以人为本的新型城镇化研究

张敬燕

（中共郑州市委党校 学报编辑部，河南 郑州 450042）

一、“人”——新型城镇化的实质和核心

何谓“城镇化”？其最初来源于拉丁文Urbanization，西班牙工程师赛达在其著作《城镇化基本理论》一书中利用这一概念来描述乡村向城市演变的过程，国外多称之为“城市化”。对城镇化的概念，学术界分别从人口学、人类学、社会学、生态学、经济学、理理学和城市规划学等多个角度进行过阐述，但无论哪一种角度，都离不开“人”的视线——人口的迁移与聚集、人们生产生活方式的变迁与转换。颇具权威的《大英百科全书》将城市化定义为“人口向城镇或城市地带集中的过程。这个集中化的过程表现为两种形式，一是城镇数目增多，二是各个城市内人口规模不断扩充”[1]。2000年举行的世界城市大会也沿袭了类似的定义，认为城市化是农村人口向城市迁移、集中的一种历史过程，其主要表现是人们地理位置的转移、职业的变换和生产生活方式相应的变化。上述国外的观点表明，城镇化最基本的涵义是以“人”的变动为突出标志。随着中国城镇化的发展，国内学者关于城镇化的概念也趋于一致和清晰。著名经济学家吴敬琏、厉以宁提出“城市化的要点在于人口的城市化”“人的城镇化是当前城镇化的主要问题”；《中华人民共和国城市规划基本术语标准》（GB/T50280-98）也明确指出，城市化是“人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。又称城镇化、都市化。”[2]可见，就基本涵义看，城镇化或城市化的实质都是人的城镇化，“人口集中的过程就是城市化的全部含义”[3]。人口不断向城市集中，城市就不断发展；反之，如果人口停止向城市集中，城市化亦随即停止。

城镇化的本质是人的城镇化，它意味着在推进新型城镇化建设中应将以人为本的原则贯彻始终。中国特色新型城镇化战略，突出表达的主题是以人为本，这是在建设理念上对城镇化的深层次认知，这一要求在经济新常态下更为迫切[4]。在经济下行的压力下，应特别倚重“人”的效应。李克强总理指出：若“三个1亿人”彻底融入城市，首先可带来聚集效应潜能的释放，基础设施和公共服务的供给就有了需求基础，并且有良好的规模效应。新常态下，城镇化也面临着转型的机遇和要求，不仅在战略上从一般战略上升为国家战略、在发展动力上从过去的产权分离转向四化同步、在发展方式上从粗放转向集约，而且在发展目标上要实现以物为本转向以人为本。人是城镇发展的最大动力主体，也是城镇发展的最高目标的和最后归宿。城镇化的以人为本主题，涵盖着以人为本经营城镇、管理城镇、增强城镇的可持续发展能力；只有坚持以人为本，才能选择最佳的城镇发展模式，制定出有利于人的生存与发展、人的本质力量拓展的运行规则和政策措施，而人的生存状况、发展质量也必将是衡量城镇化成败得失的最高标准。

二、中国特色新型城镇化人本思维的重塑

（一）重塑城镇化的目标指向——由“化物”到“化人”

长期以来，城镇化作为实现现代化、助推经济持续健康发展、产业结构转型升级、解决农业农村农民问题、推动区域协调发展的“火车头”和“王牌”引擎而备受青睐，土地财政、地产房产等在城镇化的热烈气氛中逐年水涨船高，增长导向型的城镇化建设模式在拉动国民经济持续增长的同时却与“人的城镇化”本质渐行渐远。人是社会发展的终极目标，当一个事物漠视人、忽略人、远离人时，就意味着生命力开始走向衰竭。因此，我国城镇化建设要想焕发生机、持续健康发展，必须扭转思路、掉转航向，必须充分认识到“发展城镇要依靠人也是为了人，城镇化的一切应当围绕人的城镇化来展开”。

有些学者早就呼吁，在城市化发展中，各项规则的运行、政策的实施，都必须有利于实现人的价值、体现人的尊严，关怀人的生存处境。未来城镇化规划、设计、政策措施都要将是否有利于增强人们在城市的居住能力、居住兴趣和舒适度、夯实城镇持续发展的后劲等提升为城镇建设的首要关注，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，实现城乡居民共同发展。

（二）重塑城镇化的动力源泉——政府顶层设计与民众、企业及社会力量的主体推动

“历史活动是群众的事业”，城乡居民是推进城镇化的决定性力量。城镇化发轫于农民在城乡之间的高度流动，农民将自己的辛勤劳动融入城市的血脉，自发地、坚韧地架起了乡村和城市的桥梁，因而才有了20世纪90年代中期以来城市化波澜壮阔的进程。城镇化虽然是以国家和政府为主导，但办的却是“老百姓的事”，遵循的是“群众自愿”原则。农民转化为市民的意愿如何、有没有能力转化为市民、转化为市民后是否能够融入城市、在城市生存下去，都取决于农民自身的选择。也就是说，在城镇化中群众是主体、是最大动力。政府在加强顶层设计的同时，要善于综合运用行政手段、法律手段、经济手段等多种办法，发挥市场的决定作用，完善动员组织激励广大民众、社会力量参与城镇管理、社区建设的机制，吸引广大居民积极参与到城镇管理、社区建设、济危扶困、守护文明的活动中来，实现“人民城镇人民建、人民城镇人民管”。

（三）重塑城镇化的价值导向——从注重经济增长到关注人的全面发展

两千多年前古希腊哲学家亚里士多德曾经说过，人们为了活着，聚集于城市；为了活得更好居留于城市。注重经济增长有其天然的合理性，因为物质生活的需求具有第一性，“人们首先必须吃、喝、住、穿”。但人们的需求又具有丰富性和层次性，当人们在满足水、食物、睡眠、呼吸等生理需求外，安全、健康、情感、尊重、价值和自我实现等需求将接踵而来。城市“缘起于人类的社会需求，同时又极大地丰富了这些需求的类型及其表达方法。”因为“城市这个环境可以集中展现人类文明的全部重要含义”。马克思恩格斯非常赞许城市化对人的全面发展的正向功能，认为城乡融合既是生产力发展的客观要求，也是促进人与自然和谐发展以及人的全面发展的必由之路。城市化对人的全面发展的正向功能不会自然发挥出来，它要求我们主动摸清人民群众的渴盼与祈求，自觉将人民群众需求的层次性和多样性融入城镇规划与设计，真情关切城镇居民的生产、生活和生态，使城镇化发展真正惠及广大城乡居民。

三、以人为本推进新型城镇化的路径选择

李克强总理指出，城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由‘乡’到‘城’的重要转变。以人为本推进城镇化建设，不仅要关注城镇化率的提高，更要关注农民市民化后的生存生活质量；不仅要改善城乡居民的物质生活条件，更要实现人文精神的关照、生态环境的和谐共生。

（一）构建以人为本的产业发展模式，发挥产业的支撑功能

尽管城镇化本身承载着诸多内容，但在本质上，产业的支撑作用是第一位的，产业发展是城镇化的根本动力。南开大学蔡孝箴教授曾经对产业演进与城镇化发展进行过定量研究，结果表明，工业化率与城镇化水平存在着正相关关系。因此，必须高度重视产业在城市发展中的基础地位。要树立产业为基、就业为本、工业化与城镇化协同推进的理念，提升产业在壮大财政、带动就业方面的支撑力；立足集约节能生态推进现代产业的转型升级，发展新型产业；调整产业结构，强化二三产业，合理发展吸纳就业能力较强的部分制造业和现代服务业；引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移，增强中小城市产业承接能力，利于农民就地就近就业；完善就业政策、加强就业创业培训，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

（二）构建以人为本的生态发展模式，体现城镇的宜居价值

城市作为人类聚居地的一种形式，带来人口集中、产业集中、资源能源消耗集中、需水量增加、绿地减少等一系列生态环境的变化，人们在享受着城市文明的同时，不得不忍受着空气污染、垃圾污染、交通拥堵等“城市病”。城镇建设必须将生态文明理念全面融入城市发展，构建绿色生产方式、生活方式和消费模式，树立人与自然和谐共生理念，着力推进绿色循环低碳发展，减少城镇化对自然的破坏；实行最严格的生态环境保护制度，坚持生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式；优化城镇布局和形态，依托山水脉络，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民；要有“乡愁”观照，在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，让居民望得见山水、记得住乡愁，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

（三）构建以人为本的文化发展模式，彰显城镇的人文关怀

文化在实现人的全面发展中扮演着极其重要的角色，“文化上的每一个进步，都是迈向自由的一步”。传统的城镇化也重视发展文化，但其出发点在于实现文化的经济效应，即“文化搭台，经济唱戏”，文化被置于经济发展的从属地位。而在以人为核心的城镇化中，文化不再仅仅是狭隘的经济资源，而是作为拓展人的本质力量、促进人的全面发展的维度而独立存在。要树立繁荣文化的大文化观，注重文化产业与事业协同发展；要彰显文化的精神化育、心灵慰藉功能，提升城镇温度和生命力；要树立群众生活更舒适理念，矫正城镇建筑单一物本倾向，注重城镇规划的人文价值；要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇；要传承创新民族优秀文化，延续城市历史文脉，增强历史文化魅力；要加强文化教育，强化农民工职业培训及其子女教育，提升农民工融入城镇的素质和能力。

（四）构建以人为本的社会管理模式，提高城镇的治理水平

推进国家治理体系和治理能力现代化是十八届三中全会为全面深化改革设定的总目标，城镇治理是整个国家治理体系极其重要的组成部分，城镇治理水平直接关系到改革总目标的实现。城镇居民生活的舒适度直接取决于有无一个良好的城镇秩序。要树立以人为本、服务为先理念，完善城市治理结构，创新城市治理方式，提升城市社会治理水平。坚持人民主体的城镇治理模式式，实现党委领导、政府主导、社会各方参与、居民自治的良性互动；培养专家型城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市；尊重群众意愿，坚持自愿分类有序原则，推进农业转移人口市民化；推行民主协商，坚持在城镇发展中问计于民；突出人本理念和服务意识，建设包容性、和谐式城镇，提高居民幸福指数。

（五）全面深化改革，完善城镇化健康发展的体制机制，破解人口迁移的制度瓶颈

长期以来，户籍、土地等城乡二元分割的体制机制是阻碍城乡一体化发展的“罪魁祸首”，是阻挡人口自由流动与迁徙的“拦路虎”，要让人口自由流动起来，必须畅通制度渠道。要加强制度顶层设计，尊重市场规律，统筹推进人口、土地、住房、就业、教育及社会保障等重点领域和关键环节体制机制改革，形成有利于城镇化健康发展的制度环境。一是改革户籍制度。2014年7月30日，国务院正式出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。这一改革剥离了依附在户籍上的社会福利因素，使户籍回归到人口信息登记和人口迁移管理的原位。二是推进、深化农村土地管理和征地制度改革。赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，保障农户宅基地用益物权，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，赋予农民更多的财产性权利，解除农民市民化的后顾之忧。三是改革不均等的城乡公共服务机制，构建覆盖城乡的公共服务体系，保障随迁子女平等享有受教育权利，加强农民工职业技能培训、提高就业创业能力和职业素质，实现基本公共服务均等化；改善基本医疗卫生条件，改革住房与社会保障制度，建立城乡一体的社会保障体系。

［本文为2014年度河南省哲学社会科学规划项目（2014BJJ025）阶段性成果］

[1]北京市社会科学研究所城市研究室.国外城市科学文选[M].贵阳：贵州人民出版社，1984.

[2]GB/T50280-98.城市规划基本术语标准[S].北京：中国建筑工业出版社，1999.

[3]于洪俊，宁越敏.城市地理概论[M].合肥：安徽科学技术出版社，1983.

[4]魏后凯，关兴良.中国特色新型城镇化的科学内涵与战略重点[J].河南社会科学，2014，（3）：16—22.