“小官大贪”现象考察

“小官大贪”现象考察

费蕙蓉

(中共淮北市委党校,安徽 淮北235000)

摘要：在全面从严治党的新常态下，反腐败全覆盖、无禁区、零容忍，一些级别很低的“小官”的贪腐行为得以揭露，其涉案数额令人瞠目结舌。这一现象从一个侧面反映了我国基层权力结构的不合理、运行的不规范，更暴露了基层民主制度尚未完全落实和干部任用制度的缺陷。

关键词：小官大贪；权力；基层民主；制度缺陷

收稿日期：2015-07-01

作者简介：费蕙蓉(1970-)，女，安徽淮北人，淮北市委党校法学副教授，研究方向为基层民主与法治。

中图分类号：D67.2

文献标识码：A

文章编号：1671-8275(2015)04-0016-03

Abstract:Under the new normality of running the party strictly, anti-corruption is across-the-aboard, no restricted and zero tolerant, the corruption of some low rank officials is uncovered, the amount involved is staggering, which reflects the structure of the basic power is not unreasonable and its operation is not standardized. The phenomenon also exposes the defects of cadres appointment system and the grassroots democracy system has not been fully implemented.

近年来，“小官大贪”案件屡有发生，一个个小官的贪污事实与贪污数额不断挑战着人们对于腐败的认知，动辄上千万、上亿元的涉案金额让社会为之震动。 也许，与“老虎”相比，“苍蝇”只是党内的小蛀虫，但“鼠洞毁屋，蚁穴溃堤”。小干部官虽不大，却握有实权，直接与基层群众打交道，其腐败行为直接侵害群众的利益，老百姓更有切肤之痛，对此深恶痛绝。对于广大普通群众而言，“小官”就是党和政府形象的代表者，老百姓从他们的一言一行来认识评判党和政府的形象，“一个支部一盏灯、一个干部一面旗”，如果身边的干部个个称职好样、廉洁勤政，人民就相信党和政府；反之，身边的干部贪污腐败，他们就会对党和政府失去信心和希望。小官腐败腐蚀的是社会风气，蚕食的是民众对反腐斗争的信心，破坏的是群众对党和政府的信任，损害的是社会和谐之基，其危害绝不可小视，切不能忽视或放任不管。今年年初，中纪委已释放出惩腐高压将更有力地向基层传递的信号。

一、“小官大贪”现象暴露的问题值得深思

“小官大贪”现象的层出不穷，一定程度上说明腐败与职务高低、权力大小没有必然联系，有权力的地方就有腐败的土壤。同时，不能不让人深思：我们的权力分配体制与权力运行机制是否存在问题？政府掌握的公共权力尤其是关系资源分配的公共权力是否范围过大？权力的运行是否规范透明？为什么监督制度貌似完善却不能发挥有效的制约作用？多年的基层民主建设到底成效如何？

1.权力集中体制下政府权力过大为腐败提供了前提条件

客观地说，无论是我党源自战争时期的集中统一指挥的传统，还是建国后长期计划经济体制下政府包揽一切的公共治理意识，催生的结果都是权力集中的体制。随着九十年代确定以市场经济体制作为改革的方向，本应由市场决定资源配置，但由于政府治理的理念和方式没有进行同步和同等程度的改革，大量的资源配置权力仍然掌握在政府手中。尤其是关系国计民生的重要而稀缺的资源，其定价、分配、流转的权力仍然由政府(具体就是政府的各级官员)掌握。这些权力又借助市场机制得到快速、隐蔽变现的可能，创造了大量权力寻租和权钱交易的机会和空间。在监督制约不到位的地方，官员很难抵制权力变现带来的巨额个人收益的诱惑。在这种诱惑面前，个人的思想政治修养和党性原则的自律作用可能立即溃不成军。这时，谈思想政治教育是无力的，谈加强监督制约需要精密的制度建设和高昂的成本，谈事后的严惩无法破解部分人逃脱制裁的侥幸心理。腐败的根源是权力过于集中，是政府掌握了过多本应由市场和社会自治解决的事权。所以，从根本上说，不按照市场经济的要求严格厘定公共权力的边界，单靠惩治或监督，是很难从根本上大面积消除腐败现象的。

比如“小官大贪”中最常见的村官腐败，往往发生在利益重大的动拆迁领域。正赶上我国快速城镇化时期，拆迁、建设、建厂这样的市场机会激活了沉寂多年的农村土地资源。动拆迁虽然涉及公民基本权利，其法律依据是宪法和物权法这样的效力等级最高的法律，但在实际操作中往往需借助熟悉基层情况的村两委人员，权力过于集中在村两委或动迁办人员手中。由于村民自治制度不完善、村委会运行不规范、民主管理和上级监督不到位、相关土地动迁款的收支不透明、财务监管缺位，导致一部分基层官员得以利用职务之便侵吞土地动迁款或收受他人贿赂。全国各地的城市郊区的面临动迁的农村，成为村官贪腐的高发区，使村级经济、村民利益和国家利益遭受了严重的损失，并直接破坏基层政府和官员在社会上的观感和口碑。

小官本来是基层政府的基层官员，位于权力的末端，但是从小官贪腐案件所揭露的犯罪事实看，其权力的“市场价值”是如此惊人，可见，政府掌握的公共权力过大过宽了。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把简政放权作为行政体制改革的第一个环节，是切断权钱利益链条的治本之策。今后，厘清政府权力与市场作用、社会自治的边界非常重要，市场机制能够自发调节的、社会自治能够实现基本有序化的领域，政府权力不要直接触及，政府要成为权力有限的政府。

2．基层腐败的发生与权力运行不规范的相关度最高

腐败植根于权力过分集中，而小官大贪的现象还证明贪腐的发生与权力大小没有必然的直接联系，却与权力运行的不规范程度直接相关。

比如之所以酿成“级别最低、数额最大、手段最恶劣”的“三最”女贪官罗亚平案，与辽宁省抚顺市政府对土地出让金的管理存在着巨大漏洞有着直接的关系。在罗亚平任职期间，顺城区国土分局设立的土地经营中心可以随意收钱，随意退钱，正是在这个单位，罗亚平创造了她的贪腐神话，短短几年，她就以假补偿、多补偿、以他人名义骗取动迁补偿款和盗卖动迁房等方式非法敛财1.45亿元，这与国土资源部门的审批权力运行不规范并且财务管理混乱有极大关系。

在城市开发狂潮中迅速富裕的城市郊区，大量的农村土地被征收，一部分村委会和村支部在其中以落实基层自治的名义，将土地征迁的收益分配权揽到自己手中，以村民自治之名抵制政府的监管和社会的监督，实则利用基层民主管理制度的不完善侵吞村民的集体资产和利益，这种“村官腐败”现象集中出现在一、二线城市周边和东南沿海经济发达地区，贪腐额达到千万或上亿的也不鲜见，这些“小”贪官利用的正是基层制度不完善导致的权力运行不规范的漏洞，权力运行不规范给腐败制造了机会，使腐败获得了可能性和可行性。

3．基层腐败暴露出人民群众对公共权力的监督往往无力、无效

“小官大贪”就发生在群众身边，群众的眼睛是雪亮的，身边的干部哪怕衣食穿着有稍许变化也可能引起老百姓的猜疑，更不用提徒然增加千万家财了。而且，在基层贪腐中，得与失的利害关系是非常直接的，小官的贪腐所得直接来自于身边广大老百姓的应得利益的损失，群众对此不可能漠不关心、放任自流。实际上，不少贪腐案曝光以后，背后都呈现出举报多年、倍受打击报复的群众，“黑”“白”力量的对抗较量往往已持续多年，待贪官落马时，早已养成“硕鼠”。小官“大贪”固然令人吃惊，但是小官“小贪”时为什么没有被查办？为什么群众对贪腐的反映和举报不能及时被组织或司法机关立案查处？十八大以来，确实出现了群众举报得以较快查证的可喜状况，但这种改变主要得益于中央高层反腐败的决心和力度，从另一面看，恰恰说明没有中央高层的支持，单靠群众监督举报往往很难及时查处。以上种种说明我们的基层民主制度建设的实际效果不理想，人民群众很难影响公共事务的决策，甚至对亲自投票选举出来的村委会“干部”都无法有效地监督。宪法明确规定中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。但从现实看，人大发挥监督职能揭露的贪腐案件并不多见。1998年通过的居民委员会组织法、村民委员会组织法规定我国在基层实行民主程度最高的直接民主——群众自治，社区、村不设政府机构，由居民或村民进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但十几年过去了，群众自治下的公共事务自主权更多地落在了村委会的几个人手中，普通老百姓可能连基本的知情权都无法实现，更谈不上管理和监督，宪法和法律的规定成为一种宣言而不是一种约束。

监督与贪腐的发生是一种负相关关系，可以用公示表达为：贪腐=权力+机会-监督，“小官大贪”现象暴露了群众对身边的权力运行的监督往往是无力、无效的，多年的基层民主建设的成效值得认真研究。

二、防微杜渐，清除“小官大贪”的土壤

反腐败是个系统工程，事后追惩只是其中的一部分。“小官大贪”之所以成为一种现象，某种程度上意味着它有一定的普遍性，要消除这种现象，除了动用“苍蝇拍子”，更重要的是整治环境，消除“苍蝇”的生存条件，洁净的政治生态才能持续地保证官员的廉洁。

1．深化改革、简政放权

不管是“小官大贪”“小官小贪”还是“大官大贪”，其实质都是贪腐官员滥用手中掌握的公共权力牟取了个人私利，限制和清理官员手中的权力才是反腐的釜底抽薪之策。从宏观层面讲，解决“小官大贪”问题的治本之策是按照十八届三中全会深化改革的精神对政府的权力进行重新梳理，按照市场自发调节优先、社会自治第二、政府干预最后的准则，最小限度地框定政府权力的范围，列出明确的权力清单，清单之外的事项尤其是关涉到资源配置的事项，原则上都放给市场，按照市场机制自发地配置，市场、社会的运行都严格遵循法律规定的原则和制度，政府依法监管，用法治的办法达到治理现代化。

2．通过甄选、教育、惩治，让官员队伍成为德才兼备的精英模范

政府官员本应是品行、能力都优于普通人的社会精英，但是很多贪官早在被揭发的多年前就成为老百姓都不齿的卑劣之徒，操守远在社会平均水平线之下，不能不让人怀疑官员的选拔任用机制是否出了问题，所以，防治腐败应该从“入口”关做起，完善现行的自上而下的组织选拔干部制度，提高选拔全过程的透明度和开放度，让群众真正成为选拔干部的核心要素。在官员任期内要加强廉政教育、警示教育和操守修炼，让各级官员树立正确且高尚的人生观、价值观、权力观，自觉遵守党纪国法，自觉守住底线，不越红线，不碰高压线，从思想上不想“腐”、不愿“腐”。采取多种措施加大惩治腐败的力度，尤其是小贪小腐，要及时惩治，防微杜渐，提高贪腐的发现率，让官员对组织纪律和国家法律、人民权益树立认真的敬畏态度。

3．规范权力运行的体制机制

权力运行的规范度，基本上呈现出由高层到基层逐渐降低的状况，尤其基层村组织“两委”权力较大，规范性却很不理想。应进一步规范村务公开制度、村民大会制度及完善街镇政府对基层村组织的指导监督机制，从制度层面理顺村官权力的使用和制约；尤其要规范基层动迁制度，把行政动迁决定、动迁资金补偿及流向、安置房清单等透明化，减少监管盲区。保障权力的规范运行有一个简易的办法，就是增强权力运行的透明度，强化信息公开制度，尤其是有关群众切身利益的事项，最好做到决策全过程的公开，并提供群众参与决策的有效方式，高度透明和开放，以公开促公正，提升权力的公信力。

4．认真进行操作层面的民主管理和民主监督制度建设

反腐败最根本的举措在于民主制度建设，用人民民主来监督政府掌握的公共权力。我国幅员辽阔，地区差别大，越到基层越显示民主监督的重要性。我国从国家性质的宣告和政权组织形式的设计上都体现了人民当家作主的要求，各种民主管理和监督制度也比较健全，但是贯彻落实得不好，在操作层面、技术层面上的民主制度远远不够，导致公共权力的运行随意性强、规范性差。所以，要认真研究保障民主落实的各种技术性措施，选举、协商、听证、征询意见与沟通反馈都是技术性很强的民主形式，要作为一门学科来研究，借鉴别国的经验教训，遵循客观规律，以完善的技术措施保障人民群众真正享受当家作主的权利。

参考文献：

[1]杨涛.“土地奶奶”走了，制度反思刚开始[N].法制日报，2011-11-11.

[2]小官巨贪，中国反腐的真正挑战？[EB/DL]新华网[2014-11-15] http://news.xinhuanet.com/politics.

[3]汪为进.村官腐败的根源与应对策略[J].重庆科技学院学报,2009(9).

[4]乔德福.新农村建设中村官贿选防治机制创新研究[J].郑州大学学报,2010(5).

责任编辑：之者

Investigation on the Phenomenon of “Big Corruption

of Low Rank Officials”

FEI Hui-rong

Key words:big corruption of low rank officials; right; grassroots democracy;system defects