“筑牢权力之笼”的法治思考＊

□ 尹群岛刘瑾瑜

（1、湖南省通道县人民检察院，湖南 通道 418500； 2、湖南省人民检察院，湖南 长沙 410001）

“筑牢权力之笼”的法治思考＊

□ 尹群岛1刘瑾瑜2

（1、湖南省通道县人民检察院，湖南 通道 418500； 2、湖南省人民检察院，湖南 长沙 410001）

“筑牢权力之笼”的价值是多元的，契合了预防职务犯罪的基本要义，彰显了事前预防的重要性，强调了对公共权力的规范约束和监督制约，这是我党深化对反腐败斗争规律认识的重要体现。当务之急就是要牢牢把握“把权力关进笼子”的预防腐败思想，着力推进“筑牢权力之笼”立法建设，主动适应经济发展新常态。

权力之笼；法治维度；《职务犯罪预防法》

党的十八大以来，习近平总书记从党和国家发展全局的高度，提出了一系列关于反腐败斗争的新思想新观点新要求，深刻阐述了新的历史条件下我国反腐败斗争的主要任务和总体思路，具有很强的思想性和指导性。特别是习近平总书记关于“预防职务犯罪出生产力”的重要讲话，从经济社会发展的战略高度，充分肯定了预防工作的根本价值，反映了新时期经济社会发展对职务犯罪预防工作的总体要求和殷切期待。［1］

一 “筑牢权力之笼”的逻辑起点

“筑牢权力之笼”的逻辑起点是对职务犯罪危害的确信，对职务犯罪预防价值的背离。“筑牢权力之笼”的价值是多元的，但只有法律价值才是最具体的，其它价值的实现均建立在法律价值的基础之上。可以说，“筑牢权力之笼”是促进反腐败斗争深入开展的逻辑起点。

（一）职务犯罪妨碍国家政治稳定

贪污、贿赂、渎职、侵权等职务犯罪是常见的发生于掌握公共权力的国家公职人员身上的犯罪。因此，它同国家政权总是密切不可分。国家政权自产生以来，就对社会经济的发展起着巨大的促进或阻碍作用。贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪直接贬低了政府的形象，减损了政府的威信，并致使民众支持率大幅下降。一个政权能否一直存续下去，主要取决于其是否能得到民众的拥护，是否具有较高的威信取信于民。而民众是否拥护一个政权，则取决于这个政权为社会所作的贡献以及执政者本身是否清正廉明。中国共产党执政后一直坚持领导政府与人民走社会主义现代化建设道路，其在人民群众中的威信很高，党领导的政权也非常稳固。但随着改革开放和经济的发展，贪污受贿、以权谋私、渎职滥权等腐败现象不断蔓延滋长，极少数国家公职人员搞权钱交易，以权谋私，把本来属于人民的权力变成自己手中牟利的工具。这表明，如若我们不坚决打好“反腐败”这个硬仗，的确有亡党亡国之忧，因此国家公职人员贪污贿赂、侵权渎职等职务犯罪已经成为危及我们党的执政地位、人民政权稳定的重大政治问题。

（二）职务犯罪影响民主法治建设

国家公职人员活动的性质，决定了国家公职人员的职务活动不是个体行为，而是从事国家管理，实现国家一定管理目的行为。这一行为的过程，即是将人民管理国家，人民参政、议政，决定国家各方面重大事务具体化的过程。倘若国家公职人员在开展职务活动的过程中歪曲了人民的意志，违背了履行职务的原本宗旨，甚至把人民赋予其行使的权力当作牟取私利的工具，甚或严重背弃责任、拒绝履行义务，或胡作非为，滥用职权，那么国家的民主政治就会受到严重破坏。滥用人民赋予的权力，无异于严重践踏国家的民主政治制度，阻碍国家活动的顺利进行，损害了国家的形象。国家公职人员的根本职责就是维护与促进国家的法治，一丝不苟地依法办事。假使法律的制定者和实施者自恃特殊，利用职权行贪污腐败之事，谋取私利，那么就是滥用职权，贪赃枉法，就是亵渎和践踏国家的法律，就是肆无忌惮地破坏国家法律的尊严、统一和顺利实施。

（三）职务犯罪妨碍行政管理效能

职务犯罪扰乱了国家机关的正常活动，降低政府的行政效能。我们知道，权力的正确、高效运转，需以国家公职人员依法行政、清正廉明为前提。无论职务犯罪主体所实施的是何种具体危害活动，直接侵害的是何种社会权益，他们的这种危害行为都会造成对国家或社会公共组织整体或公民权益的侵害，之所以这么说，是因为行为人因其职务行为代表国家机关或社会公共组织的特殊性所致。职务犯罪加剧了行政管理上低效无能的状况。少数国家公职人员养成了办事推诿、不愿负责的懒惰习惯。甚至有些公职人员利用盘杂繁琐的程序和手续来刁难人民群众，或者故意拖延办事时间，并暗示对方向其交纳“加速费”。显然，索取“加速费”不仅会降低行政管理的效率，而且长此以往，会使这种低效无能的状况固定化，成为难以克服的“顽症”。此外，一些职务犯罪分子作为既得利益获得者，千方百计反对和阻挠行政改革的实施，使得行政改革举步维艰。

二 “筑牢权力之笼”的法治维度

“筑牢权力之笼”是最直接、最典型的法治思维。这种法治维度对于打击刑事犯罪、维护社会稳定，惩治职务犯罪、促进反腐倡廉具有重要的指导意义。就此层面而言，预防职务犯罪、筑牢权力之笼的法治维度具有以下几个方面的价值内核:

（一）坚持依法反腐的职责思维

“筑牢权力之笼”强调反腐职能主体的执纪执法权必须关进法律制度之笼，防止权力出笼，伤及无辜。依法反腐的前提是职权法定，权责统一。前者涵盖了两方面的内容:即职权来源法定与职权范围法定。所谓职权来源法定就是指唯有法律设定和赋予的职权才是合法的职权，法律以外的其他途径不能产生合法的职权。所谓职权范围法定就是指职权的事项范围和适用对象也是由法律确定的，相关主体只能在法律事项范围内并由法律确定的对象拥有和行使职权，绝对不能超出法定的事项范围和和适用对象行使行政职权。正如孟德斯鸠曾经说过那样:“一切有权力的人都容易滥用权力。”正当行使手中的权力，并对权力进行监督与约束是古今中外国家文明法治的基本定律。因而，正当行权同样也涵盖了两个要点:即行权目的正当及行权方式正当。前者是指公权力机关行使权力时必须紧紧围绕实现公共利益的客观需要而不得考虑其他不相关因素。后者则是指公权力机关行使权力所采取的方式方法合乎理性，在所有备选方式中选取最有利于达到立法所授权之目的的方式。

（二）维护公平正义的规则思维

筑牢执纪执法权力之笼，旨在使这项权力在法律规则的轨道上公正高效运行。公平正义的规则思维是以公平正义为准则反腐败斗争和预防工作的思维方式。在我国人民代表大会制度中，国家权力机关的立法职能、行政机关的管理职能、审判机关的审判职能和检察机关的法律监督职能都是保障在全社会实现公平和正义的国家职能。法治思维就是要在资源分配和权利救济各个层面、各个领域都要建立清晰的、可辨认的公平正义规则，这是实体正义的内在要求。［2］职务犯罪从本质上讲是对公平正义规则的漠视、扭曲和践踏。从规则意义上看，查办和预防职务犯罪就是通过确认和校正、匡正不平等的事实，维护公平正义权力运行规则。预防职务犯罪工作体现公平正义的运行规则，首先要做到合法合理。把握预防工作的权利、责任、义务、范围和边界，重点加强正在查办中的和已经办理完毕的职务犯罪案件的发案单位和职务犯罪高发、多发和易发的行业以及领域社会关注热点和群众反映强烈的行业和领域，尤其是容易产生职务犯罪的关键环节、关键岗位、关键部位的预防工作。其二要做到平等对待。预防职务犯罪工作必须平等地对待每一个预防相对人，特别是在提出惩戒性建议、保护性对策等工作措施时，要坚持在法律面前人人平等的原则。体现罪责刑相适应的原则和平等保护原则。其三要做到及时高效。迟来的正义相当于非正义，这一法律谚语恰如其分地描述了执法效率对于实现公平正义的重要性。预防职务犯罪工作要满足预防相对单位及社会各界的反腐诉求，充分发挥检察机关打防一体的体制优势，及时跟进案件查办的工作节奏，及时发现职务犯罪的体制机制漏洞，最大限度地扩大执法办案的法律效果和社会效果，实现预防效率的最大化。其四是要做到程序公正。要坚持理性、平和、文明、规范的执法观，依法依规实施预防工作的各项措施，坚持专群结合做好预防工作。

（三）强化监督制约的控权思维

把权力关进制度的笼子里，实际上是强化监督制约控权思维的重要内容。现代意义上的法治是以民主为前提、以制约权力和保障权利为核心内容，强调依法办事的治理方式和运行状态。法治首先通过国家根本法对国家权力作出合理的架构，从宪政层面限制国家权力的恣意性。现代西方检察制度的理论基石就是权力分立和制衡理论。这种理论从宪法和诉讼两个层面揭示了检察权对行政权和审判权的制衡作用。检察机关作为国家政权体制中的一个重要主体，其在规制政府官员行为、制衡政府权力，尤其是监督侦查、审判活动等方面都发挥着举足轻重且不可替代的作用。检察机关的基本职责就是维护国家宪法和法律统一、正确实施，通过加强对司法权力的监督与制约，以最大的努力维护司法公正和社会正义。检察机关的对渎职行为的查处预防、对职务犯罪的侦查和预防，是监督国家官员执法行为的重要方式；检察机关对民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼活动的监督，是限制国家机关的侦查权、审判权的主要途径；同时也是保障司法权廉洁公正运行、预防司法腐败的法定措施。控权思维要求检察预防工作必须坚持法律监督的基本属性。预防部门和办案部门需密切配合，充分利用现有检察资源，发挥职能优势，通过查办案件形成治理和预防职务犯罪的良好氛围，为预防职务犯罪提供充分的法律监督支持，并借助预防成果巩固查办案件的成果。责任机制要求各业务部门结合办案，开展法治警示教育、检察建议纠正违法、查处职务犯罪等工作。通过对检察机关内部预防资源的整合，扭转以往预防部门单打独斗、力量薄弱的不利局面，提高预防工作的整体能力。

三 “筑牢权力之笼”的完善路径

党的十八大以来，反腐倡廉建设和反腐败工作再次成为人民群众关注的焦点。新一届党中央高度重视反腐倡廉建设，对反腐败作出了新的决策部署。检察机关作为查办职务犯罪的法律监督机关，要尽快制定《职务犯罪预防法》专门法，推进预防职务犯罪法治化，促进国家权力规范公正有效运行。

（一）制定《职务犯罪预防法》的必要性与可行性

从我国职务犯罪预防立法的文件来源和内容看，现有职务犯罪预防的立法体系主要存在以下几个问题:一是缺乏全国性的职务犯罪预防法。在我国的《宪法》以及《人民检察院组织法》中并没有制定具体的职务犯罪预防行为规范，也并未针对职务犯罪预防工作的法律定位作出明确的界定。检察机关内部规范性文件和地方性法规由于缺乏上位法的有效指导，立法质量参差不齐，容易混淆《立法法》规定的立法权限，造成公众对其合法性的质疑和不信任，产生对职务犯罪预防立法体系的负面评价。二是检察机关内部规范性文件和地方性法规内容抽象，操作性较差。这些规范性文件和立法文件大多说明了职务犯罪预防工作的价值和工作重点，职务犯罪预防工作机构的基本职责，相关单位的配合及其相应的法律责任，但几乎没有职务犯罪预防工作开展的程序或规定的程序需要进一步具体和完善。三是规范性法律文件层级、效力低，权威性、强制性不足，自然也就无法为职务犯罪预防工作开展提供强有力的制度支持。而最高人民检察院的内部规范性文件只能在检察系统内具有约束力，地方性法规无法在全国范围内适用且极不统一。立法的滞后必然导致职务犯罪预防工作难以实现向更高层次的提升转变，影响工作的规范化、专业化和社会化发展。造成上述问题的一个重要原因，就是检察机关预防职务犯罪工作制度化、法律化程度不高，使这项工作长期处于非法定性和不确定性状态，从而制约了检察机关预防职务犯罪工作的深入开展。现代国际社会反腐败的基本模式是以法促廉，通过完善立法，保障和促进反腐败在法治的轨道上运行。因而，进行职务犯罪预防立法，使检察机关预防职务犯罪职责法定化，预防职务犯罪工作上升为法制化运行，十分必要。现阶段根据我国国情制定《职务犯罪预防法》刻不容缓。

（二）《职务犯罪预防法》的基本内容

结合职务犯罪预防工作实践中行之有效的实践经验，借鉴已出台的规范性文件和地方性立法，着重对职务犯罪预防工作的范围、程序、职权职责、措施、责任、保障机制、协调机制和配套措施等予以完善。作为《职务犯罪预防法》调整对象的社会关系是负有惩治和预防职务犯罪专门职能和职责的专门机关与其他国家机关和部门、企业、事业单位、人民团体和公民因预防职务犯罪而发生的社会关系。因此，专门机关与其他国家机关和部门、企业、事业单位、人民团体和公民进行职务犯罪预防，适用本法。立法目的，《职务犯罪预防法》的调整对象，决定了该法的立法目的主要包括以下两个辩证统一的方面:一是通过立法来确认各执法和司法主体之间，国家机关与企业、事业单位、人民团体和公民之间因职务犯罪预防而结成的社会关系，赋予专门机关和各预防主体在职务犯罪预防方面的职权和职责、权利和义务，建立健全职务犯罪预防工作机制，形成职务犯罪预防的整体合力；二是通过立法来对专门机关的职务犯罪预防工作加以规范和制约，推动职务犯罪预防工作走向规范化、法制化运行的轨道。［3］

（三）完善职务犯罪预防工作的配套机制

第一，健全惩防并重的工作机制。检察机关职务犯罪预防部门要与侦查、公诉、诉讼监督和控告申诉等业务部门协作配合，形成发现、侦查、指控、防范职务犯罪的有效衔接和有机统一，做到整体布局“一盘棋”，把预防工作贯穿于检察业务的各个环节，采取多种措施建规立制、堵塞漏洞，强化职务犯罪预防，真正做到惩治于已然，防范于未然，形成惩防一体化工作格局。第二，侦防一体工作机制。检察机关侦查部门与职务犯罪预防部门密切配合，把握惩治和预防工作的重点，注意协作做好惩治和预防工作信息的收集和利用。侦查部门对侦查过程中发现的反映出特定单位制度、管理上易发职务犯罪漏洞和潜在危险的问题及其他有价值的预防信息，应及时通报预防部门。第三，外部协调工作机制。检察机关要充分利用社会资源和社会力量，建立预防协会、研究会、专家咨询制度等，拓展工作空间，充分考虑借助各种民间力量，寻求社会大众普遍支持，为职务犯罪预防工作开展营造良好的舆论氛围和外部环境。第四，绩效考核评价机制。各级检察机关应从预防工作实际出发，建立统一、科学的工作绩效评价标准，构建符合司法预防规律的考核和激励机制，科学设置考核标准，既要有工作程序和形式上的要求，也要有实体上和实质上的要求。要切实体现有效遏制腐败高发势头的基本精神，坚决防止考核标准上的形式主义，科学设定考核内容，除对预防调查、案例分析、检察建议、年度报告等工作措施进行考核外，重点建立以职务犯罪发案率为评价标准的考核体系。

［1］习近平．把权力关进制度的笼子里［N］．人民日报，2013－01－23．

［2］江必新．反腐败国家治理的理性思考［N］．检察日报，2014－7－3．

［3］吴建雄等著．筑牢权力之笼与预防职务犯罪司法研究报告［M］．北京:中国方正出版社，2014．

DF314

A

1008－4614－（2015）03－0029－04

本文为2014年度湖南省人民检察院检察理论研究课题“筑牢‘权力之笼’的预防思考”（编号:XJ2014C10）的阶段性研究成果。

2015－5－11

尹群岛（1968—），男，湖南通道人，湖南省通道侗族自治县人民检察院副检察长。