平潭综合实验区发展定位与涉台警务工作前瞻

魏惠斌 ，胡玉娟 ，张淑平

平潭综合实验区发展定位与涉台警务工作前瞻

魏惠斌 ，胡玉娟 ，张淑平

平潭综合实验区是国家开展两岸经济、文化、社会等各领域交流合作，探索两岸同胞“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”之“共同家园”的新型综合实验区。台湾地区警方在警政理念、交通管理等警务社会管理方面值得平潭综合实验区公安机关学习借鉴。具体而言，平潭综合实验区公安机关应在建立两岸犯罪信息交换平台、探索新型公共治安治理模式、探索具有“平潭两岸特区”特色的交通管理策略、开展两岸警察教育“产学研”一体化合作等方面先行先试。

平潭综合实验区；涉台警务；工作前瞻

平潭，位于福建省东部海域，简称“岚”，由126个岛屿组成，是祖国大陆距离台湾本岛最近的地区。平潭综合实验区是我国第一个“先行先试”探索两岸“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”合作新模式的特殊区域。在“共同管理”的框架下，为了解平潭综合实验区公安机关在涉台警务“先行先试”方面的工作设想和具体规划，“海峡两岸警务合作研究——以平潭综合实验区为例”课题组就平潭综合实验区公安机关各警种在未来涉台警务工作发展方向等问题展开深入调研、访谈，共同谋划。相关课题研究期许能对未来平潭涉台警务工作开展有所助益。

一、平潭综合实验区开发开放基本情况

平潭区位优势突出、自然资源条件优越、对台合作基础较好、发展空间广阔。2008年以来，两岸交流与合作取得重大突破，两岸关系进入和平发展时期。2011年，国务院批准开发开放平潭，先是将“加快平潭综合实验区开放开发”纳入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，随后颁布《平潭综合实验区总体发展规划》（以下简称《规划》），从国家战略的高度，赋予平潭创建两岸同胞“共同家园”的发展定位。2014年12月31日，国务院批准设立中国（福建）自由贸易试验区，范围包括平潭片区、厦门片区、福州片区。相比上海、天津和广东自贸区，突出对台自由贸易是福建自贸区最大的特色。

开发开放前，平潭是一个欠发达的海岛县，经济发展基础薄弱，生态环境相对脆弱，社会事业滞后，高层次人才缺乏。平潭实验区规划期为2010至2020年，要求2015年前全面启动道路、供水、供电、码头、土地平整等“五通一平”基础设施建设，为全面开放及项目落地创造条件。除了实行特殊的海关监管，《规划》还从财税支持、投资准入、金融保险、土地配套等方面赋予实验区“特殊又特殊”的开发开放政策。

几年来，福建省举全省之力，高起点规划、高标准建设、超常规推进平潭综合实验区建设。截至目前，累计完成投资1500多亿元：岛内综合、立体、高效、便捷的交通格局初步形成①除特别注明外，本文统计数据截止2014年4月。；通过固沙和绿化等工程，大大提高森林覆盖率；引调水工程正在酝酿中；软环境方面，企业所得税税率调整、海关特殊监管制度实施、商事登记制度改革试点等陆续开始。同时，高标准建设一批学校、医院、酒店、公园、福利中心等生活服务配套设施亦在计划之内。

二、平潭综合实验区的发展定位

背靠海峡西岸经济区，与台湾地区隔海相望、近在咫尺，平潭独特的区位优势此次究竟承载着怎样的历史使命？笔者的理解是：

（一）先行先试探索两岸交流合作新模式

两岸业已签署的以《海峡两岸经济合作框架协议》（以下简称“ECFA”）为核心的大部分协议均围绕经济合作展开，但平潭开发开放的“五个共同”突破多年的“领域合作”模式，是包括制度建设、治理模式在内的全方位、综合性的“区域合作”探索。灵魂是先试先行，使命在于两岸关系。

台湾地区当局对大陆两岸关系政策的态度一般是“三不一没有”：“不赞成、不反对、不说明，没有回应”，但在《规划》发布后，在海峡东岸，反响热烈。有力挺的，更有“一国两制实验区”政治疑虑的。②《台湾智库专家平潭“看盘”希望平潭探索两岸合作新模式》，http:/ /www.fjsen.com，下载日期：2010年3月9日；《台湾人士热议〈平潭综合实验区总体发展规划〉》，http://www.sina.com.cn，下载日期： 2011年11月27日；王连伟：《台官员为何曲解平潭开发》，http://tw.people.com.cn/GB/17494802.html,下载日期：2012年3月27日。但无论如何，未来也许恰如台湾观察人士所言:“平潭可以扮演一个桥梁，在复杂的两岸关系中胜出。”③林建甫：《平潭可在复杂的两岸关系中胜出》，载《理论参考》2012年第8期，第15页。

（二）创新体制机制是平潭综合实验的核心

平潭规划虽是大陆率先提出并主导推动，但站位“不是大陆的平潭，而是两岸的平潭”。“共同家园”是两岸“共创共建共管”，是“一区共治”。首先，“五个共同”的创新点和突破点、先试先行的主要内容都在于“共同管理”。《规划》要求“合理借鉴台湾在经济、社会管理等方面的经验”，在“经济全面对接、文化深度交流、社会融合发展”等方面使平潭成为“体制机制改革创新的示范区”。相比基础设施建设，创新体制机制才是开发开放的难点。其次，综合实验、“一区共治”的最高境界无疑应当是“共同规划”。而“共同规划”不仅是筑巢引凤的问题和“台湾元素”在平潭开发开放中扮演什么角色的问题，也不仅是聘请或者邀请台湾地区人才参与规划设计的问题，而最终应该是两岸共同进行顶层设计的问题。否则可能陷入“没有参与共同规划平潭实验区，他（大陆）要怎么试是他们的事情”的困境。④王连伟：《台官员为何曲解平潭开发》，http://tw.people.com.cn/GB/17494802.html ，下载日期：2012年3月27日。

（三）法治保障是平潭综合实验的关键

学界和政界对于平潭综合实验区的“先行先试”和社会治理必须包括法治保障和法律治理这一点已达成共识。从调研情况看，台湾各界对平潭的观望态度亦跟他们最关心的产业准入和税收优惠目录等详细立法没有出台有关。虽然台湾地区在民主法治的道路上尚行走得跌跌撞撞，但是民众对法治权威的认同感较强。面对台湾地区的法治进程和世界法治潮流，依法治国将是历史的选择，相信唯有通过立法把台湾企业和民众关心的税收、医疗、卫生、教育、司法等政策上升、细化为法律，增加宜居、宜业“共同家园”的确定性和可预测性，才能内生认同感和归属感。

三、平潭综合实验区公安机关现行主要涉台警务工作概况

根据“扁平、高效、综合”的机构设置要求，平潭综合实验区公安局设指挥情报中心、犯罪侦查支队、治安交通巡防支队、出入境管理支队、技术侦查支队等5个执法执勤机构，纪委、政治部等2个综合管理机构，下辖3个基层单位、19个派出所。

（一）公安边检部门努力提升服务管理水平

平潭现有人口42万，截止2014年6月25日，在岚台胞已逾500人，注册台资企业223家。①王光慧、林丽燕：《我区台资企业突破200户》，http://www.pingtan.gov.cn/show.aspx?id=32828，下载日期：2014年7月6日。2011年11月，澳前海峡高速客运码头投入使用后，共有65531人次台胞从平潭口岸入出境，174058人次大陆居民从平潭口岸出入境。按照《规划》“一线放宽、二线管住、人货分离、分类管理”的海关、边检政策，平潭公安边检部门既要履行查验监管职责，更要探索有利于人员、货物、交通运输工具进出方便的口岸管理模式。为此，他们将“台胞落地签证预受理”服务延伸至“海峡号”上，已经为11530人次台胞提供落地签注服务，大幅缩短通关时间；将“台胞办证签注服务处”设在台胞聚居的城中社区、设在企业、设在展会；指导旅行社、船务公司、商务咨询公司建立台胞办证签注代办制度，培训代办员等等。

（二）公安交通管理部门尝试台湾机动车入闽管理

为进一步方便两岸直接往来，福建省公安机关开始探索台湾机动车入闽管理措施。2010年3月，《台湾地区临时入闽机动车和驾驶人交通管理规定（试行）》出台；2011年3月，福建省公安厅将办理台湾地区临时入闽机动车临时牌照权限下放至平潭公安交通管理部门。根据该规定，今后台湾地区机动车可以在平潭申领临时牌照、台胞通过学习大陆交通安全法律法规后可以申请临时机动车驾驶许可。平潭公安交通管理部门从政策宣传、业务培训，再到实务操作，为实现台胞及车辆直接往来大陆，构筑“台湾——平潭”一日生活圈累积基础经验。2014年4月11日，他们完成了第一辆台车入岚挂牌工作。

（三）公安边防部门打击偷渡等违法犯罪行为

近年，因自然灾害、经济基础落后、通货膨胀等原因，非法移民、人口贩运等违法犯罪活动已经成为亚洲有组织犯罪中发展最快的类型。发生在东南亚一些地区的此类案件在以台湾、日本为目的地时，往往多以福建、广东为中转通道。2009年至2014年4月，平潭公安边防部门共破获偷渡去台案件4起51人。其中，2013年7月，配合省边防总队破获越南人转道偷渡台湾案件，抓获涉案人员12名，成功捣毁从越南经福建沿海转道台湾的人口贩运通道。

（四）平潭公安机关积极探索新的警务模式

由于两岸社会制度的巨大差异，“五个共同”之“共同管理”更是考验实验区各个职能部门的重要课题。实验区公安局鼓励各部门学习、研究台湾地区法律法规、警务管理经验，主办、参加或支持有关论坛、座谈会和课题研究。2012年4月，平潭综合实验区公安局局长陈昌明率相关部门领导专程赴台湾考察社区治理与基层警务工作，走访多个社区和派出所等基层警务单位、广泛接触社区组织成员、实地了解台湾地区基层警务精细化运作，探究具有“共同管理”内涵的新的警务模式。

四、平潭综合实验区涉台警务工作前瞻

（一）台湾地区警务先进工作之借鉴

《规划》要求“合理借鉴台湾在经济、社会管理等方面的经验”，在“经济全面对接、文化深度交流、社会融合发展”等方面使平潭成为“体制机制改革创新的示范区”。相较基础设施建设，创新体制机制才是开发开放的难点。从台湾地区较好的治安、交通秩序，密切而良好的警民互动关系看，其警政理念较为先进，其交通管理策略与措施也颇值得大陆借鉴学习。

1. 台湾地区的警政理念

大陆以高度行政化的“管理”为主，社会自治能力薄弱。平潭现在尚停留在“以经济建设为中心”的“类经济开发区”阶段，要创新体制机制，务必从“管理”向“治理”、甚至向“治理能力现代化”过渡，尤其需要在公众参与、社区发展、基层自治、社会组织、志愿服务等方面借鉴台湾地区经验。①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm，下载日期：2013年11月15日。可想而知，对于曾经是“亚洲四小龙”的台湾地区而言，家园的概念可能不仅只是社会安定、经济发展，一个贫富均衡、政府与民间良性互动、民众权利受法律保护的制度模式，从某种程度上说已经渗透到台湾地区民众的行为方式、思想观念和日常生活中。

警察组织是一个与外在环境保持互动关系的开放系统，因此必须密切注意外在环境的变迁并同步适应、调整角色定位、实施针对性的策略与作为。1970年代，以社区警务理念为核心的第四次警务革命浪潮席卷世界之时，亦是台湾地区社区治理运动蓬勃之际。台湾地区警界认识到“良好的社会治安并非警察可以独立建构，结合社区资源，警民合作才能产生良好社会秩序”。彼时，台湾地区警察开始进入社区倾听民众声音及回应需求。比如与社区民众定期召开治安会议，倾听、探寻改进意见，进而通过调整警务、勤务予以民意的回应。上世纪90年代后，随着“以军领警”向“专业领导”发展，台湾地区警政主动适应社会需求的能力进一步增强。如今，台湾地区警察与其他政府部门、社区组织、守望相助队、民间团体等建立合作关系，切实掌握社会脉动与民意需求，全心全意为民服务已成其锲而不舍之努力方向和警政管理的核心理念。

2. 台湾地区的交通管理

交通是连接各种活动及传输、带动地方繁荣的重要因素，交通可及性愈高愈能吸引人们聚居及投资，产生集聚效应。台湾地区对于整体交通运输的投资建设较早。1970年代启动的22项“台湾岛改造计划”中，就有11项属于交通建设。始于2001年的“新世纪国家建设计划”涵盖了台湾地区高速铁路系统、生活圈道路系统、捷运系统、停车场规划、港埠与航运设施建设等，更整合了环岛及东西高速公路路网，如今的台湾地区已经形成了海陆空便捷的全岛交通网络。

台湾地区的交通管理体制与大陆虽不尽相同，但均由交通部门和警方为主分工负责。尤其，因城市化进程完成时间较早（台湾1970年代基本完成城市化）和特有的土地产权制度，台湾地区的城市更新改造较为困难，在从早期偏重实体建设，转向着重于道路交通管理策略的过程中，警方的交通管理职责愈显突出。

虽然城市景观较为陈旧，但是台湾地区便捷、有序、人性化的城乡交通几乎令所有大陆访客印象深刻：城乡道路标志标线齐全、醒目、规范，路面交通基本上依靠交通信号和监控设备；道路交通组织科学合理，机动车各行其道，交通文明程度较高；城市停车场、停车位的设置充分利用空间又不占用绿地，车辆停放规范、整齐。

（二）平潭综合试验区警务工作之前瞻

从《规划》的整体内容来看，目前规定比较具体的只有经济合作方面，含体制机制创新在内的各项社会事业都仅有宏观意见。除了“近台”、和政府“高起点规划、高标准建设、超常规推进”的“后发”优势，平潭在软环境建设方面还有很长的路要走。而作为社会管理重要一环的涉台警务，如何实现“共同管理”，目前尚处于“摸石头”阶段，不仅翘首期待宏观政策层面的指引，而且亟需理论的引领和实践的探索。

1. 探索建立两岸犯罪信息交换平台

2009年4月，《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》签署，两岸开启了包括犯罪情资交换等内容的多领域司法合作，但情报交流一直以个案交换为主，仅限于案件线索方面，未实现长效化、制度化。实际上，大陆各口岸对入境台胞基础信息不清等问题一直存在。目前，在岚台胞人口虽不足千人，但根据规划，未来平潭人口规模和可吸纳台湾民众均有较大增量空间。目前，平潭每周往返台湾地区海上直航航班7个，已运送人员29万人次。①“海峡号”每周二、四、五执航平潭至台中航线；每周一、周六执航平潭至台北航线；“丽娜轮”每周二、周三执航平潭至台北航线。随着开发开放和综合立体的交通网络的形成，未来平潭入出境的人员数量也会有很大变化。平潭口岸开通不久，如果能先期介入、搜集往来两岸的人员、车辆信息和涉及两岸的犯罪情报等基础数据并与台湾地区相关部门建立交换平台，以推动两岸高层次情报合作为突破口，在平潭开辟两岸司法互助、警务合作的试验田，后期进一步拓展共享更多公共安全资源，使平潭成为两岸警方、司法机关合作的桥头堡，推动两岸司法互助和共同防治跨境犯罪向更高层次发展。②2014年3月22日，海关总署发布公告，两岸海关电子信息交换系统将于2014年4月1日上线运行，实时传输经出口方海关验核的ECFA项下货物原产地数据，以进一步方便ECFA项下货物贸易。

2. 探索新的公共治安治理模式

近年，伴随公民社会的进一步发育，台湾地区警方在与社会各界密切互动中，为提升服务品质，在派出所等基层一线实行犯罪预防、交通管理、保安警备和便民服务等综合性警务，遵循“治安优先、交通为重、服务第一”的原则，运行“精细化”勤务，绩效明显，吸引了世界上许多国家、地区前往考察。新世纪之初，大陆各地公安机关从组织架构到警务机制、从警务理念到勤务模式对现行警务制度进行改革探索。2012年，福建省公安机关借鉴台湾地区警务模式、以“三警合一、警种专业化为”为突破口，以“派出所勤务精细化”为标志进行综合警务改革创新。由于体制机制等方面的原因，目前改革成效尚待观察，而先行先试的平潭综合实验区有望提供一个全新、宽松的制度环境。作为平潭公安机关，肩负使命，深入研究、借鉴台湾地区警政理念和勤务模式，大胆探索、创新具有“台湾元素”的新的公共治安治理模式，应为“对接”台湾的重要内涵。

3. 探索具有“平潭两岸特区”特色的交通管理策略

平潭和台湾地区都属海岛，四面环海，交通规划具备一定的相似性。如果道路建设走一步是一步，必然增加未来城市交通建设、交通组织的困难和成本。在建设两岸同胞“共同家园”过程中，超前对整个岛屿进行整体交通规划，统筹构建城乡公交网路，可以有效避免资源浪费。

台湾地区和其他发达国家的经验告诉我们，优先发展公共交通是缓解城市交通拥堵的长远之计。早先在台湾地区偏远的山区公路上，也有货运车、拖拉机、三轮摩托车等林林总总的交通工具，不仅不安全，也不便于管理。台湾地区不仅在城市实行公交优先政策、提早规划市民出行交通结构，而且扶持农村公交建设，开通山区公共汽车，引导农村出行交通结构。平潭作为待开发的海岛，交通现状与大陆其他县级行政区划并无二致，街面路面有电动车、三轮汽车、载人营运拖拉机，还有各种改装农用车，交通安全隐患突出。目前，包括平潭在内的中国（福建）自由贸易试验区已获批设立，无疑，中国（福建）自由贸易试验区在加快区域经济一体化、对接台湾地区、深化两岸合作方面将为平潭注入新的动力。未来，在推进自由贸易试验区战略、建设宜居家园、打造“台湾——平潭”一日生活圈方面，交通管理无疑是重要环节，平潭警方亦大有可为。除了尝试台湾机动车入闽管理，平潭警方更可积极主动、阔步前迈、探索前行。

4. 探索两岸警察教育“产学研”一体化合作

台湾地区“中央警察大学”是一所以“研究高深警察学术、培养警察专门人才”为己任的台湾地区警察教育之最高学府，素以“诚”为校训，以“力行”为校风。其秉承的“理论与实务结合”、“研究与发展兼顾”、“严管与勤教并施”的教育宗旨与大陆公安教育异曲同工，但其强调“品德与学术并重”、“通识教育与专业教育均衡”的教育理念，注重学生责任感和诚信精神的铸造，将人格、道德教育融入学生仪容姿态、言行举止、宿舍内务、就餐秩序、教室使用、校园执勤等个人素质养成教育中。而在学生招录、待遇、考核、奖惩、救济等教育训练根本制度方面又实施一系列的法律予以规范，法治化程度较高。在校内组织人事、财务收支、教学规程、学生训导、图书资料、枪支器械、医疗服务、后勤保障等行政管理方面，又有很详尽的各类“办事细则”，精细化到事事有章可循。总体而言，台湾警察教育沿袭了中国近代警察制度的办学传统，既传承了中华文化的内核，更吸纳了诸多西方先进的现代教育理念，具有一定的普适价值。

大陆公安院校实行学历教育与在职培训并重的体制，既重视学历教育又重视在职培训。就警察教育培训体制而言，台湾是世界上与大陆最接近的地区，两岸警察教育具有很大的相似性和互补性。平潭综合实验区之组团设计中的“平洋组团”，规划建设的就是“两岸教育合作园区”；“智慧岛”规划同样包括“公共治安管理”议题。借助平潭这片热土，两岸警察教育、研究机构可携手合作，建立“产学研”一体化研究基地，一方面培养新型警务人才，另一方面汇聚两岸多元视角探究深具“共同管理”内涵的新的公共治安治理模式，共同支撑创新实验区体制机制的建设目标。

D675.7;D675.8

A

1674-8557（2015）04-0018-06

2015-07-24

本文系福建省法学会2013年法学研究课题《海峡两岸警务合作研究——以平潭综合实验区为例》（项目编号：FLS(2013)B07）最终成果。

魏惠斌（1970-），女，福建古田人，福建警察学院治安系副教授、海峡两岸警务合作研究中心成员。胡玉娟（1979-），女，福建南平人，福建警察学院治安系讲师、海峡两岸警务合作研究中心成员。张淑平（1968-），女，福建永泰人，福建警察学院治安系教授、海峡两岸警务合作研究中心主任。

林贵文）