试论领导干部法治思维能力的培养

左 信， 王栋亮

（河北民族师范学院，河北 承德 067000）

试论领导干部法治思维能力的培养

左 信， 王栋亮★

（河北民族师范学院，河北 承德 067000）

法治思维能力是领导干部法治能力的重要组成部分。培养领导干部法治思维是我国法治发展的内在要求，也是转型期中国社会发展的时代要求，更是破除人治思维的必然选择。培养领导干部法治思维要采取多种举措，其中必不可少的是要规范权力运行，保障权力运行的阳光透明；完善公民的各项民主权利，保障公民权利对公权力行使的监督；加强法治教育使领导干部树立法治理念。培养领导干部法治思维对于贯彻落实“依法治国”方略和有效遏制腐败以及全面深化改革都有重要意义。

领导干部；法治思维；培养

党的十八大报告明确指出：法治是治国理政的基本方式。同时特别强调“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。所谓“法治思维”是指“执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程”。[1]法治思维的内涵十分丰富，它是一种观念，强调主权在民、职权法定；它是一种意识，即强调严格的遵循法定程序，尊重人权、权责一致以及自觉接受监督的意识；它是一种能力，即运用法治方式和手段，认识处理和解决相关问题的能力。在全面深化改革推进国家治理能力现代化进程中，培养领导干部的法治思维，对于推进法治国家建设和国家治理能力现代化具有决定性意义。

一、培养领导干部法治思维能力的现实依据

当前，我国正处于全面建设小康社会和实现中华民族伟大复兴的关键时期，既面临着难得的机遇也面临着各种困难和挑战，经济社会转型升级，社会矛盾多发，人民群众对公平正义、权益保障等有了新期待和更高要求，这就要求各级领导干部运用法治思维，提高解决各类问题的能力，以适应我国社会转型发展的需要，为此培养领导干部的法治思维能力显得尤为迫切。

（一）培养领导干部法治思维能力是我国法治发展的内在要求

改革开放以来，与经济快速发展相适应，我国的法治建设也取得了长足进步。主要体现在三个方面：

首先，确立了“依法治国”的基本方略。1997年，党的十五大将“依法治国”作为党领导人民治理国家的基本方略确立下来，明确提出了“依法治国”建设社会主义法治国家。1999年，九届全国人大二次会议将“依法治国”写入宪法，以根本大法的形式把“依法治国”确立为治国的基本方略。

其次，社会主义法治理念的确立。进入21世纪，面对复杂多变的国内外形势，以胡锦涛为总书记的党中央，从我国改革开放和现代化建设全局出发，顺应时代发展的需要，借鉴国外法治建设的经验，明确了各级领导干部要树立社会主义的法治理念。社会主义法治理念的基本内容概括为：依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。

第三，形成了中国特色社会主义法律体系。随着我国社会主义市场经济体制的确立和逐步完善，对建立完善与市场经济相适应的法律体系提出了新的要求，因为市场经济从某种意义上说是法治经济。依法治国的前提和基础是具备完备的法律体系。党的十五大以来我国逐步加强了立法工作，2007年党的十七大要求完善中国特色社会主义法律体系。经过中央和地方各级立法机关的不懈努力，截至到2011年8月底，以宪法为统帅，由法律、行政法规、地方性法规组成的中国特色社会主义法律体系已经形成。

中国特色社会主义法律体系的形成使国家建设的各个方面基本实现了有法可依，这为依法治国提供了前提条件。但是，徒法不足以自行，法律能否得到很好的实施关键还在于人，在于是否具备一支法治思维能力较高的干部队伍。当前，我国宪法和法律的权威还没有完全确立，一些国家机关领导干部欠缺基本法律知识，法律意识非常淡薄，不能科学理解法治的内涵，缺乏依法办事的自觉性，以权代法、以言代法的人治思维依然在起作用，有的干部甚至执法犯法，走上犯罪道路，给国家造成极坏的影响。国家建设的新形势、新局面对国家公职人员特别是领导干部的素质提出了新要求，尤其需要培养领导干部法治思维，以提高他们运用法治思维治国理政的能力，进而推进法治国家建设。

（二）培养领导干部法治思维能力是转型期中国社会发展的时代要求

建国之初，我们的共产党从一个革命党转变成为执政的党，由于当时的领导人大多出身于军人，指挥打仗的军人思维在治理国家中得到体现。军人的特点是一切行动听指挥，在具体的国家管理中习惯于把解决问题视为战役。命令式的做法体现的比较明显，诸如计划经济的大跃进，文化大革命以及历次的刑事犯罪严打等都可以看到军人治国的影子。

经过30多年的发展，中国正处于从计划经济向市场经济的转变，从传统农业社会向现代工业社会转变，从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展的新时期。处于转型期的中国，社会结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变。人们的行为方式、生活方式、价值体系都发生了明显的变化。中国社会处于实现现代化的前期，也是矛盾多发期，传统的治理方式已经不能适应目前中国社会发展的需要。“中国的改革正步入深水区、进入攻坚期。矛盾凸显如何妥善处理？利益多元如何实现公平？一个重要方面就是用法治思维认识问题、用法治方式解决问题”。[2]

现代社会需要与现代社会相适应的治理方式，这就对国家干部提出了新的要求。我们的一些领导干部习惯于运用传统的思维方式解决问题，其结果要么是造成资源浪费，要么是造成干群关系紧张。时代的发展要求领导干部运用法治思维和法治方式解决问题。因为现代政府管理主要是依法管理，而法治管理就需要法治思维。我们国家在走向共同富裕、走向现代化的同时，也必然要走向真正的民主法治，这也是实现中华民族伟大复兴的必然选择。我们的领导干部要适应这个大趋势，通过不断地学习和实践，培养、提高自身的法治思维能力。

（三）提高领导干部法治思维能力是破除人治思维的必然选择

人治与法治相对立，人治思维强调人的权威和权力的作用。我国有两千多年的封建传统，人治历史久远，人治意识可以说是根深蒂固。一直以来，我国的很多领导干部习惯于人治思维。法治意识淡薄，法治思维缺失，忽视法的作用。在具体行政行为中习惯于以言代法，以权压法，有的甚至徇私枉法。领导干部法治意识的缺失致使老百姓总是想绕开法律解决问题。信访不信法，信权不信法，信潜规则不信法规则。缺乏法治意识的管理方式背离了法治政府的要求，违背法治精神的政府行为难以形成法治社会。

总结我们党的执政历程，凡是比较重视法治的时期，注重依法办事的时期，经济社会发展就比较平稳和健康，人民群众也能安居乐业，社会就安定有序。反之，在偏好人治、迷恋人治、践行人治、轻视法治、忽视法治的时期，我国的经济社会发展就停滞不前甚至遭到很大损失，人民生活水平就会下降，社会秩序也会不稳定甚至动荡。

进入新世纪、新阶段，我国经济社会发展也面临诸多新问题，诸如分配不公和收入差距拉大的问题，一些国家公务人员的腐败问题、社会不同阶层矛盾冲突问题等等。解决这些问题运用过去那种运动式的，人治式的方式是注定行不通的。因此，只有培养领导干部法治思维，破除人治思维，才能解决现实中的各种问题，才能实现法治梦想，才能实现国家长治久安。

二、培养领导干部法治思维能力的措施

我国提出依法治国，建设法治国家的目标已经有20多年，从这段时期的法治建设实践来看，法治思维能力的培养已经成为一项重大的现实任务。要改变过去那种人治思维，实现领导干部法治思维的常态化，就必须持续地推进和深化政治体制改革，建立健全培育法治思维的长效机制，把依法治国的各种规定细则真正落到实处，使法治思维和法治方式成为各级领导干部顺理成章的自然选择。

（一）规范权力运行强化对公权力运行的制约

法治思维能力的培养，不仅仅是观念养成，更需要一系列具体制度作为保障。从目前我国法治建设的实践来看，营造良好的法治环境是培养法治思维的关键。“法治环境是法治思维赖以存在和发展的社会基础，它积极地影响着领导干部的法治思维，反过来，领导干部法治思维能力增强了，就会自觉地运用法治方式，法治环境也会得到优化和改善”。［3］现实生活中，领导干部不敬畏法律，究其原因是缺乏一系列的制度保障，尤其是权力运行缺乏必要和有效的制约，权力行使的随意性很强，整个法治环境比较差，全社会还没有形成敬畏法律、自觉遵守法律的大环境。法治理念的形成要求法律必须被信仰，否则它将形同虚设。习近平总书记强调：“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的威力在于人民出自真诚的信仰。”[4]如果没有对法律信仰这个心理基础，那么任何社会都难以迈进法治社会的大门。要树立起法治的至高无上地位，就必须要保证法治对权力的绝对权威和有效规范，真正实现法治有效制约权力，法治有效制约官员。

党的十八以来，中央一直强调：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，为此就必须保障权力运行的公开透明。建设法治政府，基本要求就是程序正当和信息公开。“法治思维和法治方法的一个重要方面，就是程序思维和程序方法，在某种意义上，法治就是程序之治，依法办事就是依照程序办事”。[5]改革开放以来，我国公民权利意识日益增强，程序观念逐渐普及，改变权力的暗箱操作，让权力接受阳光的普照成为社会的共识。公开和透明是杜绝领导干部人治思维和行为的有力武器。正是由于我国政府财政的不公开不透明使“人治”思维的行为大行其道。把增加政府财政的透明度作为改变官员作风的一个切入点，最终根除“人治”思维就有了良好基础。因此，要从程序上保证权力运行的公开和透明，扎实推进用人权和财权等权力的进一步公开化，使所有监督主体的知情权得到保障。要从制度上保证权力运行的公开透明，还需要尽快制订详尽的行政程序法、政府信息公开法以及政府绩效评议法等法律法规来推进法治政府的建设。党的十八以来，新一届中央政府多次强调，取消和下放行政审批权，党的十八届三中全会指出：推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。“保留的审批事项一律向社会公开。政务公开是行政审批制度改革的助推器，是约束审批行为的紧箍咒。”[6]

（二）完善公民的各项民主权利，保障公民权利对公权力的有效监督

权力如果缺乏有效的监督必然导致滥用和腐败，中外政治发展的历史和现实早已证明了这一点。现实中出现的贪腐现象，一方面是由于我国的各级领导干部内心自律不足，另一方面是我国的监督体制机制不完善。在我国领导干部的整体素质还不是很高的情况下，加强监督就成了培养领导干部法治思维的一个重要的外部因素。加强对领导干部权力行使的监督，首先，要求领导干部对于权力运行监督有一个正确的认识，要改变那种监督就是不信任的错误认识。逐步树立主动接受监督和依法接受监督的意识，自觉地把自己的职务行为置于社会的监督之下。其次，要完善对公共权力运行监督的各项制度，严格规范各级领导干部的职责权限。目前，我国存在着地方党政一把手权力过大，缺乏监督的现状。要完善对主要领导干部行使权力的制约和监督的机制，“权力和权利是相互联系、互相制约的，如果公权力太强甚至超越法律，则公民的个人权利必定被弱化，被公权力所伤害。 ”[7]

加强对权力运行的监督，把权力关进制度的笼子里，这里的制度应该靠法治和民意，让民众参与进来，让民众成为正真的监督者。要彻底改变过去那种以权治权的错误做法。我国宪法赋予公民广泛的权利，关键是如何在法治程序上去实现。目前，网络监督已经成为一种有效的监督方式，应该以此为契机，加快完善相关立法，促进权力运行的公开透明，使人治的思维和行为不再有行使的空间。

（三）加强法治教育使领导干部树立法治理念

摆脱人治走向法治，领导干部是关键。如果领导干部不懂法，无视法律甚至违法，那么法治国家就很难实现。因此，要加强对领导干部的法治宣传教育。因为法治宣传教育是促成领导干部法治思维形成的有效手段。通过持续的宣传教育，能够丰富领导干部的法律知识，进而树立法治理念，最终促成领导干部形成法治思维。“法治理念是法治思维的基础，要提高政府官员运用法治思维治国理政的能力，首当其冲的就是加强法治教育，增强社会主义法治理念，尤其是现阶段，培训的方式方法应该多样化，使之有感染力、震撼力，以产生更好的效果”。[8]具体来讲，要完善领导干部学法用法的制度建设，强化法治思维的教育及培训的力度，提高领导干部法律素养。要在全社会掀起学法用法的热潮，要以各级领导干部为重点，加大法治宣传力度，运用多种形式宣传普及法律知识。要努力提高全民的法律意识，特别是要以各级领导干部为主要对象，积极运用多种方式，普及法律知识。法治宣传教育最关键的是要形成法治理念，树立法律至上的思想，形成法治思维，树立法治权威。

要构建领导干部法治教育的长效机制，把法律思维的培养作为干部培训的主要内容。要借鉴现代科学成果，认真研究法治思维形成的过程，探索法制教育的有效途径和机制，提高法治教育的科学性、系统性以及时效性。具体来讲，在领导干部的法治教育中要注意教育的方式和内容的选取，真正的使教育产生实效。要根据时代发展和现实新要求及时改进教育内容，要通过培训优化领导干部的知识结构，积极训练领导干部的法治思维。要集中围绕着公共权力运行的界限和权力运行的程序，规范领导干部职责权限等内容，着力引导和教育领导干部明确自己有哪些权利，行使权力的程序有哪些，权力滥用的后果是什么。如何自觉接受监督，树立权责一致、权力运行必须接受监督”的思想，逐步树立对法治的信仰和敬畏。在具体行政行为中，善于运用法治思维和法治方式，在全社会领域形成依法办事、依法行政，推动法治国家建设的步伐。

三、培养领导干部法治思维能力的重要意义

总的来说，培养、提升领导干部的法治思维能力，是中国特色社会主义建设的内在要求，它的实现对于国家的全面建设具有积极意义：

（一）有利于“依法治国”方略的贯彻实施

2010年10月，国务院印发了《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称意见），指出：贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义。《意见》要求：“高度重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。实践已经证明，权力行使者如果能够自觉运用法治思维，就能够促进相应国家、地区的法治实践；反过来，一个国家、地区良好的法治实践又是促成权力行使者法治思维的重要动力。如果形成了这种良性互动，就可以认为该国或地区进入了法治运行的正确轨道，进入了法治社会的常态。因此，法治思维应该是法治社会对于公共权力行使者的基本要求。

在我国，培养领导干部法治思维能力是贯彻依法治国方略的关键，因为正确的政治路线确立后，领导干部就是决定性的因素。由于我国具有上千年的封建传统，全社会的民主法治意识比较落后，党政机关工作人员尤其是各级领导干部在法治国家建设中起着引领和示范的作用。如果领导干部能够以身作则带头践行法治，会对本部门本地区的法治建设起到很好的推动作用，有利于全社会成员法治意识的增强。因此，培养领导干部法治思维能力对于贯彻落实依法治国方略，建设法治国家、法治政府和法治社会具有重要意义，

（二）有利于对公权力行使的制约和监督，有效遏制腐败

腐败已经成为我国社会发展的毒瘤，腐败的实质是以权谋私，也就是掌握国家公权力的公职人员滥用权力谋取私利。从法治思维来看，遏制腐败的关键就在于怎样有效的规范公共权力行使，怎样有效的监督公权力的运行。虽然不能忽视对公权力行使者的道德和政治教育，但是，从滥用权力、以权谋私的腐败本质出发，通过有效的制度建设来遏制腐败，才是治本之策。“许多国家反腐败的成功实践和有益经验证明,依靠与现代民主相结合的法治,依靠严谨的法律和有效的制度,才是应对和解决腐败问题的主要途径和根本利器。”[9]

法治思维下的反腐承认每个人都有自私的一面，人不可能是大公无私的，更不可能完全做到毫不利己专门利人，因此，单纯靠道德教化、廉洁自律等软性约束很难能从根本上遏制腐败。遏制腐败的根本在于采取有效的制度来制约和监督公权力运行，强调法律制度对权力的限制作用。同时强调使每一个公职人员树立法治理念，弘扬法治精神，自觉接受监督。党的十八以来，我国加大了反腐败的力度，一大批腐败分子先后被查处，同时国家也逐步强化反腐败法律制度建设。通过健全反腐败法规制度建设，强化对权力运行的制约和监督，“把权力关进制度的笼子里”，就能够有效的遏制腐败现象的发生。

（三）有利于凝聚共识，推动全面深化改革目标的实现

党的十八届三中全会明确了全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。突出了法治在治国理政中重要地位和作用，特别强调要以法治思维和法治方式全面深化改革，建设法治中国。经过30多年的改革开放，我国社会发生了深刻变化，改革也进入了深水区、攻坚期，广大人民群众对改革的期待越来越高。同时，改革更多的触及到了深层次的利益关系，推进改革的难度比以往任何时期都大了。从深化改革的任务来看，我国面临政治、经济、文化、社会和生态等各领域的改革，每一个领域的改革都是一块难啃的硬骨头。在这样的背景下，强化法治的“顶层设计”，以法治凝聚各方共识，推动和保障改革的深化，使十八届三中全会确立的改革目标能够如期实现，就显得十分迫切。

法治注重决策过程的民主，决策内容更加体现民意，容易凝聚社会共识，这样就更容易推进改革。党的十八强调，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革推动发展化解矛盾的能力，这充分体现了把法治思维和法治方式贯穿改革发展全过程的精神，深刻反映了法治思维和法治方式在推动全面深化改革中的巨大作用。

[1]姜明安.法治是法治思维与法律手段的良性互动［N］.北京日报，2012-10-15．

［2］人民日报评论员.让法治思维更加深入人心［N］.人民日报，2013-02-28．

［3］熊瑛.提高领导干部法治思维能力研究[J].重庆行政.2013，(6)：69．

［4］习近平.在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话[N].人民日报，2012-12-5．

［5］张文显.运用法治思维和法治方式治国理政[J].社会科学家，2014，（1）：15．

［6］李克强.关于深化经济体制改革的若干问题[J].求是，2014，（9）：7．

［7］王江燕，樊石虎.领导干部法治思维的形成——深入学习习近平总书记关于依法治国的重要论述[J]．人民论坛，2014，（20）：26．

［8］姜明安.政府官员应具备法治思维[N].人民日报,2012—03—21．

［9］李林.法治思维下的反腐治权［N］.法制日报，2012-12-26．

On Cultivating Cadres’Legal Thinking Ability

ZUO Xin,WANG Dong-liang
(Hebei Normal University for Nationalities,Chengde,Hebei 067000,China)

Legal thinking ability is an important part of leading cadres’law ruling ability.The cultivation of cadres’legal thinking ability is an intrinsic requirement of the development of the time in the social development during the transitional period of China,and the inevitable choice to break the man-ruling thinking.To achieve this,a variety of measures to train the rule of law thinking must be taken,among which the essential one is to regulate power operation to ensure the power run under the supervision of the people.Moreover,to improve the citizens’various democratic rights and protect citizens’rights on the supervision of governments’power;to strengthen the legal education of the cadres to establish legal concept.Training the legal thinking of the cadres has great significance in implementing the strategy of rule by law and curbing the corruption effectively and deepening reform comprehensively.

Cadres;Legal thinking;Cultivating

D920

：A

：2095-3763（2015）01-0028-05

2014-08-30

左信（1969-），男，河北隆化人，蒙古族，河北民族师范学院社科部副教授，执业律师。主要研究方向为马克思主义中国化和思想政治教育。

王栋亮（1976-），男，山东诸城人，河北民族师范学院社科部讲师，首都师范大学历史学院2012级博士，主要研究方向为中国近现代社会文化史。