新闻敲诈的四大规制路径

卢家银

（中山大学传播与设计学院，广东广州，510006）

新闻敲诈的四大规制路径

卢家银

（中山大学传播与设计学院，广东广州，510006）

内容提要：新闻敲诈是长期困扰我国新闻界的一大社会痼疾，虽经多次整治，但仍然未见显著成效。对于新闻敲诈规制路径，本文立足于其产生的根源，主张政府、媒体、司法、执法和社会各界通力合作，具体可通过法律规制、合作规制、行政规制和行业自律四个路径规制新闻敲诈。在治理过程中，将最有约束力的法律规制作为根本保障，既要规制违法行为，又要防止侵害言论自由。

新闻敲诈 法律规制 合作规制 治理路径

新闻敲诈是指公民或新闻媒体及其从业人员借助新闻采访报道对他人、企业、社会团体、政府部门和官员等主体进行威胁、胁迫以获取货币或实物等各类利益的行为。新闻敲诈是中国实行媒体市场化改革以来出现的一种严重的社会问题。该问题长期困扰我国新闻界，媒介管理部门虽然多次整治，但仍然未见显著成效，近年来甚至有愈演愈烈之势。2014年4月，中宣部和国家新闻出版广电总局等九个部门联合印发通知，在全国范围内开展打击新闻敲诈和假新闻的专项行动，全国相继有多家媒体和多名媒体从业人员受到批评、通报和处罚。由此，社会各界对新闻敲诈现象的治理展开了讨论和分析。对其产生的原因，新闻传播学界已经进行了大量探讨，分析者们多认为新闻敲诈是由媒体市场化改革、媒介从业人员良莠不齐、新闻媒体监督机制缺位和“问题单位”回避监督等多重因素导致。与此相比，对新闻敲诈的规制与治理路径的探讨相对较少。本文即立足于此，从造成新闻敲诈的根源入手，对治理新闻敲诈的法律规制、合作规制、行政规制和行业自律四大主要规制路径予以分析。

一、法律规制

从法律上讲，新闻敲诈属于违法行为。如果要从根本上遏制新闻敲诈，首先必须依靠法律。行政规范和行业自律的约束力远不及法律的强制力。法律可以有效协调各类社会关系，使整个社会有章可循、有条不紊。只有在法治社会，公民、社会团体和各类机构才不会受到不良媒体和个人的胁迫。

在法律上，新闻敲诈是一种较为严重的犯罪行为，通常会受到严厉处罚。我国《刑法》第二百七十四条规定：“敲诈勒索公私财物，数额较大或者多次敲诈勒索的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。”在此基础上，2013年4月，中华人民共和国最高人民法院和最高人民检察院发布的《关于办理敲诈勒索刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条对“数额较大”、“数额巨大”、“数额特别巨大”作出了明确规定：“敲诈勒索公私财物价值二千元至五千元以上、三万元至十万元以上、三十万元至五十万元以上的，应当分别认定为《刑法》第二百七十四条规定的‘数额较大’、‘数额巨大’、‘数额特别巨大’。”对于假冒媒介工作者进行的新闻敲诈，该司法解释第二条作出具体规定：“利用或者冒充国家机关工作人员、军人、新闻工作者等特殊身份敲诈勒索的，‘数额较大’的标准可以按照本解释第一条规定标准的百分之五十确定”，由此提高了对新闻敲诈的惩治力度。根据该司法解释，利用或冒充新闻工作者进行敲诈勒索的，“数额较大”的起点为一千元，即可被追究刑事责任。对于社会民众而言，只要运用法律手段，即能捍卫自身权利。

从2013年到2014年，我国司法部门和媒体管理部门依据现有法律法规对涉嫌新闻敲诈的媒体和个人进行了调查和处罚。国家新闻出版广电总局从去年至今年相继查办了《中国特产报》、《中国经济时报》、《西部时报》、《企业党建参考报》等媒体机构，以及《今日早报》记者金侃群、《都市快报》记者朱卫、《杭州日报》记者杨剑、《证券时报》记者罗平华等新闻采编人员进行新闻敲诈的案件。其中，《中国特产报》内部由于管理混乱，社领导班子主要由退休或者内退人员组成，未履行对新闻采编活动和新闻记者的管理职责，对部分采编人员不发工资让其自谋生计，要求这些采编人员每人每年上缴20余万元费用，其中仅王铭泽一人就上缴50余万元。该报社记者刘会丽、郭焕璋、杨飞多次到宁夏永宁县、灵武市等地采访，以当地涉嫌存在的违规问题相要挟，违法从事经营活动并收取22万元的宣传费。自2010年5月以来，该报社记者王铭泽在陕西省咸阳市等地多次利用新闻采访活动牟取不正当利益，数额巨大。目前，《中国特产报》因此已被国家新闻出版广电总局吊销报纸出版许可证，吊销涉案记者的新闻记者证，并将其列入不良从业记录，并同时注销了该报社其他人员的新闻记者证［1］。

在该领域，2014年影响最大的案件当属21世纪网涉嫌新闻敲诈被查案。该年9月，上海市公安局侦破一起以舆论监督为幌子、通过有偿新闻非法获取巨额利益的特大新闻敲诈犯罪案件，21世纪网主编和相关管理、采编、经营人员及两家公关公司负责人等8名犯罪嫌疑人被依法采取刑事强制措施。警方侦查发现，自2013年11月至2014年9月，专业财经媒体21世纪网主编刘某、副主编周某以及部分采编、经营人员，联合上海润言、深圳鑫麒麟等财经类公关公司，以21世纪网为主要平台，采取公关公司招揽介绍和业内新闻记者物色筛选等方式，寻找具有“上市”、“拟上市”、“重组”、“转型”等题材的上市公司或知名企业作为“目标”对象进行非法活动。对于愿意做“正面宣传”的企业，犯罪嫌疑人在收取高额费用后，通过夸大正面事实或掩盖负面问题进行“正面报道”；对不与之合作的企业，在21世纪网等平台发布负面报道进行恶意攻击，以此要挟企业投放广告或签订合作协议，单位和个人从中获取高额广告费或好处费［2］。目前，该案仍在进一步调查之中。但毋庸置疑的是，依据现有相关法律，涉嫌新闻敲诈的该媒体及其从业者均难逃法律之责。

从2014年到2015年对新闻敲诈的这种法律规制可以看出，我国并不缺少相关法律法规，而是存在有法不依、执法不力的问题。如果未来能够继续坚持严格执法，相信新闻敲诈终会销声匿迹。

二、合作规制

学者崔明伍曾在第十二届舆论监督研讨会上援引国外文献提出过共律（co-regulation）。笔者认为共律其实即是合作规制，应该翻译为后者更为达意。欧洲媒体法研究所的卡门·皮尔泽（Carmen Palzer）和亚历山大·舒尔（Alexander Scheuer）认为，合作规制（co-regulation）是一种为达到公共机构的目标而设计的社会各界协作规制的模式，这种规制模式主要是公共机构和公民社会的合作。它既包含自律的成分，又有传统政府管制的因素［3］。合作规制的定义包含三个层次：（1）它服务于公共政策；（2）它与非政府规制制度和国家相关联；（3）当政府的管制资源能够保证规制目标实现时，合作规制能赋予非政府规制自由裁量权（discretionary power）［4］。一般来说，合作规制的运行基于一种明显的法律基础和政府支持的自律体系，但不会涉及国家的强制权力。

在实践中，合作规制既可以是非正式的规制，也可以是正式的规制。两种形式反映公共部门和媒体机构之间（国外强调私营部门）的合作程度。在非正式合作规制中，规制者通过较为弹性的强制执行，鼓励媒体机构自愿遵守社会制度。合作对于规制者和被规制者双方而言是一种选择，规制者（特别是政府）不必选择冲突式的短期激励举措。从规制者（特别是政府）的立场来看，这种选择是介于威慑和弹性举措之间的一种规制；从被规制者（尤其是媒体）的立场来看，这种选择意味着介于规避和自守边界（selfpolicing）之间。为了规避，或者至少是为了摆脱困境，正式的合作规制似乎更为有效。在正式的合作规制中，规制者和被规制者双方可以实现合作。与非正式的合作规制相对应，正式的合作规制和国家（规制者）与媒体（被规制者）之间的合作程度息息相关。换言之，国家（规制者）在合作规制中卷入的程度决定了规制模式是接近命令与控制一极，或者是接近自我规制一极［5］。

通常而言，从政府的视角来看，合作规制消除了自律的灵活性，是对自律的管制（regulated self-regulation）；从媒介的视角来看，合作规制排除了政府的任意干涉，它们能更准确地判断自身行为的后果。合作规制作为一种新的规制形式现已被欧盟采用，并被欧盟成员国普遍运用到媒体规制领域。2007年5月24日欧盟议会和欧盟理事会共同颁布的《关于视听传媒服务的指令》（Audiovisual Media Services Directive）即采用了这种新的规制形式。在对合作规制定义的基础上，25个欧盟成员国和3个非成员国在所在国的媒体领域检验了合作规制的效果。特别是对于少数族裔的保护和广告的管制方面，合作规制得到了广泛运用。欧盟理事会的调查发现，合作规制对电子媒介、电影和电脑游戏等影响较大，它在原则上有助于《关于视听传媒服务的指令》的实现［6］。从欧洲的实际运作可以看出，在合作规制体系下，政府通过与媒介商定最低限度的标准，避免了媒介因自利而逾越底线。公权力机关经常将媒介及其他社会组织提交的建议或研究报告纳入官方文件中，这有助于媒介的自律［7］。

显而易见，合作规制对我国媒介规制路径的探讨很有启发。如果我国能够借鉴这种规制制度，在法律规制和媒介自律之外建立一套合作规制体系，既会有效地防止和遏制媒介从业人员的新闻敲诈和有偿不闻等恶性行为，又会有助于平衡媒介与政府管制的关系，促进媒介产业的健康发展。

三、行政规制

行政规制是遏制新闻敲诈的有效路径之一。所谓行政规制是指政府以其行政权力为规制运作基础，将权力机制移载入社会活动过程，调整社会经济活动和非经济活动的各种行政性强制行为。这里所说的行政规制是狭义的行政规制，并不包括立法机关和司法机关的法律规制，其注重的是行政主体的动态的规制过程。在传媒领域，行政规制作为一种带有强制性的硬控制方式，对包括新闻敲诈在内的各类损害公共利益的行为能起到立竿见影的效果，是一种最直接、有效的规范方式。但是，在实践操作中，政府在对媒介活动进行调整和管制时，过多重视报道内容和媒介所有制的管控，而常常忽略了媒介采访和报道过程中的有偿新闻、有偿不闻，特别是新闻敲诈等社会公害问题。对于假冒新闻从业人员到处招摇撞骗、敲诈勒索的不法行为和地方记者站利用新闻报道换取广告版面和宣传经费的违规行为却常常是行政不作为。这在某种程度上变相助长了真假记者新闻敲诈的歪风邪气。

美国学者沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）曾指出：“最好的政府是管制最少的政府，这完全正确；但同样正确的是：最好的政府也是提供服务最多的政府。”［8］如果要对新闻敲诈进行深入治理，未来就需要调整行政规制，让行政规制服务于传媒发展。其一，规制媒体及其从业人员。对于新闻敲诈等不法行为，政府应该及时规制、积极作为。虽然说行政规制的首要目标仍然会是服务正面报道的宣传目标，但是政府无法回避自己是公共利益守护者的角色，应该对媒介活动中的违规活动和市场失灵等进行及时规制，这是行政规制应该给社会公众带来的基本服务。2014年4月中宣部和国家新闻出版广电总局等九个部门联合开展的打击新闻敲诈和假新闻专项行动，从形式上讲应该属于这种行政规制行为。这种规制举措直接为新闻敲诈关上了大门，比较有效。但是，媒介管理部门不应将这种规制行为停留在“运动式执法”的层面，而是应该常规化、日常化，以尽可能根治新闻敲诈。其二，规制行政机构及企事业单位。行政规制不仅要规制媒介活动，而且应该规制行政机构，积极推动信息公开。新闻敲诈产生的根源就在于地方政府、基层单位和部分企业不愿意公开信息，拒绝舆论监督。2007年1月17日，国务院第165次常务会议已经通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例第六条明确规定“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”。但是，某些地方政府特别是基层单位和一部分企事业单位的观念仍然停留在全能型政府和管理型政府的时代，不仅服务意识较弱，存在信息不公开的惯性，而且惧怕媒体的正常曝光和批评报道，动辄以影响社会稳定为借口拒绝采访和报道。这不仅阻碍了媒体正常的舆论监督，而且也为新闻敲诈提供了生根、发芽的温床。显然，如果要根治新闻敲诈，政府就必须改革自身，通过大力推行和落实信息公开，方可有效规避新闻敲诈。其三，注意对行政规制的规制。这是因为每一种对媒介活动的规制都可能对言论自由产生影响，甚至产生寒蝉效应。特别是在我国，对行政权力的约束和限制相对较少，如果对其缺乏有效的限制，很容易影响正常的新闻采访和报道活动。在这种情况下，如果要对新闻敲诈进行行政规制，就需要对行政规制进行审查和限制。

四、行业自律

与法律规制、合作规制、行政规制不同，行业自律是媒体机构及其从业人员对新闻职业道德的自觉遵守和自我约束，一经形成，便具有他律机制所不可企及的强大力量。当前我国治理新闻敲诈，最终仍需依赖行业自律机制的建立。

在具体的古诗文教学实践中，我们不可能完全按照刘彦和的思想理论去教学，学生也不可能完全效法古代童子去学习古诗文。但作为教师，我们必须遵循古诗文的内在规律，尊重语言的传承性，认识到现代汉语是古代汉语的继承和发展，只有很好地掌握了古代汉语，才能更好地运用现代汉语。

在国外，媒介领域的这种自律机制多通过新闻评议会的形式对媒体进行调整和监督。英国的新闻评议会成立于1953年，在欧洲很有影响，是国际上最具代表性的新闻自律组织之一。英国的新闻评议会成立之初，其成员全部来自新闻界，后来吸收了20%的业外人士。后由于民众对其效用机制的质疑，于1991年改组为英国新闻投诉委员会（The Press Complaints Commission）（又称为“报业投诉委员会”）。英国新闻投诉委员会的任务是专门处理公众对媒体内容的投诉。该委员会以调解方式处理投诉，如果不成功，便会对投诉做出调查和裁决。虽然英国新闻投诉委员会的裁决限于道义上的自律，对当事双方并不做经济惩罚，但是犯错报刊需在显著位置刊登裁决全文［9］。在改组之后的十多年，英国新闻投诉委员会显著地改善了英国的报业生态，得到了社会各界的普遍认可。尽管英国新闻投诉委员会在2012年受《世界新闻报》窃听风波的冲击而被解散（民众希望建立一个有法律实权的独立的媒体监督机构）［10］，但其在国际上的影响力一直很大。受其影响，比利时、荷兰、英国、意大利等西欧国家在20世纪中叶相继成立了新闻评议会。进入20世纪60年代后，一些亚非国家也陆续建立了新闻评议会组织。

在新闻界的呼吁下，我国传媒界对此也进行了积极探索。2006年4月，北京网络媒体协会与各成员网站共同制定并在全国率先发布了《北京网络媒体行业自律公约》，积极推进北京网络媒体行业的自我约束和规范发展。五年之后（即2011年4月），北京网络媒体协会104家会员单位签署了重新修订的《北京网络媒体行业自律公约》，以着力推动网络媒体的自我监督和约束［11］。根据中国记者协会的统计，截至2013年5月，河北、上海、浙江、山东、湖北等地，作为首批试点省市，率先建立起省一级新闻道德委员会，通过行业自律和社会监督相结合的工作机制，对新闻职业道德失范行为进行查处，对典型案例进行评议，推动新闻行业自律机制的建立。各试点省市组建的新闻道德委员会的委员，除少部分来自新闻宣传部门、新闻媒体、新闻院校外，还聘请质检、食品、农业、环保、教育、公安、金融、法律等具有广泛代表性的社会各界人士担任委员。虽然这些试点的新闻道德委员会均是当地宣传部牵头创建的，存有明显的宣传管控的倾向，但从完善行业自律的视角看，其对当地新闻领域的职业道德建设应该会有所助益。针对有偿新闻、新闻敲诈、虚假报道、不良广告等新闻界存在的突出问题，试点省市新闻道德委员会及时向社会公布了举报投诉电话，根据线索举报，积极开展调查，目前已联合有关部门集中查处了一批典型案例［12］。2014年4月23日，河北省新闻道德委员会公开通报评议了3起新闻敲诈典型案件。其中马雪鹏等人假冒记者涉嫌敲诈勒索一案比较典型。在该案中，马雪鹏等人自2013年9月以来私自制作“调查证”、“记者证”等采访证件，冒充“中国社会新闻调查中心河北站”站长、调查员及河北电视台记者，在石家庄、保定、衡水等地，对超市出售过期食品等热点问题，以采访曝光名义进行敲诈勒索，共获取赃款5万余元，后被当地公安机关抓获［13］。与此相应，媒体组织也开始向社会承诺强化自律。2014年1月，《太原日报》做出杜绝新闻敲诈的6项承诺，并欢迎社会各界和广大群众监督。

从目前新闻界的职业道德状况来看，如果要有效遏制新闻敲诈等恶劣行为，除了继续探索新闻道德委员会的运作，让全国记者协会真正发挥效用，加强对媒体的监督之外，还需要媒体强化自我约束，在内部建章立制，构建有效的自律机制，以防止诸如（2008年山西霍宝干河煤矿矿难后）“真假记者排队领红包”的恶性事件的再次发生。此外，对于记者个人来说，则需要树立一种底线伦理的职业道德观，在新闻采访实践中，要坚持“己所不欲，勿施于人”的道德标准，坚守作为一个社会的合格成员所必须遵守的最基本的行为伦理规范［14］。

总体而言，治理新闻敲诈需要从根源入手，宏观上需要政府、媒体、司法、执法和社会各界通力合作，微观上可通过法律、行政、自律、社会与媒介协作规制四大路径进行治理。这四大规制路径，互为整体，互为补充。其中，法律规制是最高层级的规制手段，约束力最强，它与法治社会的构建息息相关；合作规制是政府、社会与媒体协作配合的规制手段，具有弹性约束力，它是介于他律和自律手段之间的一种有效规制路径；行政规制是法律规制和合作规制路径的补充手段，既可能保护言论自由，也可能侵害言论自由，需要审慎行使；行业自律属于最基本、最基础的规制路径，它建立在其他三大路径之上，是媒介防止权力干预自由的最佳路径。从保障言论自由的视角来看，如果能通过非强制的行业自律和合作规制根治新闻敲诈，则不倾向于通过法律规制和行政规制路径治理新闻敲诈；如果能通过法律规制路径有效遏制新闻敲诈，则不倾向于通过行政规制路径治理新闻敲诈。在此过程中，法律规制可以作为一张威力强大的王牌使用。

注释：

［1］张贺：《新闻敲诈典型案例公布》。（2014年4月1日）http：//www.chinacourt.org/article/ detail/2014/04/id/1265995.shtml.

［2］涂重航：《涉新闻敲诈21世纪网主编等8人被查》，《新京报》2014年9月4日，A26版。

［3］Palzer，Carmen，Alexander Scheuer，In Promote or Protect：Perspectives on Media Literacy and Media Regulation，Göteborg：The UNESCO International，2003，pp.165～178.

［4］Ginosar，Avshalon，“Co-Regulation：From Lip-Service to a Genuine Collaboration—TheCaxe of Regulation Broadcast Advertising in Israel”，Journal of Information Policy，3，2013.

［5］Ginosar，Avshalon，“Co-Regulation：From Lip-Service to a Genuine Collaboration—The Caxe of Regulation Broadcast Advertising in Israel”，Journal of Information Policy，3，2013.

［6］Schulz，Wolfgang，“Co-Regulation in the EU Media Sector”.（2014-09-06）http：//www. hans-bredow-institut.de/en/forschung/co-regulation-eu-media-sector.

［7］崔明伍：《共律性管制：自律和他律之外的媒介管制的第三种路径》，《第十二届新世纪新闻舆论监督研讨会论文集》，2012年，第416～419页。

［8］Charles Forcey，The Crossroads of Liberalism：Croly，Weyl，Lippmann，and the Progressive Era，1900-1925，Oxford：Oxford University Press，1972，p.139.

［9］肖伟：《英国报业投诉委员会的运作机制》，《新闻记者》2006年第2期。

［10］2013年，英国新闻投诉委员会被新的自律组织取代，该新组织名为“独立媒体标准组织”（Independent Press Standards Organisation）。

［11］杜燕：《北京百余家网络媒体签署行业自律公约》。（2011年4月26日）http：//www. chinanews.com/it/2011/04-26/2999927.shtml.

［12］张贺：《多地新闻道德委员会推动行风建设》，《人民日报》2013年10月22日，第2版。

［13］白云：《我省通报评议3起新闻敲诈典型案例》，《燕赵都市报》2014年4月24日，第7版。

［14］卢家银：《责任与自由：情感类电视节目的伦理问题评析》，《中国青年政治学院学报》2013年第3期。

Four Regulatory Paths of News Extortion