中国实施的新能源汽车政策及效果分析

2015-03-27邢敏

经济研究导刊 2015年6期

邢敏

摘要：为了推进新能源汽车的发展，国家出台了一系列的扶持新能源汽车技术研发和示范运营的政策措施，并取得了初步成效，但也还存在一些问题。国家已经出台的新能源汽车产业发展的政策措施，在此找出制约新能源汽车发展的原因，提出进一步完善政策措施，希望新能源汽车产业发展早日驶上快车道。

关键词：政策发展；效果；制约因素；建议

中图分类号：F260 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）06-0052-04

一、新能源汽车产业政策发展情况

中国新能源汽车产业始于21世纪初。2001年，新能源汽车研究项目被列入国家“十五”期间的“863”重大科技课题，并规划了以汽油车为起点，向氢动力车目标挺进的战略。“十一五”以来，中国提出“节能和新能源汽车”战略，政府高度关注新能源汽车的研发和产业化。

2008年，新能源汽车在国内已呈全面出击之势，是中国“新能源汽车元年”。2008年新能源汽车的销量增长主要是乘用车的增长，新能源乘用车销售899台，同比增长117%，而商用车的新能源车共销售1 536台，同比下滑17%。

2009年，中国新能源汽车驶入快速发展轨道。2月，科技部、财政部、发改委、工业和信息化部共同启动“十城千辆”工程，武汉市等13座城市被列为首批试点城市。3月，国务院办公厅出台《汽车产业调整和振兴规划》提出，到2011年，形成50万辆纯电动、充电式混合动力和普通型混合动力等新能源汽车产能，新能源汽车销量占乘用车销售总量的5%左右。2009年1—11月，新能源乘用车销量同比下降61.96%，至310辆。新能源商用车销量同比增长178.98%，至4 034辆。

2010年，中国加大对新能源汽车的扶持力度。5月，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委联合出台《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》，确定在上海等5个城市启动私人购买新能源汽车补贴试点工作，同时正式执行《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》。7月，国家将十城千辆节能与新能源汽车示范推广试点城市由20个增至25个，选择5个城市进行对私人购买节能与新能源汽车给予补贴试点。

2011年3月出台的十二个五年规划中把新能源汽车列为战略性新兴产业之一，提出要重点发展插电式混合动力汽车、纯电动汽车和燃料电池汽车技术，开展插电式混合动力汽车、纯电动汽车研发及大规模商业化示范工程。7月14日，科技部出台了《国家“十二五”科学和技术发展规划》，新能源汽车再一次被摆在重要位置。规划中提出将全面实施“纯电驱动”技术转型战略，实施新能源汽车科技产业化工程。这意味着最终“纯电驱动”战略目标不变，仍然坚持“三纵三横”的研发布局。规划指出将继续实施“十城千辆”工程，到2015年，突破23个重点技术方向，在30个以上城市进行规模化示范推广，5个以上城市进行新型商业化模式试点应用，电动汽车保有量达100万辆，产值预期超过1 000亿元。这与原来的保有量目标有些调整，同时不再提2020年500万辆的目标。11月14日，工信部公布了此前印发的《“十二五”产业技术创新规划》，对节能与新能源汽车的技术开发有了更高的要求。

2012年初，财政部、国家税务总局、工业和信息化部联合发布的《关于节约能源使用新能源车船车船税政策的通知》，对使用新能源的车辆，免征车船税。5月，为加快培育发展新能源汽车，新能源汽车项目每年将获10～20亿元资金支持。7月，备受关注的《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》正式发布。规划对中国新能源汽车发展现状及面临的形势，技术路线、主要目标以及主要任务、保障措施等做出详细规定，到2015年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车累计产销量力争达到50万辆；到2020年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车生产能力达200万辆、累计产销量超过500万辆，燃料电池汽车、车用氢能源产业与国际同步发展。

据统计，截至2013年上半年，在一系列的政策支持下，中国新能源汽车产销比上年同期有较快增长。新能源汽车销售达到5 889辆，比上年同期增长42.7%，其中纯电动汽车为5 114辆，插电式混合动力达到775辆。

2013年9月17日，财政部、科技部、工信部、发改委四部委联合出台的《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，这意味着新能源汽车推广应用补贴政策正式出台。新能源车补贴政策显示，2013—2015年，特大型城市或重点区域新能源汽车累计推广量不低于10 000辆，2013年补助标准为纯电动车最高补助额到6万元/辆。中央财政将补贴资金按季直接拨付给新能源汽车生产企业，消费者按销售价格扣减补贴后支付。

二、实施的新能源汽车产业政策的效果分析

近年来，国家和各省市陆续采取了许多鼓励汽车产业发展的政策措施。2009年1月，国家十城千辆工程启动，财政部发改委科技部工信部等四部门在25个城市开展了节能与新能源汽车示范推广试点工作，并在5个城市开展了私人购买新能源汽车补贴试。2010年5月至今国务院及相关部委相继出台了的一系列政策措施。

政策实施以来，推广成效显著，节能与新能源汽车市场份额提升较多。根据中国汽车工业协会统计，2010年中国汽车产销量分别为1 826.47万辆和1 806.19万辆，比上年增长32.44%和32.37%，居全球第一，其中，进入节能与新能源汽车示范推广应用工程的推荐车型年产量为7 181辆，占比为0.039%。2011年整车企业新能源汽车产销数量分别达8 368辆和8 159辆，列入节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录的车型共生产12 784辆，同比增长74.3%。2012年中国新能源汽车产销量分别达12 552辆和12 791辆，比上年同期增长50.0%和56.7%，远高于传统汽车增幅的4.6%和4.3%。2013年中国新能源车产销量分别为17 533辆与17 642辆，比上年同期分别再增长40.0%和38.0%。该销量与2015年累计实现50万辆的产销目标相比，相差很远，意味着后两年要完成剩余的近47万的产销指标。虽然从国家层面到各地方层面，适时出台了一些新能源汽车优惠及鼓励政策，但依旧难掩政策热、市场冷的尴尬处境。

实际上，早在2009年，“十城千辆工程”主要内容是：通过提供财政补贴，计划用三年左右的时间，每年发展10个城市，每个城市推出1 000辆新能源汽车开展示范运行，到2012年全国新能源汽车运营规模预计占到汽车市场份额的10%。到2012年年底，全国有27 800多辆新能源汽车，其中80%是公交车。而根据汽车工业协会数据显示，2012年全国汽车销量已突破1 900万辆。新能源车的运营规模甚至不足汽车市场份额的1%，“十城千辆”并没有达到最初的预期，尴尬收场。

三、制约新能源汽车产业运营的政策因素分析

国家关于鼓励发展新能源汽车政策是一个循序渐进的过程。虽然，中国为扶持新能源汽车产业发展，已经探索出台了财政补贴、税收优惠、研发支持及其他一些配套政策来支持新能源汽车产业的发展，但是在实际工作中，扶持政策在一些领域还是出现“出力不讨好”的尴尬局面。

（一）政策体系不健全，还有很大发挥空间

2013年9月出台的《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，提出2013—2015年继续开展新能源汽车推广应用工作，并再次出台了若干鼓励措施。新政策的出台及时延续了2012年到期的新能源汽车激励政策，稳定了市场和产销企业及消费者的信心，发挥了巨大的积极作用，但存在不足：

1.补贴方式单一。新政策主要是为生产企业提供补贴，为示范城市提供奖励，使用财政现金补贴，较少用到税收优惠、财政投融资、优惠信贷、直接投资和其他激励措施。应进一步增加优惠方式，充分运用多种政策手段促进新能源汽车产业发展。

2.补贴车型不全面。此次新政策对不同技术路线新能源汽车的支持力度出现分化，重点支持纯电动汽车、插电式混合动力汽车和燃料电池汽车，未提及对普通混合动力汽车进行补贴。

3.补贴环节有缺失。未提及对新能源汽车核心零部件动力总成配套电池技术等制造企业研发环节等的补贴。中国国产汽车核心零部件对外依赖度过高，而新能源汽车核心零部件制造汽车电子发动机动力总成配套电池技术等是其发展的重要支柱，核心零部件电池研发等环节特别需要政府的政策支持。

4.补贴地域不公平。补贴带有明显的区域性特征：只补贴少数示范城市，未涉及全国其他地区。重点在京津冀长三角珠三角等细颗粒物治理任务较重的区域，选择积极性较高的特大城市或城市群实施。这确实显示出公共政策补贴地域不公平。

5.以往补贴政策效果不持续。新能源汽车市场是一个政策推动的市场，但过度依赖于国家补贴政策，只要补贴政策一停止，新能源车市场销售便立即陷入停顿状态，出现了补贴停则销售停的不持续局面。在政策断档期内，新能源汽车的销量几乎为零，其他地方情况也类似。如今，新出台刺激政策没有实质变化，其效果估计在停止执行后也难以持续。

（二）政策落实不到位，弱化政策效果

财政补贴对于新能源汽车产业的外部发展环境力度不够，以及在补贴过程中的全程、实时监管缺位与政策配套机制不够完善等，使政策效果大为降低。政策执行中仅仅重视下拨财政补贴，然而却忽略了对财政补贴的监管，使这种财政补贴未达到应有的效果。各示范城市从当地利益出发优先采购本地企业产品的现实，使得新能源汽车产业的发展很有可能笼罩在地方保护主义的阴影当中，不利于国内新能源汽车技术的提升和新能源汽车的产业化、规模化发展。

（三）配套支撑政策缺失，未能实现协调发展

电动汽车大规模商业化推广，需要电池工业和电网、市政基础设施等方面的支持，但由于研发和生产成本偏高，电池的价格令消费者望而生畏，此外电池的安全性、使用寿命也是制约电动汽车产业化发展的关键因素。国外已经探索并实践了电池租赁的商业模式，而中国目前还缺乏专门针对降低电池购买和使用成本的激励政策出台。

此外，建设充电站等新能源汽车基础设施，投资大、成本高、收益低，国家电网层预计“电动汽车的示范应用期还将持续五至七年左右的时间，至少在2015年前，国家电网不会考虑大范围地建设充电站，在电动汽车进入广泛应用之前，大规模建设充电站只会浪费资金和土地资源”。配套设施的不健全一直是一个棘手且未解决的问题，是对电动汽车大规模商业化重要的制约因素。

四、建议

在中国目前新能源汽车产业仍由政府主导的发展模式下，应积极发挥财税政策的引导和激励作用，促进进一步健康发展。

1.应继续对普通混合动力汽车进行适当性补贴。因此，新政策突然取消对常规混合动力汽车补贴的做法是不明智的。建议坚持传统汽车和新能源汽车“两条腿走路”的方针，作为一种缓冲，继续保持对普通混合动力汽车、其他新能源汽车适当的补贴政策，在适当时候再停止。

2.对建设新能源汽车充电、充汽、维修站等配套基础设施，应多种形式增加补贴支持。新政策提出对示范城市充电设施建设给予财政奖励，但至今还没有公布实施。除政府直接投资建设和奖励建设充电站，充汽站等基础设施外，还可以采取优惠信贷、财政投融资、减免税、其他税收优惠等多种形式加以补贴，支持新能源汽车配套基础设施建设。

3.改变此前只补贴整车制造企业及消费者的倾向，将新能源汽车核心零部件、动力总成、充电电池、发动机等制造研发企业也纳入财政补贴范围。如美国，就通过税收优惠与财政补贴对汽车和零部件生产商提供过贷款支持和税收减免；奥巴马政府还宣布拨款24亿美元用于补贴新型电动汽车及其电池零部件的研发。德国于《国家电动汽车发展计划》，提出到2020年在重要的人口密集区建成全覆盖的充电基础设施，2011年底已提供5亿欧元资金资助1个电池研究中心和8个电动车城市试点项目。

4.逐步扩大新能源汽车财政补贴和税收优惠政策适用的地域范围，全国公平对待。新能源汽车示范试点机制应该尽快打破，地方保护主义壁垒也需尽快破解。因为，示范、试点是行政选择，而购买销售是市场行为。应该在全国范围内公平推广新能源汽车，尤其是农村地区或偏远省市更加需要补贴。应尽快由地区优惠向行业优惠或产品优惠过渡，严格规定地方政府不得实行或变相实施地方保护政策。

5.继续采取减免购置税，政府提供无息购车贷款，减免路桥通行费停车费以及其他财税优惠措施，多形式鼓励私人购买使用新能源汽车。加强补贴政策效果评估，采取措施增强政策效果的持续性和产业发展的可持续性。

6.中国新能源汽车产业在发展模式上也需要进一步创新，不能单纯依靠财政补贴。以杭州为例，购纯电动汽车最高可获得12.3万元补贴，这引起不少潜在消费者心痒，但很多人最终仍然选择了回避，这说明单纯财政补贴不是解决问题的有效办法。想要走出产业化困境，除了依托财政补贴外，更需要依托市场，走内涵式成长的道路。

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