“采煤塌陷地”城镇土地使用税政策研究

丁芳

财政部国家税务总局《关于煤炭企业未利用塌陷地城镇土地使用税政策的通知》（财税﹝2006﹞74号）规定，自2006年9月1日起，对煤炭企业已取得土地使用权、但未利用的塌陷地恢复征收城镇土地使用税（以下简称土地使用税），此举意在促进土地资源的合理利用，有利于进一步提高土地使用效率。但是，由于文件并未明确“未取得土地使用权、煤炭企业却实际占用的塌陷地”土地使用税政策问题，导致执行中问题和困难较多，甚至引发税收纠纷。为此，本文根据内蒙古鄂尔多斯和山东济宁两市采煤塌陷地的调查情况，剖析了采煤塌陷地城镇土地使用税现行政策的不足，提出了进一步完善采煤塌陷地土地使用税政策的具体措施。

一、两市煤炭资源情况

鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部，西北东三面黄河环绕，南临古长城，毗邻晋陕宁三省区。全市煤炭资源富集，70%国土面积蕴藏煤炭资源，预测总储量超万亿吨，其中已探明储量1930亿吨，约占全自治区的52%，全国的15.6%。鄂尔多斯市从东到西分布有准格尔、东胜、卓资山三大煤田，均属国家大型煤炭基地——神东煤炭基地。煤种齐全，以烟煤为主，另有少量褐煤。煤质优良，具有“三低一高”的特点，即低灰、低磷、低硫、高发热量。据勘查情况，目前全市共有13个矿区，共划分井（矿）田129个，规划总规模8.07亿吨。煤炭因所在区域发热量不同，市场价格差异较大，如表1所示。

截至2014年3月底，全市共辖煤炭企业307户，其中央企23户，地方企业284户。全市原煤产销量情况如表2所示。

济宁市位于山东省的西南部，辖区内拥有丰富的煤炭资源，是山东省最大的煤炭生产基地。煤炭产业是全市重要的税收支柱产业。全市含煤面积4826平方公里，占境内国土总面积的43%以上。已探明的煤炭资源可采储量为260亿吨，占全省的53.8%。目前保有储量120 亿吨，经济可采储量30亿吨。境内有兖州、枣庄、淄博、临沂、肥城5大矿业集团及监狱系统煤矿、市县属煤矿共56对矿井，全市煤炭年产量8000万吨左右。

二、两市采煤塌陷地概况

随着煤炭企业的不断增加和煤转化项目的陆续投产，煤炭企业在为国家和当地政府做出积极贡献的同时，大量采煤塌陷地的产生却成为制约能源型城市发展的瓶颈问题。

鄂尔多斯市目前已累计形成煤矿采空塌陷区近300平方公里，预计“十二五”末将新增60平方公里，相应导致采矿区及周边地区出现地下水位下降、水土流失严重、地质结构变化、生态环境破坏等一系列问题。为最大限度降低影响，鄂尔多斯市不得不加大塌陷地整治复垦力度，近3年全市累计投入资金349亿元，完成采煤沉陷区治理180平方公里，但由于受当前经济下行趋势持续加大的影响，地方财政压力很大。

济宁市煤矿矿区总面积255万亩，塌陷40万亩，并以每年4万亩的速度递增，预计到 2020年达到 75万亩。随着以后的继续开采，最终将达到180万亩左右，占全市耕地面积的1/4。截至2009年累计已复垦9.9万亩，完全塌陷不能复垦的土地5万亩。因采煤塌陷已使61个村庄的10万居民被迫搬出，“十二五”期间还需搬迁村庄130个，涉及村民4.3万户18万人，预计到2040年需搬迁514个村庄，涉及人口60万。

三、采煤塌陷地的主要危害

采煤塌陷地对矿区日常生产生活造成严重损害，己经成为制约资源型城市可持续发展的主要问题之一，其影响突出表现在如下方面：

（一）农业生产环境方面

土地塌陷对地表生态植被破坏严重，易导致水土流失、土地荒漠化，打破了原有的生态平衡，系统中生物失去生存条件，农田生态系统几近瓦解。

（二）生产生活方面

基础设施遭到不同程度的破坏。地表移动变形致使道路的路基、路面受到破坏，埋下后患。严重的采煤塌陷不仅损坏地面建筑物，使居民的住宅变危房，直接影响居民的生活，甚至危及生命。同时，搬迁费、征地拆迁费、房屋租赁费、沟塘路渠坝等也给当地政府和企业带来很大的经济负担。

（三）经济和社会发展方面

土地利用矛盾进一步加剧。采煤塌陷势必会造成矿区用地矛盾突出，同时大量农民失地又加剧了矿区人地之间的矛盾。此外，采煤塌陷带来的搬迁、安置、补偿等问题，也使矿区工农关系普遍紧张，由此激发的当地农民和煤炭企业、政府之间的矛盾日益严重，严重影响了农村生产生活的稳定。

四、政策评价

目前，煤炭塌陷地城镇土地使用税征收管理执行的政策依据主要有以下几项：

政策一：财政部国家税务总局《关于煤炭企业未利用塌陷地城镇土地使用税政策的通知》（财税﹝2006﹞74号）文件规定：“对位于土地使用税征收范围内的煤炭企业已取得土地使用权、但未利用的塌陷地，自2006年9月1日起恢复征收土地使用税”。

政策二：《中华人民共和国土地使用税暂行条例》第四条规定：“土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，依照规定的范围和税额计算征收”。

政策三：地方性文件，如《内蒙古自治区人民政府城镇土地使用税实施办法》（内蒙古自治区人民政府令 2007年第151号）第三条规定：“土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，依照规定的税额标准计算征收”。《山东省实施〈中华人民共和国土地使用税暂行条例〉办法》（省政府第197号令）第四条规定：“土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，按照规定税额征收。纳税人持有县以上人民政府核发的土地使用证书的，按照证书确认的土地使用面积计算纳税；尚未核发土地使用证书的，暂按纳税人据实申报、市县税务机关审核确认的土地面积纳税”。

以上政策文件对于推动矿山企业恢复利用塌陷土地起到了积极作用，但并没有从根本上遏制塌陷地持续扩增的局面。主要原因：一是通过增加税收实现塌陷地外部成本内部化的机制并没有完全形成。塌陷地是矿山企业开采矿山的外部成本，由于缺乏有效的外部成本内部化机制，在巨大采矿利益驱动下，矿山企业缺乏减少塌陷的压力，也没有恢复、改善、利用塌陷地的动力。二是政策文件均为现行有效，但对土地使用税计税依据的规定并不一致，导致征纳双方各执一词，企业认为未取得塌陷地土地使用权，或者塌陷地被当地农民利用，土地使用权不归属企业的不需缴纳土地使用税。财税部门认为无论已塌陷土地的现存表象或企业对原土地使用者的补偿行为，均是企业对自身作为土地现有实际使用者或占用者的确认，不能因土地证的办理或已对原使用人的补偿与否而改变其实际使用或占有事实，应当依法缴纳土地使用税。在国家相关法规没有明确塌陷地必须办理土地使用税权证的情况下，政策漏洞影响塌陷地外部成本内部化机制的形成。

五、政策调整的基本思路

（一）恢复城镇土地使用税应有的调控功能

开征城镇土地使用税的主要调控目的是，通过对占用土地的纳税人征税，形成多占地多纳税、少占地少纳税的机制，达到利用税收“倒逼”纳税人节约、集约利用土地的目的。但从现实情况看，我国对于某些特定类型土地使用税往往赋予了更多的政策目标，这种以减免城镇土地使用税为实现政策目标的手段部分甚至完全抵销了城镇土地使用税应有的调控作用，造成土地的滥占滥用。要提高土地的利用效率，需要对这一类型土地使用税实行“去产业政策化”调整，恢复城镇土地使用税应有的调控作用。

（二）顺应客观变化的形势，重新调整特定类型土地使用税政策

矿山企业因采矿造成的塌陷地，原城镇土地使用税暂行条例并未对其征税，主要原因在于塌陷地面积小且影响面和影响程度不大。但随着塌陷地面积逐年扩大且影响加深，需要通过税收政策对塌陷地进行有效治理。

（三）建立企业用地外部成本内部化机制，“倒逼”企业节约集约利用土地

特定情况下，企业用地可以产生效应外溢，具有一定程度的公益性；相反，企业用地也可以产生成本外溢问题（即外部成本）。矿山企业因采矿造成的塌陷地就具有很强的外部成本效应。塌陷地可能不是矿山企业自有土地，却是因采矿而产生的外部成本，因为塌陷矿山企业变相地剥夺了他人对土地的使用权，构成实际占用，但并没有付出应有的代价，造成塌陷地规划逐年扩大。要遏制塌陷地的扩大，需要通过税收建立外部成本内部化机制，“倒逼”企业节约集约利用土地。

六、政策调整建议

（一）按外部成本内部化原则，对采矿塌陷地征收城镇土地使用税

对采矿塌陷地按塌陷程度分类征收。对于完全塌陷无法再利用土地按实际塌陷面积和塌陷地域适用税额标准征收；对于已塌陷但不影响利用的免征城镇土地使用税；对于已塌陷但部分利用的，根据塌陷程度，依照实际塌陷面积和塌陷地域适用税额标准减按25%、50%、75%征收。具体塌陷程度由省（市、自治区）级国土部门认定，并报省（市、自治区）级人民政府批准。

（二）尽快对采煤塌陷地进行确权

当前，由于受耕地占用指标的限制，各地采煤塌陷地并未办理土地使用证，不少煤炭企业以不拥有采掘塌陷地使用权为由，对事实上造成的塌陷土地不缴纳土地使用税，不但造成了税收的大量流失，更为严重的是不能充分发挥土地使用税政策所具有的促进节约土地，合理开发资源的作用，并容易导致煤炭企业土地投机、乱采滥挖、闲置浪费等现象的出现，与立法精神明显背离。因此，各级政府应抓紧组织对绝产绝收的采煤塌陷地进行核实，合法征用后确权给煤炭企业，税务机关据此依法征收土地使用税，这样可以充分发挥税收政策的杠杆调节作用，尽可能地保护现有耕地。

（三）煤炭资源税从价计征改革即将实施

近日，财政部、国家税务总局发布通知，决定自2014年12月1日起在全国范围内实行煤炭资源税从价计征改革。此项改革会对企业的乱采滥挖行为施加影响，促使其提高生产技术和资源的利用率，低能耗，减少采煤塌陷，促进煤炭行业的可持续发展。

（四）积极探索综合治理新机制

采煤塌陷地综合治理是一项复杂的系统工程，各级政府、企业和农民需通力协作，建立三方相结合的开发管理运行新机制。这种机制运作下，对塌陷地分类改造，综合整治，宜农则农，宜牧则牧，宜林则林，宜渔则渔，统筹规划，综合开发，最大程度地发挥采煤塌陷地的经济、社会、生态效应。同时，各地应积极发挥税收政策杠杆作用，推动煤炭企业发挥自身优势，重点在高新技术、装备制造、现代服务业等产业方面进行非煤产业投资，延伸产业链条，助推各地经济转型发展，避免再次步入“因煤而兴、无煤则衰”的怪圈。

（作者单位：内蒙古自治区财政厅）

责任编辑：杨再梅