主办—主任检察官的制度演进逻辑——以职务犯罪侦查部门办案组织模式改革为研究视角

■天津市滨海新区大港人民检察院检察长 王 煜

近期，最高人民检察院印发 《检察官办案责任制改革试点方案》，决定在全国7个省份的17个检察院，试点开展检察官办案责任制改革，突出检察官办案主体地位，实现检察官责权利相统一。试点院在检察业务部门设若干主任检察官，以主任检察官为基数组成办案组织，由主任检察官担任办案组织负责人。在权限划分上，改革坚持依法、合理放权与加强领导相统一的原则，根据审查批捕、公诉、职务犯罪侦查等不同特点和要求，在法律规定的框架内，合理下放权限，明确相应责任，实现检察官责权利相一致。目前试点院主要是在侦监、公诉部门推行主任检察官制度，由于职务犯罪侦查权职权不同于批捕权和公诉权，主任检察官制度在自侦部门的职权配置和办案形式等方面或将有所差异。相信随着试点工作的深入，探索在职务犯罪侦查部门 （以下简称为“自侦部门”，本文仅限指反贪局和反渎局）建立符合职务犯罪侦查工作特点和规律的检察官办案责任制势必成为各级领导关注的重点问题。

主办检察官制度的改革探索

（一）主办检察官制度产生的改革背景

20世纪90年代末，随着经济体制改革的深入发展，客观上要求检察机关加大检察改革力度，逐步建立适应社会主义市场经济发展和依法治国要求的检察工作体制，从制度上保证依法独立行使检察权，不断完善具有中国特色社会主义检察制度。在此大背景下，北京、上海等省市检察机关率先在公诉部门进行了主诉检察官制度的改革。1999年在试点取得成效的情况下，高检院决定在全国推行。主诉检察官制度改革促使了检察机关各部门的改革，自侦部门和其他法律监督部门相继提出了主办检察官制度。高检院对改革趋势给予肯定，在2000年印发的 《检察改革三年实施意见》（高检发 [2000]3号）提出 “改革检察官办案机制，全面建立主诉、主办检察官办案责任制。”

（二）主办检察官制度实施的基本模式及改革效果

检察机关自侦部门主办检察官办案责任制，在某些地方也被称为主侦检察官办案责任制，是指主办检察官经检察长授权，以其为主体组成办案组并由主办检察官全面负责办案组工作。同时，由主办检察官依法独立侦办职务犯罪案件，享有一定范围内的办案自主决定权并作为直接责任人对案件办理结果承担相应责任的工作责任制。

改革之初，试点院纷纷出台文件，对主办检察官的职权和责任，主办检察官与检察长、检察委员会以及反贪局长、反渎职局长的关系，主办检察官的督导、考核、奖惩等做出明确规定。部分试点院在改革初期成效显著，适应了反贪侦查工作中办案组织指挥体制的要求，在突出侦查活动统一部署、协调指挥的前提下，通过减少层级，赋予职权，明确责任，充分发挥主办检察官及其办案组的主观能动性，保证办案质量，提高办案效率。

但经过两年多的试点，主办检察官办案责任制由于仅停留在个体责任制层面，尚未上升到办案组织整体责任层面，且受制于法律规定不明、配套机制欠缺、人事制度支撑不足、激励约束机制建设滞后等客观原因，司法理论界和实务界对该制度亦反响不一，大多数试点院认为该制度不适合侦查工作的特点，最后又回到了原来的局长、科长建制和三级审批制，主办检察官制度和主诉检察官一样名存实亡。尤其是主办检察官制度改革消退得更快，高检院于2005年9月提出《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》 （高检发 [2005]17号）将办案责任制改革的范围限缩为 “继续深化主诉检察官办案责任制”，关于主办检察官的提法再未在高检院改革文件中出现。

主任检察官制度对主办检察官制度的历史传承与辩证扬弃

（一）主任检察官制度对主办检察官制度的历史传承

主办检察官改革所要解决的核心问题是如何通过司法化改革来建立主办检察官办案责任制的问题，制度的核心就是强调自侦工作机制的去行政化，实现 “位责权利的统一和权责的下放”。其制度设计的目的在于以下3点：改革过去那种层层行政化审批、表面上谁都负责实际上谁又都不负责的侦查运行机制，通过建立明确的司法责任制，增强办案人员责任心；通过创造公平合理的竞争氛围，在系统内选任主办检察官，对其放权加责益利，调动侦查人员的办案积极性；通过部分放权造就一批高素质的专家型、精英型检察官，带动侦查队伍整体建设，推动侦查工作高效地良性运转。主办检察官制度体现亲历性、独立性等检察活动的部分司法特征，同时也契合国际上职务犯罪侦查办案机制改革的趋势：当今各国职务犯罪侦查机关在组织上，纷纷实行以侦查人员为主体的侦查队伍专业化建设。在侦查人事制度上，各国都建立了侦查人员选拔、培训、考核、晋升、奖惩等一系列制度，使侦查队伍的管理更加规范化、法制化和专业化。大陆法系不少国家已经比较普遍地实行了独立检察官制度，侦查业务管理呈扁平化模式，实现适度司法化。为保障检察官的独立办案权，大陆法系国家近年来多通过强化对检察一体化的制约机制、辅以检察人员分类管理制度，淡化行政因素对检察官独立办案的影响；而英美法系的检察官的独立性更强，并广泛的自由裁量权。因此，借鉴和吸收国外检察机关侦查运行中的合理成分，结合我国实际，实行检察官办案责任制，既符合国际惯例，也符合国际检察机关侦查机制改革和发展方向，具有强大的制度生命力。因此，自2007年起，在总结分析主办检察官制度经验及不足的基础上，北京、上海、湖北等地先后开始探索和试行主任检察官制度并于2014年被高检院作为试点推行。主任检察官制度体现出对主办检察官制度的历史传承：自侦部门的主任检察官办案责任制是一项由检察长授权，在反贪、反渎局局长和副局长的领导下，根据侦查工作需要，以主办检察官为案件办理的直接责任人，全权决定职务犯罪侦查职责范围内事项的办案制度。主任检察官应实行员额制，设置数量根据所在检察院办案数量和检察官队伍实际情况等因素确定。上级院可大致规定基层院主任检察官的比例幅度，基层院根据各自的实际确定本院主任检察官数量；按照本人申请、政工部门综合考评、报院党组决定等规定程序任免。

（二）主任检察官制度对主办检察官制度的辩证扬弃

高检院在 《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》中指出，要研究制定办案组织建设规定，探索建立权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织模式。从最初的三级审批制到主诉检察官制度、主办检察官制度再到主任检察官制度都体现出检察机关对以检察官为主体的相对独立办案组织的改革探索。主任检察官制度与主办检察制度最大的不同，在于“决定权的有限下放”，主任检察官在检察长授权范围内，负责指挥、协调所管办案组内检察官开展侦查活动，负责指导办案、组织案件讨论、决定组内其他检察官侦办事项的处理等。主任检察官对主办案件的相应侦查事项行使决定权，并独立承担办案责任。当然，检察长对主任检察官的放权仅是程序上和具体侦查事项上的权利，对涉及当事人人身自由的实体上权利仍由局长和检察长审核审批；同时，主任检察官统一了主诉和主办检察官的老式称谓。实行主诉、主办检察官办案责任制是办案制度的一项改革，也是办案部门内部运作机制的调整。

主任检察官制度的法理探微与逻辑演进

（一）主任检察官制度的法理探微

1.主任检察官制度要坚持适度司法化改革方向

2013年5月，高检院在 《关于加强和改进新形势下检察队伍建设的意见》中强调，构建符合执法办案专业要求的组织机构体系和办案组织模式，促进检察人员专业化、检察官专业化和检察执法办案组织专业化。主办检察官制度改革目的之一就是赋予办案检察官一定或相对的独立决定权以保障检察官的主体地位并承担相应的办案责任，实现办案组织的适度司法化。建立 “主办检察官+其他检察官、检察辅助人员”的主办检察官办案组或主任检察官办公室，由主任检察官主持工作，原则上只接受检委会、检察长、主管检察长的领导。改革可以有效提高主任检察官办案的积极性、主动性、责任心，对所承办案件做到亲历亲为、自主判断，独立担责。

2.主办检察官改革要在检察独立和检察一体之间实现平衡

主办检察官改革的关键就是如何在检察独立和检察一体之间找到平衡点。无论何种责任制改革， “坚持宪法和法律规定的检察机关上级领导下级和检察长领导检察院工作的领导体制”这一检察一体化原则是必须固守的。检察权的内部独立，是指检察官的个体独立性，它要受到 “检察一体制”的限制，不同于 “除了法律没有上司”的法官独立。当前，从保障主任检察官办案相对独立性的考虑，笔者认为还是应在坚持检察一体化的前提下继续深化 “放权”改革，进一步探索 “扁平化”改革，减少中间层级，简化办案流程，提高办案工作流转速度和运行效率。在简政放权和落实待遇的同时，主任检察官要对自己决定事项如案件事实、适用法律错误及做出的决定承担责任。

（二）主任检察官制度的逻辑演进

1.依法界定自侦部门主任检察官在执法办案中的职责权限

要依法划分自侦部门主任检察官、部门负责人、检察长及检委会在执法办案中的职责权限。除法律规定必须由检察长或检委会行使的职权外，其他案件处理决定可以由主任检察官负责的办案组织独立作出。属于主任检察官有权决定的事项，主任检察官对其决定负责。检察业务部门负责人主要负责案件审核、案件办理和行政管理。主任检察官在办案时，有权组织实施案件初查。有权对自侦案件线索自主分析案件的可信性和可查性，提出初查方案并组织指挥初查，初查终结后提出是否立案的意见；对立案侦办的案件，自主进行侦查设计，制定侦查计划，确定侦查谋略和侦查范围，并组织指挥侦办；自主决定采取任意性侦查措施，如调查询问证人、进行司法鉴定、安排律师会见在押犯罪嫌疑人、拍照、讯问犯罪嫌疑人、进行辨认、向有关单位调取物证书证、视听资料或决定调取、扣押与案件有关的物证、书证和视听资料等等。但是对于强制性侦查措施，则必须经过审批；根据案件查办情况，提出侦查中止、恢复侦查和延长侦查羁押期限的意见，但需经部门负责人审核和检察长批准；案件侦查终结后，提出侦查终结报告和处理意见，经局长审核后报检察长批准。

2.构建完备的自侦部门主任检察官执法办案监督制约制度体系

要完善自侦部门主任检察官监督制约机制，确保检察权依法正确行使和执法办案质量。严格落实检察长、检委会审批决定制度，加强检察长、检委会对执法办案活动的领导和监督。主任检察官采取逮捕等强制措施必须经过上级院审查批捕部门审查后由上级院检察长决定，刑事拘留、监视居住、取保候审、拘传必须经局长审核后由检察长决定，其他强制性侦查措施，如搜查，勘验、检查，除紧急情况外一般应经局长审核后报检察长决定；扣押邮件、电报，查封、扣押、冻结存款、汇款和其他财产，以及采用技术侦查均需经局长审核后报检察长批准。副局长可根据局长的授权，与案管办保持沟通，掌握线索分配权，对主办检察官进行协调指挥，但对个案一般不予干涉。副局长还要辅助局长加强局务管理，健全主任检察官办案绩效考核制度。通过协助院政治部做好人事、政治教育和宣传工作，会同纪检监察部门加强案中检查，主要对办案安全防范、办案程序、办案期限、办案纪律等方面进行检查监督。对违反安全防范有关规定的、违反办案程序的、超时限办案的、违反办案纪律的，依情节予以减分。造成后果的，实行一票否决，取消主任检察官资格。