法治视野下基层协商民主的推进

李建礼

(黄石市社会主义学院，湖北 黄石 435002)

十八届四中全会强调:“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。拓宽公民有序参与立法途径。”因此，深入基层协商民主理论研究，推进基层协商民主政治，实现基层治理的现代化，已成为重大的现实性课题。

一、法治视野下基层协商民主的价值考察

(一)推进基层协商民主发展是中国特色社会主义政治制度优势的经验总结

21世纪以来，欧美等西方主要国家金融危机暴发导致世界经济萧条，中东、北非、中亚和乌克兰等地区(国家)街头暴力运动已演变为全面的混乱和内战，引起了人们对西方政治民主的反思。反观中国特色社会主义政治制度，它建立在几千年的传统政治文化基础上，继承发展了传统政治文化的“尚中庸、喜和谐、重合作”的思想，注重协商合作，有效弥补了一党执政运行机制中缺乏监督和多党轮流执政可能引发的政治动荡等缺陷，有力保证了国家社会的繁荣稳定。改革开放以后，面对中国社会阶层分化和利益格局多样性的时代特征，基层协商民主通过民主协商、政治参与、公共预算、公共决策等形式，较好地解决了基层局部的公共危机，凸显出基层民主政治制度的强大生命力。

(二)推进基层协商民主发展是实现基层治理能力现代化的必然选择

十八届四中全会提出了建设社会主义法治国家的法治化目标，基层治理是国家治理的重点和难点，而法治是推进国家治理能力现代化的基本方略和重要途径。基层治理需要法治作为保证，就是坚持以法治的方式来发展完善社会主义基层民主政治制度，保障人民当家做主，实现和扩大公民依法有序政治参与。反过来，作为公民政治参与重要形式的基层协商民主的发展，将有助于我国现代公民意识的培育和政治参与能力的提升。因此，从政治实践的角度来看，基层协商民主的深度推进，将为基层治理能力的现代化提供重要平台和实践基地。

(三)推进基层协商民主发展是提高公共决策科学化水平的重要举措

坚持协商于决策之前和决策执行过程中，是重大决策必须坚持的重要原则。基层协商民主注重民主的实质，承认利益多样，在平等、宽松的氛围中，对基层经济社会发展中的重要问题和人民群众关心的热点难点问题进行协商讨论，通过广泛地协商，能够广开言路、广集众智、广求良策，把社会各方面分散的意见、愿望和要求进行系统、综合地反映，使党和政府决策更加符合实际、顺应民意。

(四)推进基层协商民主发展是整合多元利益、达成社会共识的有效平台

随着中国经济改革的深入发展，社会利益诉求多元分化，社会利益矛盾时有激化，尤其近年来征地拆迁、集体利益分配、公共环保等引发的群体性事件频发。基层协商民主则能够积极构建责任机制、回应机制、服务机制，协调不同利益之间的协商对话，促进基层政府审慎地评价公共政策和公共决策。我国多地基层协商民主的实践证明，其不仅有助于公众有序参与解决问题，也为不同社会利益诉求提供了表达平台。各种利益主体通过平等协商，能够起到相互沟通、理解包容、达成共识、协调利益、规范行为、化解矛盾的作用，较好地尊重和保障了人民群众的政治参与权。

二、当前基层协商民主运行存在的困境

20世纪80－90年代以来，城乡社会已经呈现出了许多民主协商形式，如民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、居民论坛、社区对话、楼栋自治、乡村论坛、民主听证或议政会等。“民主恳谈”是浙江省温岭市松门镇在上个世纪90年代末创造的一种基层民主协商形式。“民主恳谈”过程的参与者通过倾听、对话和沟通，在充分讨论地基础上形成共识、赋予决策合法性，最大限度地促进公共利益。在城市基层政治实践中，北京朝阳区麦子街道问政于民、武汉社区听证等，为协商民主提供了新的制度架构，构建了以居民、小区业主委员会、社区居委会、物业管理公司、房产开发商等为主体的多元互动权力结构。杭州社区论坛、南京居民议事会在尊重不同利益群体平等地位、充分反映不同群体的意见、促进沟通对话和理解等方面能够发挥有效的作用。山东青县改革，通过探索居民代表常任制，理顺基层党组织和自治组织之间的关系，发挥居民政治参与和民主监督的作用，较好地解决了基层治理无序的困境。

毋庸置疑，基层协商民主的发展，对于丰富我国基层民主政治制度，破解基层治理难题，推动我国的政治体制改革，都具有重要的时代意义。但是，必须看到基层协商民主作为一种新的实践，其自身发展尚需完善，运行过程中还存在着不足。

(一)制度建设尚不健全

选举民主和协商民主是民主政治的两种重要形式。当前，我国基层民主选举通过近三十年的运行，已步入制度化、规范化、法律化的轨道，形成了较为成熟的制度体系和实现路径。与之相比，基层协商民主的发展却相对滞后。伴随着基层政治民主地推进，群众的民主选举权得到较好实现，群众的民主意识开始觉醒，维权意识大大增强，对当地重大事项、公共决策及自身利益更加关切，但是群众的参与、协商、监督渠道还不够通畅，对于协商内容、协商主体、协商方式、协商程序、反馈处理等方面的法律保障和制度体系尚不健全，运行机制还不够规范，在实践层面留有较大空白，致使一些基层政府在实际操作中选择性和随意性较大，而群众参与因信息不对称、协商力量不对等、协商动机不一致，往往走上无序参与甚至群体维权的道路，易激发干群矛盾，甚至酿成群体性事件。

(二)协商动力相对不足

从多地成功案例来看，相对开放的经济环境、浓郁的民主氛围、开明的执政理念、群众的主动参与等因素是促进基层协商民主发展的内在动力。由于不同地区间经济发展水平存在较大差异、地方领导的执政理念各不相同、群众的参与意识能力千差万别，也制约着协商民主的有序参与和广泛推广。加之，协商民主在实践层面具有的差异性，因此很难将一个地区的成功案例在其他地方简单地复制，期望将所有人都纳入协商参与主体也不切实际，而限制参与又会引发协商精英化。此外，个别基层干部民主意识淡薄，官本位和人治思想根深蒂固，处理公共事务时习惯于“为民作主”，作公共决策时以“个人拍板”替代公众协商，主动协商意识不足。

(三)协商合力有待加强

尽管十八大以来，国家在制度层面上提出“推进协商民主广泛多层制度化发展，对涉及经济社会发展的重大决策和群众切身利益的重大事项要实行民主协商”。但从实践来看，基层协商民主作为新生事物，对其认识和了解客观上需要一个过程，一些地方领导和群众存在思想认识误区，片面地认为协商是政协的事情，与己无关。自2003年乡镇机构改革后，政协工作相应地由某个班子成员联系，由于仅为兼职，加上政协工作在一些地方并不为主要领导倚重，基层民主协商通常难以推进或者仅仅落实在口头上。此外，一些部门在协商过程中对于参与人的选择和协商事项的确定，多出于方便推进工作和集中有益民意的目的，一些直接、间接相关利益人、社会组织和专家学者往往被排除在外，这无形当中也使协商的合法性、合理性大打折扣。

(四)协商效力有待提高

协商的本意是通过协商对话使达成的共识进一步落实。而事实上，协商民主不可避免地受到组织者、参与人能力水平、利益取向及价值判断的影响。在基层实践中，往往缺少协商成果保障机制。甚至有时协商效果主要依赖于相关部门“协商意识”的强弱、基层政协领导个人影响力大小和群众政治博弈力量的大小。从一些地方协商民主发展情况来看，在协商过程中缺少充分地对话、讨论、交流，党委政府过于强调统一思想，代表委员因碍于情面不便发表不同或反对意见。同时，对民主协商意见和协商结果反馈缺乏保障机制，有时虽然经过了民主协商的程序，但是决策制定时却未能有效采纳协商意见。这样协商民主就难以发挥应有的参政议政和民主监督作用，直接影响公共事务、公共决策的科学性和有效性，影响协商民主的平等性、自由性。

三、推进基层协商民主的路径选择

当前，加强基层协商民主建设，必须放在中国特色社会主义政治体制改革背景下进行，严格按照建设社会主义法治中国目标来推进，紧紧围绕实现基层治理能力现代化的要求来实施，进一步推进协商民主的制度化、规范化和程序化，加强顶层设计，深化理论研究，健全操作机制，提高实际效力，确保民主协商落到实处。

(一)培育法治精神，催生民主协商的动力机制

作为基层民主政治建设重要环节的协商民主，自身地发育和成长离不开基层法治建设的良好环境和整个社会法治意识的普遍提升。首先，基层政府要坚持依法行政。基层主要领导要转变执政理念，摒弃为民做主思想，主动“赋权协商”、“让权于民”，去除对法治“急病等不得慢郎中”的误解，纠正人治“灵活应变、快速有效”做法，做到“应商必商”，严格按照政协协商、专家咨询、公众参与等程序进行。其次，基层政协要依法履责。参政议政、民主监督是宪法赋予人民政协和政协委员的权力，依照人民政协章程及相关法规对地方政府进行监督是人民政协的神圣职责，要转变思想观念，主动履职，建言献策，给党委政府做好参谋、把好关口。第三，群众要依法维权。法律保障人民当家作主，人民要依法行使权利。作为社会的主人，人民群众对地方公共事务和涉及自身利益的重大事项具有知情权、参与权、监督权和集体收益分配权，当群众认为自身权益受到侵犯时，运用法治思维维权应当成为现代公民的第一选择。

(二)拓宽参与渠道，构建民主协商的合力机制

一是注重发挥基层政协议政监督作用。根据基层协商民主发展的实际需要，在建制镇、中心镇(街办)探索设立政协工作委员会，在基础好的村(社)建立政协委员工作站，在乡镇(街办)党委的领导下开展工作，紧紧围绕基层经济社会发展等中心工作，开展调研、视察、提出提案和意见建议，助力党委政府民主科学决策;及时收集和反映社情民意，组织和调动政协委员和社会人士志愿服务社会发展，指导村(社)开展民主协商。二是发挥基层民主议事平台作用。注重发挥村(居)民会议、村(居)民代表会议、村(居)民委员会自我管理、自我监督的作用，凡涉及群众切身利益的实际问题都需组织公众参与、广泛协商，探索构建“党员参事会、公共建设理事会、村(社)务监督委员会”等平台，通过把好“提事、谋事、亮事、审事、定事、评事”等关口，积极参与到公共事务的管理中。三是发挥专家学者的智库作用。探索建立基层公众委员会、基层公共事务监督委员会、决策咨询委员会等形式，吸收和聘用专家型、智囊型专业人员，提高民主协商的专业性和民主决策的科学性。四是注重发挥社会组织参与作用。合理引导社会组织、志愿者和志工参与基层公共事务，发挥积极作用，吸引他们参加“基层民主听证会”、“民主议事会”等基层治理活动，充分发挥新闻媒体的监督作用，逐步实现基层治理和公众参与的电子化。

(三)创新方式方法，激发民主协商的活力机制

只有根据社会发展的时代特征和基层民主政治发展程度，不断创新民主协商的方式方法，才能使民主协商有活力。一是开展专题协商。围绕村(社区)、乡镇(街道)发展实际，选取人民群众反映强烈、党委政府关切的重点难点问题，邀请相关领域专家及党委政府领导一起协商解决。二是开展界别协商。科学设置基层界别，纳入农民、工人、金融从业人员、法律界人士等群体，做到相对稳定、适时调整、涵盖全体。三是开展“民主恳谈”。立足村情镇情，就中心规划、重大事项和重大问题展开恳谈，最大范围地召集参与对象，扩大民主协商覆盖面，做到发言自由、平等对话。对恳谈结果公开公示，对恳谈决策定期不定期检查落实。四是坚持“三级联动”。村(社区)、乡镇(街道)、县(区、市)重点围绕基层经济发展、公共建设、社会保障、生态环境等问题，开展民主协商“进镇街、进村社、进楼栋”等活动，坚持对口联系，与相关部门一起联合开展界别协商、专题协商、对口协商、提案办理协商。

(四)加强顶层设计，健全民主协商的效力机制

制度化是保持基层民主协商效力的前提。建议省市层面制定推进基层民主协商的实施意见，加强工作指导，区县制定协商实施细则，强化机制保障。一是规范参与者的产生机制。在协商参与主体制度设计上，既要考虑参与的代表界别、层次、能力广泛性，同时要考虑利益相关性，保证公开、公正、广泛、科学地选拔参与者，保证协商者民主参与权利、协商积极性、协商质量，又要规定相应民主协商职责，做到权责对等，避免非理性地无序参与。二是科学设置协商议题。协商的内容范围，决定了基层协商民主的深度和广度。通过相应规定，确定协商内容和议题范围从而保证人们广泛参与公共事务协商。要进一步细化乡(镇)村(社)议事规则，避免由于知识、能力或者信息不对称导致的参与协商不平等，防止民主协商过程受到权力、利益团体等因素的干扰。三是建立协商后反馈机制。依照民主协商实施细则，遵循“谁组织、谁负责”的原则，根据事项性质和影响范围，明确相应的责任部门和责任人，将协商结果向利益相关方、协商参与对象、代表委员及社会媒体进行及时反馈，通报意见的采纳和处理结果。只有建立相应的回应渠道、追踪机制、反馈责任机制，才能避免形式性回应，使民主协商产生真正效力。四是建立基层民主协商考核评价制度，将推进基层民主协商纳入各级党委政府年度依法执政目标管理考核体系，以促进民主协商的有效开展。