国家治理视域下的协商民主问题研究——以湖北省为例

李 翔常清桃许昌敏

（1.2.3.华中科技大学，湖北 武汉 430074）

社会主义协商民主理论

国家治理视域下的协商民主问题研究
——以湖北省为例

李 翔1常清桃2许昌敏3

（1.2.3.华中科技大学，湖北 武汉 430074）

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，有力地推动着国家治理体系的现代化。当前，湖北应准确把握协商民主建设的现状与历史方位，将中共党中央发展协商民主的顶层设计尽快转化为可以实施的省级战略，出台具体的政策措施，把发展协商民主作为推进湖北省治理体系和治理能力现代化的重要手段。

国家治理 协商民主 湖北省

十八届三中全会提出我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。省级单位是中共中央大政方针在地方得到落实的首要环节，是国家治理体系中统筹兼顾与因地制宜的桥梁和纽带。中国国家治理基本制度框架的顶层设计首先能在省级层面得以很好地布局和实施，推进国家治理体系和治理能力现代化就有一个较好的基础。

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，有力地推动着国家治理体系的现代化。发展协商民主作为全面深化改革系统工程中的重要内容，从十八大报告首次提出，到三中全会部署，再到中共中央习近平总书记在庆祝政协成立65周年大会的进一步深刻论述，已上升到国家战略任务的高度。为更好发挥协商民主的作用，推进湖北的国家治理体系和治理能力现代化，华中科技大学国家治理研究院相关课题组通过文献分析、会议研讨、实地调研等形式对湖北的协商民主问题进行了初步研究，形成如下研究成果。

一、湖北省协商民主建设现状

长期以来，湖北省委、省政府高度重视、大力支持社会主义民主政治建设，着力推进协商民主在湖北的具体实践。

首先，发挥政协协商民主重要渠道作用让政协“谋事、干事、成事”。围绕推动湖北实现跨越发展主题和与人民群众息息相关的问题，坚持求同存异、体谅包容的协商原则，组织政协委员开展协商议政。不断提高人民政协组织和政协委员的自身素质和履职水平，不断改进履行政治协商职能的方式，形成了政协各种协商会议、协商形式交集互补的广泛多层立体化协商格局。

其次，积极探索立法协商。湖北省人大秉持立法为民理念，着力建立完善立法协调协商机制，为立法机制创新提供制度保障。如省政协委员和省政协律师顾问组律师就有关湖北地方性法规进行协商讨论，及时向省政府相关部门提出意见建议等，省政协立法协商工作受到全国政协肯定。

再次，逐步开展湖北城乡基层组织协商。尊重公民的利益表达、促进广泛的政治参与，实现公民与政府的对话、讨论、协商。湖北省先后涌现出社区事务听证会、社区协商议事会、“居民论坛”、“门栋自治”、“社区对话”等成功典型。

二、湖北省协商民主建设的问题与不足

据实际访谈调查显示，湖北省协商民主建设存在一些明显的问题与不足。

一是协商民主尚未有效嵌入湖北省主流政治场域。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。协商民主作为选举民主的补充，其地位和作用尚未完全廓清，还没有做到完全与人大制度互嵌和兼容。

二是参与协商的各方缺乏同频共振。一方面中共党委、政府对协商各个方面拥有决定权，协商有时出现功利化、形式化；另一方面，协商建言与党政所需脱节，缺乏共鸣、共振的基础。

三是协商民主还未从软的实践形式变为硬的制度设计。目前湖北尚缺乏一套科学、规范、有序的协商民主制度。非制度化的协商民主不可避免地存在着不够规范、不够健全、不够严密等制度性障碍。例如协商流程设计没有固化定型，操作起来随意性较大，难以避免人为因素的干扰与影响；协商方式比较单一，大多还停留在“面对面交流”或“大会”协商的形式，现代科技手段利用有限；协商渠道较为狭窄，基层协商与社会协商有待深入。

四是对协商成果转化落实“跟踪问效”不够，“说了也白说”等现实挫伤参与协商主体的积极性，削弱了协商效果。

五是地方协商机制创新不足。在中共中央相关意见与规定未出台前，地方政府组织瞻前顾后、停步不前，缺乏主动探索和先行先试的勇气。当前的很多做法与措施仍然沿袭旧的传统，或者是“新瓶装旧酒”，与国内发达省份存在一定的差距。

三、推动湖北省协商民主发展的对策建议

（一）宏观把握与微观落实相结合，使协商民主在湖北“建成支点、走在前列”进程中有所作为

第一，准确把握协商民主在湖北省国家治理中的历史方位。当前湖北面临的外部环境更加复杂，区域竞争的态势愈加激烈。未来既要保持经济增速继续高于全国平均水平，也要提升发展的标准和内涵；既要做大总量，更要提升质量和竞争力。要实现上述目标，必须增强湖北省国家治理能力和实效性，高度重视和广泛开展协商工作，实现汇聚民智与科学决策的统一：按照中共中央精神和中共湖北省委关于全面深化改革的决策部署，抢抓国家“一带一路”、长江经济带建设等重大机遇；深入推进“一元多层次”战略体系，坚持“竞进提质、升级增效”，全面扩大湖北对外开放；围绕加快推进“建成支点、走在前列”的进程开展协商议政活动，围绕“切实转变经济发展方式”、“深化经济体制改革”、“加大创新驱动发展”等重大议题，选择创新驱动发展、非公经济发展、新型城镇化、文化发展、社会治理等方面的体制机制问题，深入调查研究，开展协商讨论，积极献计出力。以推进协商民主的发展带动湖北实践创新和治理方略的重大转型，进一步促进湖北经济社会持续健康快速发展。

第二，充分发挥协商民主在法治湖北建设中的积极作用。深刻领会中共党中央全面推进依法治国的指导思想，以发展协商民主为基础，在更高起点、更高水平上推进依法治省、建设法治湖北。首先，努力构建湖北省委领导、人大主导、政府协同、公众参与、专家智囊的“五位一体”立法工作格局。在省级人大选举、立法、监督等工作中，引入协商民主机制，继续坚持开门立法，努力拓展民主立法新渠道。通过充分沟通、协商、讨论，集思广益、增进理解、形成共识，促进省人大将省委的决策通过一定的法律程序转化为广大人民群众的行动；其次，把政法综治工作放在推进依法治省的大局中来谋划，充分发挥政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，深入推进平安湖北建设。坚持用法治思维和法治方式解决矛盾、深入推进社会治理创新工程，为中共党委、政府科学民主决策提供参考。再者，依据十八届四中全会决定，强化对行政权力的制约和监督，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

第三，把顶层设计落实到省级战略。秉持敢为人先、锐意进取的创新精神将中共中央发展协商民主的顶层设计尽快转化为可以实施的省级战略。习总书记强调：“必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”［1］2015年初，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序，对今后开展协商工作作出全面部署。［2］这是新形势下中国推进协商民主的顶层设计。但我国幅员辽阔，地域差异大，顶层设计需要地方主动用省级战略来承接，把中共中央的指导性意见分解成为中层和基层行为主体能够执行落实的具体任务。湖北省委、省政府应深刻领会中央精神，把发展协商民主提升到战略高度，尽快形成本省《加强协商民主制度建设的指导意见》，重点围绕湖北协商民主发展所涉及的完善协商制度、优化协商格局、提高协商能力、增强协商实效等问题，做出全面的制度性和政策性安排。省委省政府还应在此文件指导下，进一步出台协商民主的具体实施办法，将协商民主的精神和制度贯穿到社会生活的各个方面、各个层次和各个环节，作为严格规范的程序确定下来，并在实践中严格遵循。［3］

（二）积极推进湖北省协商民主广泛多层制度化发展的具体建议

第一，率先出台具体、明确、刚性的政党协商制度。政党协商是一种政党间的交往形式，侧重于从政治纲领层面对国家发展道路、方向和规划进行党际对话。它以协调和商量为基本形式，以互相尊重为前提，沟通思想、交换意见、通报重要情况。为保障协商民主的有效运行，需要在省级层面通过立法方式确立政党协商的具体内容和程序。明确协商的计划、内容、程序和方式。明确无党派人士和工商联在多党合作和政治协商中的地位、职能和作用。对于哪些内容需要与各民主党派协商，由哪一方面、哪一层次、通过何种形式进行协商等做出具体规定。真正使政党间的协商有章可循，有法可依，逐步成为具有实际约束力的共识性规范。同时，为民主党派提供平等参与协商的环境和机会。扩大民主党派的社会基础，加快其组织发展。加大选拔使用民主党派人士担任人大机关、政府部门、司法机关和政协机关领导职务的力度。积极推荐民主党派成员担任监察员、检察员、人民陪审员、审计员等特约人员，明确特约人员的监督职责和权利，加强和改进湖北党风廉政建设和行风评议活动，树立政党协商民主的公信力。

第二，大力推进人大协商制度建设。首先，深入开展立法协商。健全法律法规起草协调机制，充分发挥政协委员、民主党派、工商联等各界人士在立法协商中的作用。扩大公民对人大工作的参与度，促进选举民主与协商民主良性互动；健全立法论证、听证、评估机制。探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，推动湖北地方法律体系和立法能力的现代化；健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。立法部门对征求来的意见无论采纳与否，应尽量给出解释和回应，变单向征集为双的互动。其次，加强人大与地方中共党委的协商。湖北省委在作出有关地方经济社会发展、民生和人事等重大决策前，先与省人大及其常委会开展协商。主要形式包括人大常委会重大事项请示报告、省人大常委会主任列席省委常委会、省人大副主任和各工委主任列席省委全会、省委转发省人大常委会年度工作要点等。再次，加强人大与“一府两院”的协商。湖北“一府两院”在年度预算、重大项目、司法决策等重大问题上与人大及其常委会加强沟通，开展协商。具体要求包括省人大副主任和各工委主任列席省政府全体会议和省政府专题工作会议；省政府制定政策调研时邀请省人大常委会工委负责人以及人大代表参加；重大政策出台前书面征求人大常委会的意见。

第三，积极探索政府协商民主制度。政府协商是政府与社会、政府与人民之间的直接对话，是对关系人们日常生活的基本公共产品供给等方面的协商。由于政府协商侧重于具体政策的制定与执行，加强政府协商关键是形成政府决策前的咨询论证制、决策中的议决制。按照“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性”的要求，加强公共政策系统及其活动的制度、程序和规则建设，形成决策前的咨询论证制和决策中的议决制。首先，湖北省政府应根据法律法规规定和工作实际，尽快探索制定并公布湖北省协商事项目录。在决策前，及时、充分、准确地公开政府信息。调动公众参与决策协商的热情，扩大公民参与决策协商范围。同时，确定专门机构收集分析各方面意见建议。其次，就部分涉及重大公共利益或社会关注度较高的重大行政决策举行听证会，同时允许群众旁听和新闻媒体采访报道的做法在全省范围内推广，形成行政决策协商的新常态。再者，在决策中，充分吸纳各方意见，特别是直接涉及人民群众利益且分歧较大的决策事项，诸如公用事业价格调整、民生问题、市政建设、公共交通、房屋拆迁安置、教育和医疗卫生等问题，在党政与群众之间充分协商，审慎决策，将政府协商打造成为沟通政党协商与政协协商间的重要一环。

第四，加快人民政协协商民主制度化建设。把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序，会同政府制定协商年度工作计划，对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施。湖北省加强政协制度建设，构建程序合理、环节完整的协商民主体系的措施意见，具体包括：首先，审慎选择协商内容，以重大决策、重要报告、重要法规、重要人事安排及其它重要事项这“五重”标准为原则。其次，丰富协商形式。一方面，有效利用“存量”制度，继续深化和规范提案办理协商、专题协商、界别协商、对口协商四种主要协商形式。另一方面，积极发展“增量”，创新评议协商、强化党派团体协商、视察式现场协商、调研式平台协商、网络式互动协商、建议案式书面协商等形式。［4］再次，建立健全协商成果的办理、运用、反馈机制。在每次协商会议召开后及时整理参加会议人员提出的意见和建议，选择协商报告、协商纪要、社情民意信息专报等不同方式报送中共党委、政府及相关部门。最后，建立健全协商成果跟踪督办及办理评价机制。湖北省委、省政府认真研究政协报送的协商成果，将相关重要协商成果列入省委常委会议或省政府常务会议进行研究，形成采用意见，并明确落实办理部门和有关要求。省政协应跟踪督查办理，建立上门督办、会议督办、视察督办、联合督办等经常性工作制度。并且组织政协委员对重点办理单位的组织领导、责任态度、办理程序、办理效果等方面进行量化打分测评，评议成果在省内媒体公告。省政协常委会还应在年终召开专题会议，集中听取当年政协议政成果办理情况，并进行评价，提出工作改进意见与建议。

第五，健全完善人民团体协商民主制度。人民团体的协商民主处于政治协商和基层协商之间，具有社会协商的性质。它主要发生在政府治理领域，是中共所要建立的“社会协商对话制度”。做好人民团体协商要明确人民团体的政治功能，厘清人民团体与其他社会团体及政府机关的工作边界，把人民团体塑造成为沟通普通民众与政府的桥梁。通过人民团体这一中间层次的协商民主，及时、畅通、准确地做到下情上达、上情下达。要提升人民团体的民主功能，真正赋予人民团体社会代表性，积极发挥其对相关领域社会组织的联系服务引领作用，搭建相关社会组织与中共党委和政府沟通交流的平台，提高民主治理质量；去除人民团体的行政化趋向，发挥人民团体协商的主导性和积极性。将体制外民间的政治参与诉求纳入体制内，以提高决策的民主性和科学性；按照党的十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”的要求，制定制度来规范人民团体的协商主体、程序、协商议题设置等，建立完善人民团体参与各渠道协商的工作机制，对人民团体实行政社分开，将行政管理职能分离出去，增强社会管理和服务功能［5］，增加代表或服务人民群众的职能，重塑人民团体的人民性，使人民团体成为代表民意、吸纳民意、整合民意的机构［6］，通过人民团体了解社情、整合民意，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。

第六，大力推进基层协商民主制度化建设。按照习近平总书记“协商于民、协商为民”的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。一是健全现有基层民主制度，完善村民自治、基层社区自治，发挥居委会、业主委员会的作用和基层工会的维权职能；完善和规范民主议事会、民主恳谈会、民主理财会、民情恳谈会、民情直通车、社区民主论坛、民主听证会等基层协商形态，将社会管理创新模式与协商民主平台对接，向更加完善的基层民主协商模式转化。二是健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，改进城乡基层党组织的领导方式。通过价值引领、组织动员、支持服务、统筹协调、凝聚骨干，发挥好基层党组织的领导核心作用。积极培育基层群众自治的功能，由人民群众按照公共生活的共同需求和意愿，通过有效的政治参与来实现自己的利益要求。推进基层协商民主的发展走上规范运作的轨道，向制度化方向迈进。三是为基层开展协商民主创造有利的环境和条件。拓宽基层政协协商民主渠道，不断创新载体搭建平台，积极创新协商形式，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。提高基层社会治理水平和居民的自治能力，促进基层社会治理的改革创新。

［1］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014－09/21/c＿1112564804.htm.

［2］中共中央印发关于加强社会主义协商民主建设的意见［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2015－02/09/c＿1114310670＿2.htm.

［3］欧阳康.协商民主与当前中国政治建设［N］.光明日报，2014－04－16（13）.

［4］陈家刚.充分发挥人民政协协商民主重要渠道作用［EB/OL］.http：//www.rmzxb.com.cn/llwj/lltptt/2014/09/22/382517.shtml.

［5］李俊.论人民团体的民主协商功能［J］.中州学刊，2014，（9）.

［6］布成良.论人民团体在我国协商民主中的属性和内容［J］.中共天津市委党校学报，2014，（06）.

责任编辑：贺俊春

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1671－2803（2015）02－0038－05

2015－02－31

本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大理论问题研究”（14JZD002）的阶段性成果。

1.李翔（1977—），男，湖北武汉人，华中科技大学国家治理研究院研究员、马克思主义学院副教授，博士；2.常清桃（1990—），女，山西晋城人，华中科技大学马克思主义学院硕士研究生；3.许昌敏（1969—），湖北武汉人，华中科技大学党委统战部办公室主任，硕士。