资源环境政策选择中的公民参与问题研究

2015-03-26

河北环境工程学院学报 2015年3期

（中国环境管理干部学院，河北秦皇岛066102）

资源环境政策是公共权力机关利用公权力对资源本身以及由资源环境产生的利益进行分配的过程，是对环境公共利益的分配与选择。资源环境政策除了具有权威性、合法性、公共性等一般公共政策的特点外，由于资源环境本身的不可复制性，资源环境政策还具有如下特点：第一，全民性。资源与环境是属于整个人类的，其自身与其带来的利益是不可分割的，整个人类群体共享资源环境带来的利益，共担保护资源环境的义务，是人类生活中的重要部分。1983年，国务院宣布环境保护成为与人口问题同样重要的一项基本国策。1992年，我国宣布实施可持续发展战略，环境保护从基本国策上升到发展战略，足见其对整个人类社会的重要性。第二，复杂性。一方面自然环境本身就具有复杂性，加之社会经济环境、地域文化对自然环境的影响，资源环境政策制定的政策环境更为复杂。另一方面，在当前社会经济环境中，资源环境利益备受关注，容易引发利益冲突，而且资源环境政策根本在保护，经济利益次之，更为资源环境政策的制定、执行增加了难度。第三，不可复制性。正是由于资源环境的复杂性，政府部门在制定资源环境政策时要因地制宜，吸取专家意见，鼓励公众参与，不能照搬照抄其他地区的经验。

1 公众参与资源环境政策选择的必要性

1.1 提升政策合法性的有效途径

“合法性是一个内涵广泛的概念，虽然在一般意义上讲，政府机关在法律赋予的权限范围内经由正当程序做出的行为通常就被认定为具有合法律性。但事实上这种合法律性与合法性不等同，它只能够提高合法性的程度，使公众更加关注政府及其活动的公正性或正当性。”[1]“甚至在某些情况下，政府的一些活动，即使是官员们在宪法和法律规定的权限范围内做出的，也可能被认为不具合法性，因为它可能与民众的价值诉求和社会能够接受的观念离得太远”。[2]让公众真正参与到政策选择的过程中来，通过合法程序和途径表达利益诉求，一方面提升了政策程序的合法性，另一方面也是对政策制定主体合法性的认同。公众切身参与到政策选择过程中来，可以让全民的体会到政策产生的过程，了解政策本身的具体内容，避免暗箱操作带来的对政府诚信的不良影响，使政策更加符合民意。“因而，提升政策合法性也可以理解为提高社会公众对于政策的拥护度和认可度”[1]。

1.2 有利于遏制单一治理下的管治失灵

良好的社会发展模式是人类生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。实现这种发展既要依靠市场机制，也要凭借政府管治。资源与环境作为公共产品，在技术上很难划分归属权，在使用中归属责任不明晰。单纯依靠市场机制引导，势必导致生产者容易受最大化利益驱使，从而掠夺式使用公共资源与环境。加之资源与环境管理技术性门槛很高，普通社会公众难以真正参与进来，因此，长久以来，我国在环保与资源管理方面一直是政府占主要支配地位。“将资源管理与环境治理变成了政府的独角戏，由此从理论上、制度上、设计上都没给非行政性力量留下足够的参与空间，所以缺乏根本性动力和激励机制”[3]。资源与环境问题归根结底是整个社会的问题，需要每一个普通社会公众参与进来，自上而下的单一治理模式缺乏推动问题解决的源动力。而广大社会公众既是资源消费与环境污染的施害者与买单者，也是资源管理与环境保护的治理者。因此，使社会公众参与到资源环境的政策选择中来，使区域内的公众结成牢固的利益共同体，荣辱与共、互相监督，形成自下而上的政策推动力，发掘社会公众的责任感与环保意识，可以有效遏制由政府单一治理模式带来的管治失灵。

1.3 实现公民利益价值诉求的必然要求

“政策过程是公共权力机关对社会公共利益进行选择综合、分配和落实以达成社会公众意愿的过程”[4]。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。随着公民民主意识的逐渐觉醒，公民参与已经成为普通公众参与政治生活的重要形式。最科学的政策是利益分配为更多利益群体认同的政策。科学、良性的公众参与有利于政策主体在政策选择的过程中获得更具真实性、时效性和详尽性的信息，从而在很大程度上提高政策科学性，最大程度上满足社会公众的利益需求，得到社会公众的认同。资源和环境应该是社会发展过程中优先考虑的重要因素，一方面，无论是基于美国学者萨克斯的“环境公共财产论”，还是基于20世纪六七十年代兴起的“环境权”理论，普通社会公众作为生态系统的重要组成部分，天然追求资源与环境利益，必然要求参与到环境资源政策选择的过程中来以维护自身利益；另一方面，社会公众是保护资源、治理环境的根本力量，让广大社会公众参与到政策选择过程中来，可以充分激发公众主人公的责任和意识，使公众参与到保护资源与环境的事业中来，更好地保护环境与利用资源，这也是实现公民环境利益的一种手段。

1.4 促进沟通改善政策的重要手段

资源环境问题本身具有的高度专业性，造成了环境利弊衡量难度大，使决策风险难以估量，同时也加高了公众参与资源环境政策选择的门槛。政府鼓励社会公众参与资源环境政策选择，将政策潜在影响范围内的社区居民、密切关注政策发展走向的公众纳入到参与范围中，切实考虑潜在受影响公众的利益，对参与政策选择的公众进行技术指导，真正提供了一次政府与公众面对面沟通的机会。一方面，有利于政府了解潜在受影响者的直接利益诉求，以便找到更好的解决办法，一定程度上避免了环境群体性事件的产生；另一方面，公众直接参与到资源环境事务中，既起到了监督的作用，也在很大程度上影响了政府处置资源环境问题的决策，有利于提高决策效率，改善决策方案，使决策更具持久性和可行性。

2 资源环境政策选择中的公民参与问题

2.1 非理性因素绑架民意

“非理性因素是指不属于理性范围的直觉、灵感、无意识、情感、意志和欲望等认识形式和心理因素的总和。它包括两个层面的内容：从认识论层面上说，它是指在一瞬间就能把握事物本质的认识形式，包括直觉、灵感、顿悟、潜意识等；从人性论层面上说，它是指不受逻辑思维控制的自发的心理活动形式，包括情感、意志、信念、欲望、动机等。”[5]第一，非理性因素之所以能在很大程度上影响公众的判断和行为，是因为长久以来，我国政府在处理资源环境问题上多采取不公开或不主动公开的方式方法，比如厦门PX事件、松花江水污染事件，积习之下公众对政府信任感下降，对政府公布的信息持怀疑态度，产生环境焦虑，一旦遇到与环境相关的政策提案，第一反应就是反对，通过把事情闹大引起媒体的关注，媒体报道扩大事态影响，高层政府介入进而解决问题，由此又形成一种错误的示范，使公众认为一旦产生与资源环境政策相关的问题，只有通过闹事才能获得自身利益，缺乏理性的分析与选择，引发群体性事件。例如PX项目，由厦门引发全国关注，最终变成全民敏感词[6]，但对于PX的专业认知，公众至今仍未理性接受。一位宁波人说：“大连、厦门都弄过了（指反对PX），我们不弄没面子。”[7]第二，在政策选择的过程中，专家具有专业分析与评估能力，是理性选择的主力军，而普通公众则是基于个人认知上的趋利避害性进行选择，此时公众容易为专家的言论俘虏，在专家的引导下作出不智的选择。一旦被蒙蔽的公众认识到事实真相，就会形成反扑，影响政策选择的效率与效果。第三，由于普通公众对政策知识以及与政策相关的专业知识水平上参差不齐，认知有限，强势利益集团利用自身在资源与信息占有的优势，雇佣意见领袖，顺应公众的心理和需求，制造舆论，引导公众作出利己的政策选择。

2.2 政府屈从民意

随着公民意识的觉醒，社会公众已经成为政府决策的重要组成部分。由于环境政策本身与每一位社会成员的利益息息相关，在资源与环境分配的过程中，总会出现利益受损者，因此关于环境问题的民意表达不仅数量多，而且一般带有情绪性。加之前文所述的错误示范的作用，使公众多愿意采取扩大事态影响的方法来寻求解决办法。以台湾核四工程为例，2006年1月台湾媒体报道称，由于核四历经停工、复工多次波折，目前每台机组平均造价已达到创纪录的37.5亿美元，比日本柏崎核电厂多出4亿美元，成为全球造价最贵的核电厂。[8]2014年4月27日，台湾废核团体组织反对核四项目的游行活动，27日下午马英九作出核四厂停工封存的决定。封存一年约需费用40多亿[9]。台湾前内政部长李鸿源曾就该问题发表观点称：“政府到底是要做对的事情，还是要做讨好民众的事情。”[10]政府在进行政策选择的时候不能让所有民众感到满意，由此产生社会公众集结起来，集体表达诉求与政府讨价还价，政府迫于压力，修改议案，最后完成修订，完善政策方案。良好的政策是政府顺应民意的结果，而不应是政府屈从民意的产物。好的政策既要符合民主性，也要符合科学性、合法性。一方面，长久以来政府不公开、不透明的做法致使公众很难信任政府，容易被反对言论引导，产生不理性的选择；另一方面，民意会随着事态变化，而政策具有稳定性，不能朝令夕改。因此，民意是政策选择过程中的重要参考因素之一，而非全部因素。政府在政策选择的过程中应该充分尊重民众，积极沟通，建立民意采集与疏导的专业机制，防止政府屈从民意现象的出现。

2.3 公众利益诉求多元化降低政策选择效率

作为资源环境的共同受益者与施害者，广大社会公众天然结成利益共同体，但在这个利益共同体内部的不同个体对资源与环境又有不同的利益诉求，由于政策本身是对资源和利益的一种分配，在政策分配的过程中，必然出现利益获得者和利益受损者，必然会出现获利多、获利少以及不获利、利益受损的区别。公众出于理性选择总是想更多地享受利用资源带来的效益，更少地或避免承受环境污染与资源枯竭带来的负面效益，因而在政策选择的过程中，单个个体往往会更多地去追求自身利益，使整个利益共同体难以高效统一。当共同体内各个成员追求的利益一致的时候，政策过程简洁高效，当然这只是一种理想状态。大多数时候，共同体内难以高效统一，存在各种利益矛盾，加上社会公众与政策主体、咨询专家之间的矛盾，大大增加了政策主体的协调工作量，往往会出现反复协调甚至僵持不下的结果。一旦政策主体协调不力，矛盾激化升级为冲突，往往会引发群体事件，形成社会公众对抗政策选择的局面，严重影响政策选择效率，也严重影响政策执行效果。

3 破解公众参与困境的对策分析

3.1 加强信息沟通，争取公众信任

长期以来，在我国政府信息公开工作中，政府偏重于被动公开，疏于主动公开，注重结果公开，忽略过程公开，特别是在与资源环境密切相关的信息公开工作中常以机密、专业、敏感为由不情愿公开，使得诚信政府形象大受影响，当遇到政策选择问题时，公众出于习惯选择不信任政府。基于此，政府部门应改进信息公开工作。第一，主动公开政策信息，确定参与公众的范围并将其纳入到政策选择过程中来，明确参与政策选择的方式、渠道，确保公众可以从多种渠道便利及时地获取所需信息。同时，将信息公开延伸到政策选择的全过程，使社会公众能够随时了解政策动态、重大项目以及政策变化信息，了解政策相关的专业性知识，确保信息的有效性与有用性。第二，要建立健全政策信息公开群众满意度评价制度，只有信息的受用者——公众，才能真正客观合理地评价信息公开效果。第三，积极建立与公众沟通的信息渠道，变单向信息渠道为双向信息渠道，在平等公正的基础上与潜在受影响的公众进行协商，认真倾听公众观点，鼓励分歧，对公众提出的问题积极回应、解释，以争取公众信任，树立诚信政府形象。

3.2 建立健全政策参与制度，保障公众有序参与

政策参与制度化既能够有效避免参与不足也能够有效规避政策低效的风险。第一，以制度保障权利。以制度的形式将公共政策选择过程中的公众参与程序确定下来，规范公众参与的内容与途径，保障公民的知情权、话语权与参与权。通过建立长期稳定的参与机制、应答机制与反馈机制，将公众与政府的政治互动固定化，保障社会公众参与政策选择。在制度建设的基础上进一步加强公民参与权利方面的立法，用法律保障公民的参与权利。第二，建立政策分类选择制度。政府应积极做好政策分类工作，对于不同类型的政策要区别对待。对于社会公众普遍关注，与社会公众切身利益关系紧密的项目，要认真做好项目解读和宣讲，以一般公众能够理解的形式展现给社会公众，鼓励公众积极参与政策选择。对于专业性强、时效性强、突发的、紧迫的项目，要多方征求专家意见，鼓励专业领域内的专家积极参与，以便得到切实可行的意见。第三，健全舆论引导制度。对于公众参与度高、敏感度高的项目，要认真做好舆论引导，积极发挥主流媒体舆论窗口、信息公开的作用，避免因流言、谣言使公众产生对立情绪，避免因为各种非理性因素造成的对抗性选择，要善待媒体，发挥大众传媒的引导作用，让公众认识真相，了解真相，理性有序地参与政策选择。

3.3 改进政府管理，引导公众有序参与

破解公众参与政策选择的困境，根本在于改进政府管理，只有真正认识到公民的主体地位，真正秉持为人民服务的宗旨，真正依法行政，切实保障公民权利，才能将公众参与落在实处。首先，做好政策规划与论证工作，确保政策的持续性与稳定性。良好的政策应该具有持续性和稳定性，只有政策持续稳定，社会经济才能又好又快地发展，朝令夕改只能劳民伤财，事倍功半。这需要政府在政策制定初期就对政策进行科学论证、合理规划和预见性规划，特别是基于区域规划的政策，是一项长期性、专业性的艰巨任务，需要专家多方论证，公众有序参与，需要严格按照政策制定程序多方征集意见，反复修订，最后形成政策方案。严密的政策制定程序可以有效避免不良政策的产出，使政策方案能够得到大多数公众的认可。第二，做好咨询沟通工作。在确保政策规划科学合理的基础上，政府应加强与社会公众的沟通工作，提升政府官员的媒体应对能力，对于严格按照程序进行、规划科学合理的政策，要勇于坚持，积极沟通，不畏困难，敢于负责，避免因政府屈从民意带来的经济损失。

3.4 强化公民参与意识，提高公民参与能力

在封建思想统治了两千多年的我国，公民的主体意识与自主精神显得尤为可贵，公民积极参与政府决策、参与政策选择正是这种可贵精神的体现。一方面，政府应该积极营造公民参政议政的政治环境，增强公众的政治认同感，引导社会公众参与政治生活，发挥民主权利，提高公众参政技能。另一方面，对于不同地区、不同文化背景、不同职业的社会公众要区别对待，因地制宜地开展相关教育，特别是在偏远地区、农村社区、封建政治文化思想根深蒂固的地方，在政治弱势群体中，不断开展政治权利、政治意识、参政渠道、参政手段的教育，形成自下而上的公众参与渠道，切实提高社会公众整体的参政能力。此外，政府部门要真正树立公民主体的观念，鼓励公民参与政策选择，对于不同的政策项目，在政策选择前要帮助社会公众正确地认识政策目的、政策中的技术方法、政策行政过程、公众参与权利范围，对于可能产生的多种政策结果要作客观真实的分析评价，为公众理性思考判断做好基础。