产权视角下高校提前处置老校区的思考

2015-07-09罗述权

湖南财政经济学院学报 2015年1期

罗述权

(湖南信息职业技术学院，湖南长沙 410200)

一、高校扩建筹资难、成本高

随着扩招、合并、升格和评估等一系列的大发展阶段，我国大多数高校已经完成校园扩建任务，扩建给高校带来了筹资压力。高校负债办学，影响了人才培养质量，国家出台高校化债政策(财教［2010］568 号文件)，叫停高校扩建。有些高校(笔者研究公办高校)的发展确实需要扩建①。目前，实施扩建战略的高校，一般是先借款建设新校区，后再用处置老校区收益(搬迁后)偿还借款本息。借款建校，增加高校扩建成本，加大高校财务风险。

1、高校扩建筹资困难

(1)财政拨款少

高校是准公益性的事业单位，实行的是以政府拨款为主的收支平衡预算，基本上没有盈余资金，按现有高校的资金来源和管理体制，高校扩建的主要资金应该来自财政拨款。事实上，用财政拨款来实现建设搬迁战略的高校却很少，见表1。

表1 湖南4 所高职院校扩建财政拨款及老校区处置情况表(单位:万元)

(2)筹资渠道单一

企业筹资渠道有权益资金筹资(发行股票、内部积累等)、债务资金筹资(银行贷款、引资建设等)。高校不能发行股票或者债券，也不能引资建设(如BT 模式)，可行的筹资渠道只有向银行贷款。

2、高校扩建筹资成本高

(1)筹资额度大

高校建设新校区，需要资金量大。在财政拨款少的情况下，高校必须先筹资建设新校区，搬迁后再处置老校区，用老校区处置收入还债。这样，大额筹资需要支付大量的利息，从而加大了高校扩建成本。

(2)贷款利率高

高校是事业性单位，其资产不能用于抵押贷款，也不能请其主管部门(政府职能部门)担保贷款［1］。采用信用贷款方式，银行要求的利率就比较高(在基准利率的基础上上浮20%以上)，用资费用更大。

二、高校提前处置老校区的理论依据

1、产权与产权杠杆

产权是指所有权人对财产的所有权、使用权、支配权、占有权、收益权和处置权。产权理论认为企业的所有权人拥有剩余利润的占有权，产权人有激励动机去努力提高企业的效益。产权杠杆是指经济主体利用产权(资产权证、股票、品牌、商标等)来引导社会资金参与，以求提高收益率，快速发展扩大自己［2］［3］。高校可以利用现有土地产权为杠杆，进行资本运作。

2、资本运作

资本运作又称资本经营，是指利用资本市场，通过买卖企业和资产而赚钱的经营活动。譬如:发行股票、发行债券、转让股权等;企业的合并、兼并、分立以及风险投资等;对企业的资产进行剥离、置换、转让等。资本运作不仅是资金运作、财产运作，还包括人力资本运作和教育资源(教育产品、教育服务等项目)运作［4］。资本运作不是企业的专利，也不只是民办高校的优势。在财政拨款不足的前提下，公办高校同样也需要有资本运作的战略思维。

三、高校提前处置老校区产权的前提、可行性及具体办法

基于资本运作思维，笔者从产权角度探讨提前处置老校区②，建议国家允许并规范高校提前处置老校区产权，帮助高校盘活资产，减少扩建交易费用，降低扩建风险。

1、提前处置概念

提前处置(老校区)，涉及的政策和问题较多，不好定义。单独从处置流程来看，提前处置可以初步定义为:高校基于将搬迁新校区办学这一前提，将目前尚在办学使用中的老校区产权通过合法途径提前变现，获取资金。老校区的产权转移后，高校按照买卖双方约定的时间和方式继续在老校区办学，高校整体搬迁到新校区后将老校区使用权移交给购买人。

2、提前处置前提

(1)政策允许

目前，国土政策是要求土地净身处置，不允许尚在办学中的土地上市交易。政策许可高校将正在使用中的校区从产权上进行提前处置，搬迁后再移交校区使用权，这是老校区提前处置的首要前提。

(2)高校将不继续使用老校区

高校扩建搬迁后，对老校区的处理有两种模式:其一是继续留用，其二是处置变现。提前处置老校区是基于第二种情况，即新校区建成后，老校区将被处置。

(3)有投资人拍买

购买正在办学的校园土地产权，购买人在支付价款后，需要等一段较长时间后才能实际控制(使用)老校区。投入金额大，等待时间长，机会成本高，面对瞬息万变的市场，购买人的这种投资活动是风险投资行为。有风险投资人愿意拍买老校区产权是提前处置的重要前提。

3、提前处置可行性分析

(1)必要性

第一，提前处置是决策扩建战略的重要因素。资金是高校扩建的重要决策依据，资金多少和资金来源决定了是否可以扩建，以及如何扩建，同时也决定了扩建的成功程度。提前处置老校区有利于扩建决策。从资金来源看，一是财政拨款，即“政府与政策支持”，二是自有资金，即“自有财力”，三是负债资金(最终需用自有资金归还)。从表1 可知，政府给予高校扩建的财政专项资金很少，这样，决策依据主要落在了自有资金上面。高校实行收支平衡预算，基本上没有盈余资金。那么高校老校区的处置收入就成了最大的自有资金来源，也就是说，能否顺利变现老校区，是左右高校扩建的重要因素。譬如C 校，若能提前处置老校区，那么能解决40000 万元的自有资金，而其扩建总投资预算为40000 万元，这所高校可以轻松决策实施扩建战略。因此，提前处置老校区可以有效帮助高校科学决策扩建战略。

第二，提前处置可以降低扩建风险。高校实施整体搬迁战略，从立项到征地、规划和校园建设，需要大量的资金。如果不能提前处置老校区，高校就必须通过“筹资渠道”解决资金来源问题。筹资扩建会滋生以下问题:一是由于融资必须支付用资费用，从而增加了扩建成本;二是在扩建过程中，如果筹资不能如期到位，容易出现“烂尾楼”工程;三是如果高校搬迁后不能按期以合理的价格处置老校区，会加大高校归还债务的风险。通过提前处理老校区，对高校而言是最好的筹资和资本运作战略，可以有效降低扩建风险。

第三，提前处置可以降低交易费用。通过提前处置，实现对老校区的零缝隙管理，减少高校对老校区的管理成本，提高老校区的处置收益。如果不能及时处置老校区，高校在整体搬迁后还须安排人员看管和维护老校区，增加高校费用。如果闲置，老校区将变得荒凉，变得破旧，更加增大了处置难度，降低了处置收益。

(2)可能性

高校整体搬迁办学后，老校区需要处置变现。从资金时间价值分析，提前处置可以提高老校区资产的使用效率，同时也减轻新校区建设的筹资压力。因此，只要政策允许和条件成熟，高校会优先选择提前处置老校区产权来实施资本运作战略、减轻筹资压力。

购买人提前购买老校区，是一种有价值的战略投资行为。首先，高校所在位置，一般是周边经济比较成型、比较发达的地段，这样的地块是稀缺资源，值得投资。其次，对企业而言，最大的问题是资金周转困难，并不是某笔业务利润的多与少。提前购买老校区需要在较长时间里积压较多资金，投机寻利的竞争对手(俗称“提篮子”)自然没有经济实力参加，可以降低博弈成本。高校扩建需要资金，在实施提前处置老校区的战略中对处置价格的要求会适可而止。这样，成交价就更有利于购买人。

4、提前处置的具体办法

提前处置老校区的办法，可以从政府指导、市场交易两个方面来进行分析。政府指导的处置办法，主要是指由政府出面协调和整合。从政府指导的具体方式分析，一般可以包括教育行业内部整合(下简称业内整合)、土地置换与政府购买(下简称政府收储)。市场交易的处置办法，是指高校依法依规将老校区上市拍卖交易的一种处置方法。

(1)业内整合

由政府出面搭桥，协调业内整合。不管是老校区处置，还是新校区扩建，高校都必须向国土、财政、发改委等相关职能部门申报审批。政府审批部门可以将老校区处置和新校区建设的相关信息及时在某一特定平台公布，帮助实现信息共享和业内整合。譬如:有X 所高校申报新校区征地和建设项目，有Y 所高校申报老校区处置计划，这样政府审批部门将X 所高校的新校区拟建规划情况和Y 所高校的老校区现有情况在某一特定平台公布。假设X1 校申报新校区拟选地址在长沙市区，土地面积600 亩，建筑面积20 万平方米，如果Y1 申报处置的老校区的信息基本符合这个情况，那么政府出面协调，X1 有可能通过购买Y1 校区的方式实现扩建战略。一方面可以提高效率，新校区从立项、征地到建设完成，一般需要3 －5 年时间，如果资金不能按时到位，那么周期会拉得更长。从有闲置校区的高校购买，由于高校的校区建设和功能布局基本上差不多，只要支付购买价后就可立马办学，效率更高。另一方面，可以节约资源。高校的校区建设是以办学需求为目标的，所以如果是房地产公司购买用于房产开发，那么他们势必将现有的教学楼、运动场馆、图书馆等建筑设施砸掉重建，造成资源浪费。如果X1 购买Y1 校区，X1 在Y1 校区的基础上稍做修缮就可以使用，扩建成本会降低，节约财政资金。

(2)政府收储

当地政府根据高校扩建规划和需求，实行以面积换面积的方式向高校提供土地(净地)，高校土地需求大于老校区面积的部分，由政府按教育划拨价格收取土地使用费，此为土地置换。如果当地政府不能向高校提供合适的土地资源，那么当地政府可以按合适的价格将老校区购买作为储备，即政府购买。

(3)招拍挂

如果不能通过业内整合或者政府收储来提前处置老校区，那么按市场方式处置时必须坚持招拍挂原则［4］，以保证处置工作的公平、公正和公开，确保不流失国有资产。

要科学引导成交价。招拍挂交易方式是通过拍卖途径，以实际拍卖价格作为成交价。为使成交价合理、更加贴近实际，可以从以下两个方面考虑:第一，科学评估，合理确定起拍价。高校或其主管部门委托高资质、高信誉的会计师事务所对老校区市场价值进行公正评估，以评估价格作为公开拍卖的底价。第二，广泛宣传，争取更多竞买人。高校与当地政府充分协商，多渠道公告拍卖事宜，努力扩大有效竞买人的范围，提高拍卖过程的公开、公平和竞争性，推进成交价的科学合理程度。

同时，要合理给予补偿。提前拍卖，是高校从法律上处置老校区的所有权，事实上老校区的物理移交需要等到高校整体搬迁至新校区之后进行。也就是说购买人支付购买资金后，需要等到高校整体搬迁之后才能控制(使用)，这样就较大程度地影响了购买人的积极性，不利于提前处置工作。确保双赢才能成功实施提前处置战略。在拍卖说明会上，高校应该主动提出支付补偿的意见，在具体处置协议中，双方应约定高校因提前获取老校区处置资金而给予购买人补偿的办法。一方面，可以采用资金补偿的形式。高校给购买人的资金补偿，可以通过支付资金使用成本(计付利息)的方式，或者通过支付租金(返租费用)的方式实现。补偿期限从购买人支付购买资金开始到实质接管老校区时为止。另一方面，可以采用市场补偿的形式。高校新校区建设工程是一块大市场。在政府支持下，高校可以通过适合的方式、合法的程序、合理的价格将新校区建设工程发包给购买人，让购买人从建设工程中获取补偿。

(4)政府支持与规范监管

加大政府支持力度。第一，政策和财力引导业内整合。政府从立项审批、政策调控、资金支持、资源配置等方面加大业内整合的研究［5］。出台奖励政策鼓励高校之间、高校与中小学间实现校区业内整合，对愿意购买其他高校闲置校区的学校给予资金奖励，通过资金杠杆作用推进业内整合。第二，当地政府应帮助高校处置老校区。高校是非营利性质的事业单位，有些当地政府认为其经济贡献不大，所以对高校的帮助有限。但是，当高校要搬迁离开时，又会对其土地调规、土地变性和拍卖工作持不协助、不支持态度。国家要从政策和制度上督促当地政府加大对高校的支持力度。当地政府应从土地政策、税费政策等方面支持高校处置老校区，帮助高校盘活现有资产以实施扩建战略。第三，政府采购政策应向提前处置老校区业务倾斜。高校提前处置老校区，势必要建设新校区，高校新校区建设工程是一块大市场。如果政府采购政策允许购买人以公平的市场价格获取高校新校区的承建业务，那么购买人可以从工程业务中获取合理利润来弥补资金积压带来的损失，这种市场补偿会有效促进老校区的提前处置工作。

加强规范监管。高校处置老校区，涉及财政部门、国土部门、教育管理部门和当地政府等相关单位。在政策许可高校提前处置老校区的前提下，政府应着力规范提前处置的操作流程和办法，让各级政府和各职能部门有法可依、有责可查，从规范操作上帮助高校成功提前处置老校区。第一，监管资金。高校提前处置老校区，其目的是为了筹资建设新校区。因此，政府要对提前处置老校区的资金制定相应的管理办法，建议由高校主管部门对高校老校区的处置资金开设专户管理，做到专款专用，确保将处置收入用于新校区建设。第二，及时移交。政府要对提前处置工作中的老校区移交办法制度化。规定新校区建设完毕后，高校要在规定时限内及时搬迁至新校区、及时移交老校区，确保提前处置工作圆满成功。第三，资产保全。高校成功提前处置老校区后，在实际移交前，高校和购买人都有义务对老校区承担资产保全责任。在移交前，老校区的实际使用人是高校，高校履行老校区资产保全义务，更有利于保护购买人的利益。