论改革开放以来中国共产党决策思想的民本导向

2015-03-26沈传亮

湖北行政学院学报 2015年5期

关键词：改革开放导向决策

沈传亮

（中共中央党校，北京100091）

论改革开放以来中国共产党决策思想的民本导向

沈传亮

（中共中央党校，北京100091）

改革开放以来，中国共产党的决策思想与以前相比发生了较大转向，呈现出许多新的特点，其中民本导向特别突出。中国共产党以民本导向为特点的决策思想，在决策理念上强调为民决策；在决策机制建构上要求坚持以人为本、执政为民的主旨；在决策过程中重视调查研究、了解民意，问计问需于民；在决策参与方面不断扩大群众参与力度；在决策制度设计上完成了从注重“民情、民意、民智”的三位一体到注重“民情、民意、民智、民力”四位一体的递进，使决策制度在了解民情、反映民意、集中民智的基础上，增加了珍惜民力的维度，凸显了决策过程的恤民节俭意识。民本导向的决策取得了明显成效，收获“中国奇迹”。

决策理念；决策过程；民本导向

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.05.016

1978年中国实行改革开放以来，作为执政党的中共决策思想变迁中的民本导向特点非常突出。所谓决策思想中的民本导向，主要是指共产党在决策过程中坚持以维护、扩大广大群众的利益为出发点、落脚点。从决策理念上看，中共特别强调为民决策；从决策机制上看，提出建立健全以人为本、执政为民的决策体制的决策思想；从决策过程看，中共重视通过调查研究探求了解民意、问计问需于民；从决策参与上看，中共注重不断扩大群众参与决策程度。改革开放以来，中共在重大决策过程中之所以显示出民本导向的鲜明特点，既由中共自身性质和宗旨决定，也与中共深刻认识到人民群众的历史地位有关。

一、民本导向的决策理念

所谓民本导向的决策理念，就是决策前要考虑最广大人民的根本利益，决策中要主动到人民中间征询意见，决策目的是为了增进人民福祉，决策执行完结后还要进行科学评估，看其是否切实体现了人民利益。改革开放以来，中共主要领导人从邓小平到习近平，都特别强调为民决策的理念，在全党树立起了民本导向的决策价值导向。

20世纪80年代，邓小平曾经把要“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”作为党的政策好坏、能否实行的重要标准。世纪之交，江泽民提出共产党要代表全国最广大人民的根本利益。新世纪，胡锦涛更是提出“把人民的愿望和要求作为决策的根本依据”[1]（P851），作为制定政策的“衡量尺度”[1]（P104）。这些决策理念都在决策实践中得到了落实。1978年12月，中国共产党做出改革开放的重大决策、做出政治路线的重大调整，从根本上就是要尽快改变国家贫穷落后局面，让广大群众通过辛勤劳动尽快富裕起来。邓小平在总结历史经验时还曾指出，没有改革开放取得的成就，老百姓就不会支持我们。随后党的领导人在制定重大决策时都着眼于民本导向，较好地延续了为民决策的理念。从西部大开发战略实施到振兴东北等老工业基地战略再到中部崛起战略部署等重大决策，无不体现了决策的民本理念，体现了兴民为民富民的决策价值导向。

党的十八大以来，习近平总书记也特别强调在决策过程中应时刻考虑群众利益。2012年11月15日，习近平在党的十八届一中全会上讲话时提出，在前进道路上，我们一定要坚持从维护最广大人民根本利益的高度，多谋民生之利，多解民生之忧，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。我们要坚持党的群众路线，坚持人民主体地位，时刻把群众安危冷暖放在心上，及时准确了解群众所思、所盼、所忧、所急，把群众工作做实、做深、做细、做透。要正确处理最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，切实把人民利益维护好、实现好、发展好。要认真贯彻落实中央各项惠民政策，把好事办好、实事办实，让群众时刻感受到党和政府的关怀。对涉及群众切身利益的重大决策，要认真进行社会稳定风险评估，充分听取群众意见和建议，充分考虑群众的承受能力，把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。对群众反映强烈的突出问题，都要通过强化责任、健全制度、落实到人，推动有关方面形成合力，妥善加以解决。对损害群众权益的失职渎职和违纪违法行为，要坚决查处，决不姑息[2]（P2）。2013年5月15日，习近平在天津考察时更是提出“要坚持从大局出发、从党和人民利益出发、从党性原则出发进行决策，努力提高决策能力和水平”。在这里，习近平提出了决策要考虑的三个原则，其中从人民利益出发是决策的重要原则。在十八届三中全会第二次集体会议上，习近平又强调说：“推进任何一项重大改革，都要站在人民立场上把握和处理好涉及改革的重大问题，都要从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措。”他还指出，在全面深化改革进程中，遇到关系复杂、难以权衡的利益问题，要认真想一想群众实际情况究竟怎样？群众到底在期待什么？群众利益如何保障？群众对我们的改革是否满意？2014年2月28日，习近平在全面深化改革领导小组第二次会议上再次强调，对重大改革尤其是涉及人民群众切身利益的改革决策，要建立社会稳定评估机制。遇到关系复杂、牵涉面广、矛盾突出的改革，要及时深入了解群众实际生活情况怎么样，群众诉求是什么，改革能给群众带来的利益有多少，从人民利益出发谋划思路、制定举措、推进落实。

显见，改革开放以来中国共产党决策思想中贯穿着一条鲜明的红线，就是民本导向的决策理念。有什么样的决策理念，就会制定什么样的决策。以民本为导向的决策理念，直接决定了党的决策体制机制变革的演进方向，亦对维护和扩大百姓利益具有重要的积极意义。

二、以人为本、执政为民的决策机制

以马克思主义为指导思想的中国共产党深知，人民才是历史的真正创造者。因此，中共强调作决策、定政策必须充分考虑群众利益、充分尊重群众意愿，统筹协调各方面利益关系，最大限度地防止因决策不当带来损害群众利益问题。在这一思想指导下，中共逐步提出了“着力建立健全体现以人为本、执政为民要求的决策机制”的为民决策思想。

自1986年7月，万里提出推动党的决策民主化、科学化[3]（P514）之后，新的决策体制机制的建构慢慢进入人们的视野。实际上，中共一直有一个复杂的决策体制机制，只不过是学者尚没有进行过精准的理论概括和深入的学术研究。自不待言，毛泽东时代的决策思想和决策机制带有深深的人民性烙印。改革开放以来的中共决策机制建构延续了这一优良传统，在决策机制完善过程中，民本导向日益突出并逐渐明了。

1992年召开的中共十四大提出“领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度”。这里把听取群众意见放在了建立决策制度的基础性地位，充分显示了决策思想的为民导向。1997年召开的中共十五大，对如何决策、建立一套什么样的决策机制作了进一步安排。十五大报告指出，“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率”。中共十五大从三个角度提出完善决策机制，立足点是为民，目的是提高决策科学化、民主化水平。与十四大不同的是，健全决策制度的三个维度比十四大增加了两个，在十四大听取民意基础上增加了“深入了解民情”、“广泛集中民智”两个方面。了解民情实际上是指中央通过各种渠道了解和搜集决策信息。广泛集中民智，主要是征求民众意见、建立专家咨询制度、发挥咨询机构作用、进行试验和试行过程中形成的经验总结。建立涉及“民情、民意、民智”三位一体的决策机制，显然有利于提升决策的民主化、科学化水平，也凸显了决策机制的民本导向。

2002年11月召开的中共十六大专门设立一个标题对改革和完善决策机制进行部署。十六大报告指出：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”相对于中共十五大的决策机制完善要求，十六大对于决策机制的完善，在制度设计上完成了从注重“民情、民意、民智”的三位一体到注重“民情、民意、民智、民力”四位一体的递进。在了解民情、反映民意、集中民智的基础上，增加了珍惜民力的维度，凸现了决策过程的恤民节俭意识。从党的十四大到十六大，中共中央关于完善决策体制机制的安排可以看出，这一新的决策体制改革思路再次突出了决策思想的民本导向。

在2011年1月举行的十七届中央纪委第六次全会上，胡锦涛指出，要着力建立健全体现以人为本、执政为民要求的决策机制，强调“作决策、定政策必须充分考虑群众利益、充分尊重群众意愿，统筹协调各方面利益关系，坚持问政于民、问需于民、问计于民，坚持科学决策、民主决策、依法决策”。这是党中央第一次就关于建立什么样的决策体制而进行的完整准确表述，是中共决策思想的新发展。与以往关于决策机制建构的安排相比，这是党中央首次明确提出建构以人为本、执政为民要求的决策机制。这既是对以往决策思想的高度概括，也是对未来决策机制建构的再次明确，充分表明了中共决策机制的民本导向。党的十八大以来，民本导向的决策机制不断得到健全完善。

三、决策过程中坚持调查研究、求教于民

在决策过程中进行调查研究是听取群众关切、保证科学决策的重要环节。通过扎实有效的调查研究可以搜集信息、比较差异、看到新的情况、发现新的问题，获得一手资料供决策参考。中共高度重视调查研究，中共创始人毛泽东就提出了“没有调查，没有发言权”、“没有正确的调查，同样没有发言权”的著名观点。也正是因为基于有效的调查研究，中共在民主革命时期才制定出适合中国国情的革命策略，最终取得了抗日战争和解放战争的胜利。新中国成立后，毛泽东依然非常注重调查研究，还把1961年作为调查研究年。

改革开放以来，为了推动决策更加科学，体现民心顺应民意，中共决策前特别重视进行调查研究。陈云曾说：“领导机关制定政策，要用百分之九十以上的时间作调查研究工作，最后讨论作决定用不到百分之十的时间就够了。”[4]（P189）江泽民提出“重视调查研究，是我们党的优良传统。坚持理论和实践相结合，由此制定和执行正确的路线方针政策，是我们党领导革命、建设和改革的基本经验”[5]（P304）。“为了提高决策的科学性，应该加强调查研究，了解新情况，研究新问题，及时对现实生活提出的重大实践和理论问题作出尽可能正确的回答”[5]（P191）。胡锦涛、习近平等中共主要领导人也都特别重视调查研究。2006年7月，胡锦涛在一次讲话中指出：“要深入实际、深入基层、深入群众，倾听群众呼声，了解群众意愿，集中群众智慧，使我们作出的决策、采取的举措、推行的工作更加符合客观实际和规律，更加符合广大人民的愿望和利益。”[6]（P535）2013年7月23日，习近平总书记在部分省市负责人座谈会上的讲话中指出，我国改革已进入攻坚期和深水区，需要解决的问题十分繁重。调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权。研究、思考、确定全面深化改革的思路和重大举措，刻舟求剑不行，闭门造车不行，异想天开更不行，必须进行全面深入的调查研究[7]。

调查研究是一门学问，搞得好就可以获知真情况，为决策打好基础，否则就会误导决策进而带来不必要的损失。改革开放以来尤其是党的十八大以来，中共中央不仅重视调查研究，还对如何搞好调查研究有了新安排。

首先，指出调查研究不能搞“客里空”。要想维护扩大民众切身利益实现科学决策必须有调查研究，当然，调查研究要取得实效就不能摆花架子。2013年6月18日，习近平在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话中，特别批评了调查研究中存在的一些问题。他说，有的下基层调研走马观花，下去就是为了出镜头、露露脸，坐在车上转，隔着玻璃看，只看“门面”和“窗口”，不看“后院”和“角落”，群众说是“调查研究隔层纸，政策执行隔座山”。这一番话，点出了不少地方调查研究存在的突出问题。群众的眼睛是雪亮的。究竟是真调研还是“假考察”，老百姓是能分辨出来的。

其次，调查研究要务求“深、实、细、准、效”。如何让调查研究取得成效，做好问计于民，必须讲究方法。习近平提出要在求深、求实、求细、求准、求效上下功夫。“深”，就是要深入群众，深入基层，善于与工人、农民、知识分子和社会各界人士交朋友，到田间、厂矿、群众和社会各层面中去解决问题。“实”，就是作风要实，做到轻车简从，简化公务接待，真正做到听实话、摸实情、办实事。“细”，就是要认真听取各方面的意见，深入分析问题，掌握全面情况。“准”，就是不仅要全面深入细致地了解实际情况，更要善于分析矛盾、发现问题，透过现象看本质，把握规律性的东西。“效”，就是提出解决问题的办法要切实可行，制定的政策措施要有较强操作性，做到出实招，见实效[8]（P1）。

再次，靠制度来保证调查研究效果。以习近平为总书记的党中央特别重视调研制度建设。一方面要求坚持和完善领导机关、领导干部的调研工作制度。中共中央明确要求：“建立健全调查研究制度，省部级领导干部到基层调研每年不少于30天，市、县级领导干部不少于60天，领导干部要每年撰写1至2篇调研报告”。另一方面要求坚持和完善领导干部的联系点制度。习近平指出，建立领导干部联系点，是防止领导干部脱离群众的一种重要手段，也是发现和解决问题的有效途径。各级领导干部要坚持这一制度，并注意总结经验，不断加以完善。党政主要领导干部要以身作则，率先垂范。不仅要“身入”基层，更要“心到”基层，始终关心基层联系点，关心联系点的群众。到联系点调查研究，要真心实意地交朋友、拉家常，通过面对面交流，直接了解基层干部群众的所想、所急、所盼。同时，还可有选择地开展蹲点调研[9]。这表明了党中央对调查研究的重视程度，也表明了智慧在民间，更表明了重视调查研究实际上是民本导向决策思想的应有之义。

四、决策过程中群众参与力度不断加大

群众是重大决策的利益攸关方。作出任何重大决策，都有必要广泛听取群众意见、倾听群众的呼声、回应群众的关切。通过加大群众参与力度实现决策民主化是新中国成立以来尤其是改革开放以来中央注意采取的重要做法。新中国成立后，无论是制定1954年宪法还是制定“一五”计划都大规模征求了群众意见和建议。

改革开放以来，中共更加注意让群众参与到决策中来，通过各种渠道来征求群众意见。党的十三大提出了“建立社会协商对话制度”，提出“各级领导机关的工作，只有建立在倾听群众意见的基础上，才能切合实际，避免失误。领导机关的活动和面临的困难，也只有为群众所了解，才能被群众所理解。群众的要求和呼声，必须有渠道经常地顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说。这部分群众同那部分群众之间，具体利益和具体意见不尽相同，也需要有互相沟通的机会和渠道。因此，必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”。十三大还提出了建立社会协商对话制度的基本原则，即发扬“从群众中来、到群众中去”的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。十三大认为当时首先要制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。各级领导机关必须把它作为领导工作中的一件大事去做。要进一步发挥现有协商对话渠道的作用，注意开辟新的渠道。

在以往部署的基础上，党的十六大提出，要建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度，这是发展党内民主，保障党员行使民主权利的重要举措，也是提升决策民主化的重要渠道。2003年10月，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中提出，“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度”。中共十六届四中全会通过的关于加强党的执政能力建设若干问题的决定，还明确规定了决策民主化的重要途径是“同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度”。

党的十七大指出，“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”，还提出要增加决策透明度。扩大公民参与度本身是民主决策的表现。制度设计是座谈会、公示制、听证会等。中央很多重大政策在出台之前，会发放一定数量的调研问卷，在一定人数范围内征求意见，这也是为民决策的表现。

党的十八大指出，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。习近平强调说：“提高改革决策的科学性，很重要的一条就是要广泛听取群众意见和建议，及时总结群众创造的新鲜经验，充分调动群众推进改革的积极性、主动性、创造性，把最广大人民智慧和力量凝聚到改革上来，同人民一道把改革推向前进”。

党代会报告是中共的最高顶层设计和战略部署，都会在一定时期内发挥重大指导作用。因此，党代会报告关于增强民众参与决策的部署，都在实践中得到了回应和印证。党代会报告撰写过程中的意见征求、国民经济计划编制过程中的意见征求等都表明了民众参与决策的范围和力度。地方重大决策过程中也在不断加大民众参与力度。实践表明，改革开放以来，中共中央在做重大决策过程中，都高度注意维护群众利益、反映民意、征集民意，切实在决策理念上甚至在决策过程中时刻注意突出民本导向。

五、中共决策思想民本导向特点的原因分析

中国共产党决策思想之所以呈现出鲜明的民本导向特点，首先是由党的宗旨和性质决定的。中国共产党的性质是无产阶级政党，是中国工人阶级的先锋队同时是中国人民和中华民族的先锋队，其宗旨是全心全意为人民服务。这是中国共产党和其他政党相区别的鲜明标志。这一性质和宗旨决定了党在决策过程中时刻关注百姓所思所想，其决策思想自然就体现了民本思想。必须指出也应该指出的是，本文所称“民本”，不是封建时代所谓“民惟邦本”的简单重复，而是在新的历史条件下，对共产党要代表最广大人民根本利益的一种新的诠释，是以党应维护百姓利益为最终价值导向的一种新的概括。

中国共产党是以马克思主义为指导的先进政党，其所坚持的群众史观要求党在决策过程中必须最大程度地考虑广大人民的根本利益。所谓群众史观，就是从社会存在决定社会意识的立场出发去考察和说明人类历史，确认人民群众在社会历史发展中的主体作用，认为人民群众是历史的创造者。中共创始人毛泽东有句名言，就是“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”[10]（P1031）。在共产党人眼里，人民群众的利益就是无产阶级政党的利益，是否符合人民群众的根本利益是党的一切工作的最高准则。因此，毛泽东还曾说过：“我们的责任，是向人民负责。每句话、每个行动，每项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，定要改正，这就叫向人民负责。”[11]（P1128）此后，这一民本导向的决策思想得到延续和发扬。中共中央主要领导人胡锦涛就曾指出：“为人民服务是党的根本宗旨，以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准。”[12]（P50-51）显然一切执政活动自然包括决策活动。

改革开放以来尤其是党的十八大以来，中共继续在决策中坚持群众史观，坚持群众观点，也正是因为认识到了群众的重要性和主体性。2013年12月4日，在十八届中央政治局第十一次集体学习时，习近平指出：“要学习和掌握人民群众是历史创造者的观点，紧紧依靠人民推进改革。人民是历史的创造者。要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为推进改革的出发点和落脚点，让发展成果更多更公平惠及全体人民，唯有如此改革才能大有作为。要处理好尊重客观规律和发挥主观能动性的关系。要坚持一切从实际出发，按照客观规律办事，一张蓝图抓到底，抓好打基础利长远的工作。同时，要鼓励地方、基层、群众大胆探索、先行先试，勇于推进理论和实践创新，不断深化对改革规律的认识。”在十八届三中全会第二次集体会议上，习近平再次强调了人民是历史的创造者的观点。他指出，要紧紧依靠人民推动改革。人民是历史的创造者，是我们的力量源泉。改革开放之所以得到广大人民群众衷心拥护和积极参与，最根本的原因在于我们一开始就使改革开放事业深深扎根于人民群众之中。全会决定归纳了改革开放以来积累的宝贵经验，其中很重要的一条就是强调必须坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革。没有人民支持和参与，任何改革都不可能取得成功。无论遇到任何困难和挑战，只要有人民支持和参与，就没有克服不了的困难，就没有越不过的坎。我们要贯彻党的群众路线，与人民心心相印、与人民同甘共苦、与人民团结奋斗。

中国共产党决策思想具有突出的民本导向特点是实现共产党长期执政的必然要求。中国实际国情决定了中国共产党的领导地位。为了提高党的领导水平和执政能力，中共不断加强党的建设，不断改善和完善党的领导。在这个过程中，来不断巩固党的领导地位。其中，非常关键的就是要时刻保持和谐的党群关系、干群关系。党群关系和干群关系如何直接影响党的执政基础和执政地位。要想维护好党群关系和干群关系，党的一切决策或政策就要从百姓和群众的实际需要出发，就要解决百姓最关心最直接的问题。因此，决策过程必须把百姓利益放在首要位置。惟有如此，才能得到百姓的拥护和支持，进而实现党的长期执政。

改革开放以来正是因为中共一直坚持决策的民本导向，才使得中国发展取得巨大成就，百姓福址不断增加，收获世界为之瞩目的“中国奇迹”。目前，中国已经成为世界第二大经济体，外汇储备稳居世界第一，进出口货物贸易达到世界第一，对世界经济增长的贡献率位居世界前列。与此同时，中国民众的物质生活质量得到大幅度提升，恩格尔系数持续降低，人均GDP从改革开放初期的二三百美元增长到2014年的7485美元。中国民众的精神文化生活也得到了较大提升。这些成绩的取得，用实际证明了改革开放以来民本导向决策思想的显著成效。这也充分说明，民本导向是今后决策者必须着力坚持的重要决策价值导向，离开了这个基本点和出发点，决策就很有可能会走偏，不利于执政地位的巩固。

[1]十七大以来重要文献选编：（上）[M].北京：中央文献出版社，2009.

[2]习近平.在党的十八届一中全会上的讲话（2012年11月15日）[J].求是，2013，（1）.

[3]万里文选[M].北京：人民出版社，1995.

[4]陈云文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1995.

[5]江泽民文选：第1卷[M].北京：人民出版社，2006.

[6]十六大以来重要文献选编：下[M].北京：中央文献出版社，2008.

[7]习近平.在部分省市负责人座谈会上的讲话（2013年7月23日）[J].人民日报，2013.07-25.

[8]习近平.之江新语[M].杭州：浙江人民出版社，2007.

[9]习近平.谈谈调查研究[J].学习时报，2011-11-23.

[10]毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[11]毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991.

[12]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.