多中心治理逻辑与出生性别比治理策略创新

刘中一

（中国人口与发展研究中心，北京100081）

目前，世界上有18 个国家和地区的出生人口性别比高于国际公认合理区间103-107 的水平，其中，我国是失衡最严重、持续时间最长、波及人口最多的国家。如果一个国家或地区的出生性别比长期过高或过低，就会造成未来婚龄年龄段女性或男性的短缺，从而扰乱既有的婚姻秩序、影响社会安定。从局部看，出生性别比偏高造成的婚姻挤压现象在我国的一些偏远贫困地区已经开始显现。不严格地算，迄今为止，我国国家层面出生性别比治理已经将近20年，然而来自国家统计局的统计数据显示，我国出生人口性别比依然连续多年在高位徘徊，虽然经过一定程度的回落，2014年还高达115.88。同时，由于出生性别鉴定技术愈发成熟，出生人口性别比治理工作就面临愈为复杂严峻的形势。

一、出生性别比的传统综合治理策略及其局限

1998年，原国家计生委、原卫生部等5 个部委联合下发了《关于综合治理出生婴儿性别比升高问题的通知》，从此拉开了国家层面出生人口性别比综合治理的帷幕。此后，原国家人口计生委在《关于出生人口性别比升高问题综合治理工作基本要求》中又提出了出生性别比综合治理工作的四项原则，即以宣传教育为主、标本兼治、依法综合治理、强化服务。

出生性别比问题上的“综合治理”主要包含了两方面的行动，概而言之就是“疏”和“堵”。“疏”是“关爱女孩行动”以及女孩生存环境和女性社会地位改进行动。例如，相关部门相继在全国范围内开展了婚育新风进万家活动，启动了“圆梦女孩志愿行动”。同时，各地还普遍建立促进女孩成长成才和女孩家庭致富发展的利益导向政策体系；“堵”是严厉打击“两非”（非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠）行动以及出生实名登记制度等。例如，各级政府不但将打击“两非”列为全国打击非法行医专项行动的重点任务，还启用“两非”案件信息管理系统，并以查处大案要案为重点，曝光一批顶风作案的典型。

客观来说，这些手段和策略在出生性别比治理的初始阶段，尤其是对于打击“两非”问题上发挥了一定作用。2013年以来，全国已经累计破获“两非”案件近2 万件，这不仅沉重打击了“两非”的嚣张气焰，也有力发挥了警示和震慑的作用。不过，出生性别比综合治理策略由于其特别强调政府的控制能力和资源配置能力，具有矛盾大、代价高、难持续等的特点，治理效果往往是不稳定的[1]。更为重要的是，在这种出生性别比综合治理策略中，政府作为出生性别比治理的单一主体，尽管一直在加大出生性别比治理力度，但却始终不能解决出生性别比治理领域的突出问题。

第一，政府治理覆盖范围有限。政府所掌握的人力、财力、物力、信息是有限的，从而导致面对数量庞大的育龄群众时能力明显不足，最终导致了出生性别比治理不及时。另外，出生性别比治理中，不仅涉及到打击“两非”等直接策略，还涉及到对促进性别平等等的间接策略。因此，一个系统有效的出生性别比治理策略仅仅依靠政府的力量是远远不够的。

第二，社会公众参与治理空间狭小。尽管经过多年的社会性别平等的宣传教育，但社会公众参与性别比治理的社会责任感和自觉意识都显得很缺乏。同时，在现实生活中出生性别比治理往往采取运动化的方式推进，社会参与多局限于举报“两非”案件，为此，相关的社会组织发育受到严重影响。特别是代表妇女利益的非政府部门（妇联组织和妇女儿童工作委员会）在出生性别比治理中的地位微不足道，作用微乎其微。

第三，出生性别比相关信息的失真。信息完全是出生性别比治理部门有效决策问题的前提。但事实是基层出生性别比治理部门在收集信息向上传递、汇总的过程中，由于层层传递、时间差等原因不可避免地会出现信息失真，容易造成中央和地方机构之间的信息不对称，甚至还有个别出生性别比治理部门在向上传递信息的过程中，出于部门利益的考虑或者其他原因而修正、提供虚假信息，甚至瞒报信息，最终导致信息失真。

以政府为中心的单一出生性别比治理主体，在有效解决出生性别比不断升高的事实中所遭遇的困境，向人们显示了突破单一治理中心和创新治理策略的必要性和迫切性。因此寻求多中心的治理逻辑及创新治理策略成为人们必须思考和实践的问题。

二、多中心治理逻辑与公共事务治理策略创新

多中心理论是由美国经济学家奥斯特罗姆夫妇在英国社会学家博兰尼的多中心秩序基础上共同创立的。在《自由的逻辑》一书中，博兰尼认为，在遵守统一法律的前提下，人们通过主动性相互作用形成自发秩序体系，不能通过统一集中的指挥来解决问题，而是基于协商后依靠相互自觉调整后趋于一致，而“多中心的任务，惟有靠相互调整的体系才能被社会管理”[2]（P172-173）。后来，奥斯特罗姆夫妇继承和发扬了博兰尼的社会秩序理论，并把它引申到公共服务和公共管理领域创立了“多中心治理”的理论。按照奥斯特罗姆夫妇的说法，多中心治理理论强调的是一种直接对立于单中心权威秩序的思维，它通过建构包容政府、非政府组织和公民自治行动在内的综合治理主体，鼓励各主体遵循共同的行为准则，通过相互博弈、共同参与合作的互动关系，对公共事务进行有效治理。

由于多中心理论渊源于多个学科领域，不仅涉及到社会学和经济学，也涉及到政治学、公共管理与公共政策等诸多领域，所以该理论诞生之后就反过来在这些学科领域又产生了广泛的影响。如今“多中心治理”一词已经作为一种新颖的思维方式和理论框架，成为公共事务治理的独特模式。不过，尽管多中心治理概念影响较为深远和显著，但是该概念却没有一个明确的内涵和外延。概括而言，多中心是指多个权力中心和组织机制治理公共事务，提供公共服务。多中心治理涉及到广泛的公共领域，在公共治理中主要指生产的多中心和治理体制的多中心。在多中心治理机制中，需要借助多样化权力和政府单位，以解决不同范围的公共治理问题[3]。

作为一种全新的公共行政和公共管理策略，“多中心治理”理论认为尽管通常单一中心的集权管理方式更有效率，但是某一事务或事情仅仅依靠单一的部门执行未必能够在现实中实现高效率[4]（P277-280）。换句话说，“多中心治理”理论支持的治理模式要求治理权力分散化、管辖多样化并且在政府之外存在多个治理中心或治理主体，只有满足这几个条件的治理体系才有可能高效地实现治理。简言之，“多中心治理”作为一种新型公共事务治理模式，探寻公共事物治理过程中的跨学科贡献对社会治理的理论和方法产生了深远影响。多中心治理理论不仅为公共事务治理拓宽了理论视野，同时也为公共事务治理结构的变革及多元主体间互动关系和治理策略及规则的多元化提供了理论依据和解释工具。

需要注意的是，“多中心治理”作为补充政府管理和市场调节不足而确立的一种社会治理方式不是完美无瑕的，它也存在着治理失灵或治理失效的可能性。此外，在治理过程中“多中心治理”还存在无法明确界定责任主体的先天“缺陷”，即多中心治理过程中，不同主体可能会对如何进行治理而争执不定，特别是随着治理对象的日益复杂化、治理主体的增多，这种局面会更加混乱，难以达成一致意见导致决策和行动的迟缓，最终导致治理绩效低下。

三、出生性别比多中心治理策略的优势及其制度构建

出生性别比多中心治理策略与传统出生性别比治理策略相比，主要有三个方面的优势。

首先，多中心治理策略能够制约公共权力的滥用。出生性别比治理部门作为公共权力的拥有者，在出生性别比治理过程中，存在追求部门利益最大化的动机。当政府或者上级出台的某项政策不利于自身利益时，下级单位在执行政策时必然会采取相应的措施规避自身利益的损害，执行力大打折扣，形成所谓的“上有政策，下有对策”的局面，从而使政府出生性别比治理效力递减，甚至无效，达不到预期的效果。实施多中心治理，进而最大限度地引导社会公众有效监督政策或措施的制定和实施，制约公共权力的滥用，保证出生性别比治理始终朝着有利于社会公共利益最大化的目标运行。

其次，多中心治理策略能够弥补政府出生性别比治理能力的不足。多中心治理策略可以有效整合人力、财力、物力，节约出生性别比治理的行政成本。举例来说，虽然政府三令五申不能进行出生性别鉴定，但是农村地区的社会亲属关系和风俗习惯却成了最大的保护伞。政府派人来检查时，政府不可能真的知道当地居民谁做过B 超。如果要做地毯式的搜索，需要花费庞大的行政成本，所以真的要查出的可能性微乎其微。但是假如实施多中心治理，社会公众成为治理主体且有共识不可以做出生性别鉴定或选择性人工流产，一旦有人偷偷地做，肯定会背负很大的舆论压力，在这种情况下，有人想投机就变得困难。

最后，多中心治理策略能够减少信息偏在发生。通过搭建信息平台实现信息共享，从而最大限度地减少信息偏在的发生。

正如前文所述，由于出生性别比治理的严峻形势和政府单一治理出生性别比所表现出来的弊端，使得在现有出生性别比治理体系中引入多中心治理逻辑成为一种必然趋势。换句话说，单纯从提高现代政府治理效率和效果的角度看，多中心治理不仅是重要的，而且也是必要的[5]。概括地说，出生性别比多中心治理策略的建构要从治理主体、运行机制、制度保障三个方面入手。

一是注重推进出生性别比多中心治理主体的多元化。治理的主体既可以是政府部门，也可以是非政府组织，甚至是私人机构或社会公众个体，还可以是以上这些治理主体之间的合作和组合。不过，无论怎样，在出生性别比治理的过程中，由于出生性别比的公共事务的特性，政府依旧处于治理的主导地位。这不仅因为政府具有公权力，比起其他治理主体，它拥有更多的资源和能力。而且由于政府代表的公共利益也更具有普遍性，其权威地位与政策的信度是其他治理主体所无法比拟的。同时，作为多中心出生性别比治理主体而言，我国当前的育龄群众群体还不太成熟，但要实现出生性别比治理的有效治理，育龄群众的主动参与却是不容忽视的一环，育龄群众的参与能弥补政府单一出生性别比治理的不足。此外，还要重视并发挥非政府组织的主体作用。由于非政府组织的非官方背景，相对于政府，公众与非政府组织之间有着更好的良性互动。由非政府组织来承担出生性别比治理知识的普及工作，公众更容易产生认同和接受，促使公众更为理性地认识出生性别比治理、树立出生性别比风险意识。

二是建立健全出生性别比多中心治理的运行机制。制度性机制主要是通过完善法律制度来界定出生性别比治理中各利益相关者的权利和义务，规范各利益相关者的行为，健全日常监管机制等。政府要从制度上保证公民的合法利益，才能促进社会公众对长期利益的关注以及对自己信誉、声誉和信用的重视，避免在生育时的机会主义行为倾向和道德风险的出现，这是构建多中心治理策略的基础。另外，多中心治理其本质就是整合社会力量参与到治理中来，建立起最广泛的社会化监督约束机制和社会公众之间的互信机制，除了采用传统公共行政的官僚制手段之外，还可采用新的治理方法和技术，可有效降低治理的成本，提高治理的效率，弥补政府自上而下调控的不足。

三是大力完善出生性别比多中心治理的制度保障。多中心治理需要健全的制度对多元主体各自的行为予以规范和约束。政府要在出生性别比多中心治理策略中发挥主导作用，就要建立健全旨在保障出生性别比多中心治理的法律制度、评估和问责制度及行为规范。具体而言，首先是法律制度。在多中心治理策略中，健全的法律法规体系可以保障多元主体在参与治理的过程中有法可依、有法可循，在各自的领域发挥功能优势。其次是评估和问责制度。完善的评估标准和严格的问责制度是推进出生性别比多中心治理的技术保障，没有这些就不能清晰地认定出生性别比治理失灵或失败的主体责任，即事情“该由谁来负责”。再者是行为规范。治理主体要以保持出生性别比均衡为最终目标，以坚决制止和杜绝“两非”为己任，以道德规范和规章制度约束相关人员的行为自律，促使相关利益者自觉形成符合社会利益的价值观，并最终沉淀为生育观念或生育文化。

四、出生性别比多中心治理策略的实现路径

为了有效发挥多中心治理的长处，有效地规避多中心治理的短板和缺陷，实现出生性别比多中心治理策略的成功运行，还要注意以下几点。

1.加快政府职能转变

首先，政府要整合立法资源，完善出生性别比治理相关的法律法规，避免出现法律盲区。近年来，有关出生人口性别比治理的政策和法规相继出台。下一步不仅要进一步推动“两非”入刑，争取在《中华人民共和国刑法》等一系列法律法规的相关条款中，对于进行非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠以及歧视、虐待和残害女婴的行为，作出相应的司法规定。同时，政府还要对于如何打击和禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠等“两非”行为，以及各个相关部门和治理主体在其中的详细权限和职责，作明确而严格的规定。

其次，政府要合理配置多元治理主体的职权和任务，避免出现因多元主体间各自权力、利益与责任的交叉、冲撞导致的运转不灵、效率低下。要重点夯实基层基础工作，明确村（居）的治理主体责任，发挥好村（居）委会的工作积极性和主动性，实现重心下移，关口前移，把出生性别比治理与进村入户为群众提供优质服务相结合，从源头上防范“两非”行为。同时，也要充分利用当前机构改革的有利契机，大力推进卫生计生资源整合，推行定点服务。为加强流、引产管理，禁止选择性引产的发生，明确一部分医疗机构为定点引产单位，其它医疗机构不得从事引产手术和实施药物流产。

最后，建立相对完善的信息交换共享机制，实现住院分娩、出生医学证明等个案登记信息的交换与共享。出生性别比治理的成败在很大程度上决定于出生性别比相关信息的准确与否。我们一定要加强规范管理，及时、准确地登记、录入、上报出生个案的相关信息，切实提高出生性别比统计数据的质量。特别是要依托“金人工程”数据库的基础上，以住院分娩出生性别统计为重点，建立完善出生个案登记和性别统计制度，以对出生性别比多中心治理工作提供全面、实时、可靠的出生性别统计数据支持。

2.加大培育非政府组织和新闻媒体

首先，发挥非政府组织作用。由于非政府组织的非官方背景，相对于政府，公众与非政府组织之间有着更好的良性互动。由非政府组织来承担出生性别比治理知识的普及工作，公众更容易产生认同和接受，促使公众更为理性地认识出生性别比治理、树立出生性别比风险意识。要通过非政府组织，例如各种乡村理事会和老人协会等加强新型家庭文化建设，营造社会性别平等的舆论氛围，以文化的感召力促进性别平等，引导群众逐步消除性别偏好。同时，充分认识到妇女组织在出生性别比治理领域的重要作用，要引导女性公民社会组织与其他部门和各社会团体组织加强合作，吸纳社会资源，共同参与出生性别比治理工作。

其次，充分发挥新闻媒体的舆论导向作用。在出生性别比治理问题报道中，新闻媒体应秉承对社会负责的态度。记者在报道的过程中，本着对社会负责的态度，将真相报导给社会公众，让育龄群众更为直观的了解出生性别比形势。如一定范围、时期内出生男女婴儿的数量、比例；“两非”行为对妇女身心健康的危害以及这种出生性别比失调可能造成的社会影响等。同时要及时宣传报道“两非”典型案件惩处情况，警示教育广大群众自觉抵制“两非”行为，对不法分子形成高压态势和震慑力量。

再者，要发挥志愿者的作用。对于配合度高、服务突出的志愿者或志愿者组织，制定切实可行的奖励措施，以便调动其积极性。如为主动参与出生性别比治理活动的志愿者、志愿者组织提供部分津贴或小额奖金补助；为其颁发感谢状或举办答谢餐会；为配合度较高的企业事业部门优先提供减免税收等优惠等。对于学生群体的志愿者可以通过加学分，出台对于升学、就业、晋级有利的配套政策等。

3.推进社会公众参与

首先，拓展公众参与出生性别比治理的途径和渠道。出生性别比治理部门可以通过听证、征求意见等方式，让育龄群众通过参与公共政策和法律的制定，提高政策及法律的计对性与有效性。另外，举报投诉方式的多元化设计也有利于育龄群众积极参与“两非”案件线索的提供和举报，有效提高政府出生性别比治理的针对性与工作效率。此外，还可以考虑设立举报投诉奖励专项基金，简化奖励兑现程序等以提高公众的参与意识。

其次，引导鼓励公众在促进社会性别平等方面大胆实践创新。比如，“招赘婚姻”在从男性单系继承制（姓氏、财产）和男性单系抚养制（家庭养老）等方面触动了父权制的根本，从而为解决出生性别比偏高的问题提供了一条有效的途径。国家可制定相应的政策法规鼓励女婚男嫁，确保招赘婚姻中的女性的各项合法权益得到保障，保证属于招赘婚姻形成的家庭享有国家更多的优惠政策，让女婚男嫁成为人们可以真正实行的现实选择。此外，我国目前绝大多数村庄的村规民约，都是依照“男娶女嫁”的原则来认定村民资格并进行集体资源分配。要大力推动村规民约的修订，清除原有条款（或潜规则）中性别不平等或性别歧视的内容。

再者，形成有利于公众参与出生性别比治理的文化氛围，以文化感召力引导社会公众的参与。要结合当前的孕环检或生殖健康免费检查项目，在育龄妇女中开展“杜绝两非行为公开承诺签名”活动，让社会公众对两非行为有一个清晰认识并决裂于“两非”；鼓励和支持乡镇街等基层单位自编自演关爱女孩的文艺节目并就地演出；通过QQ 群、微信群以及特制围裙、挂历等宣传平台和宣传品，广泛宣传“生男生女一样好”等新型婚育观念，要让公众明白生育子女的性别的配比不仅关系到生育个体的家庭利益和幸福，而且关系到国家的富强和民族的振兴。进而培育公众参与出生性别比治理的文化自觉。

[1]宗占红，等.海南省出生实名登记信息管理系统应用效果研究[J].南京人口管理干部学院学报，2011，（2）

[2]博兰尼.自由的逻辑[M].冯银江，等.长春：吉林人民出版社，2002.

[3]王兴伦.多中心治理:一种新的公共管理理论[J].江苏行政学院学报，2005，（1）.

[4]奥斯特罗姆.公共事物的治理之道:集体行动制度的演进[M].余逊达，等.上海：上海三联书店，2000.

[5]刘中一.从政府“独角戏”到社会“总动员”：“十二五”时期治理出生性别比升高的路径与策略[J].理论导刊，2012，（3）.