党政领导干部“任期+竞岗”制：湖北探索干部能上能下的制度创新

周 莉，李又才

（中共湖北省委党校，湖北 武汉430022）

一、问题的提出

2015年7月28日，中央发布了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》（简称《规定》）。《规定》的发布，再次把焦点集中到长期以来没有解决好的领导干部能上不能下的问题。然而，在我国，领导干部能上不能下的问题由来已久。

新中国成立初期，我国百废待兴，各条战线大量需要干部，干部能上不能下的问题并不突出，但随着时间的推移，干部能上不能下的问题和弊端逐步显现。1962年，邓小平同志在《执政党的干部问题》中指出:“多少年来，我们对干部就是包下来，能上不能下。现在看来，副作用很大。”“这个问题，多少年来，中央在考虑，地方也在考虑，但是始终解决不了。”[1]（P329）几十年后的1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中同样指出:“干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下。”[2]（P328）针对这种状况，邓小平同志提出：第一，加强制度建设。“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同的情况，作出适当的、明确的规定[2]（P331）；第二，通过发扬社会主义民主，“让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分[2]（P332）。

根据邓小平同志的意见和建议，1982年中央出台《关于建立老干部退休制度的决定》，废除了领导职务终身制。这是我党在解决领导干部能上不能下问题上迈出的具有里程碑意义的重要一步，也是基础性的第一步。随后中央相继出台了一系列政策规定，如领导干部选拔任用工作条例、领导干部职务任期暂行规定、领导干部交流工作规定、领导干部任职回避暂行规定、领导干部问责的暂行规定等，这些政策的实施取得了一定成效，但干部能上不能下的问题仍然普遍存在。

中央巡视组谢铁群同志在《人民日报》上发文说，2011年的组织工作满意度民意调查显示，受访的2 万多个单位对“单位干部任职制度改革需要解决的突出问题”一项的回答，排在首位的是“干部能上不能下”[3]。由此可见一斑。原来的领导职务终身制废除了，取而代之的是“不犯大错下不来”、“年龄不到下不来”、“当事人不提出下不来”的准终身制。

几十年来，中央对解决干部能上不能下的问题十分重视。1997年党的十五大明确提出要加快干部制度改革步伐，尤其要在干部能上能下方面取得明显进展[4]。2010年时任中央组织部长、现任中央政治局委员、国家副主席李源潮同志在当年的全国组织工作会议上指出，对干部能上不能下等长期困扰干部工作的难题，要加强调查研究、提出破解之策[5]。2012年时任广东省委书记、现任中央政治局委员、国务院副总理汪洋同志在全省市、县组织部长培训班上指出，积极探索突破重点、难点问题的新途径，对干部不能“下”的问题，要做制度性探索[6]。2014年党的十八届三中全会再次明确指出，要“推进干部能上能下，能进能出”[7]。这些都充分说明中央对此问题高度重视。

领导干部能上不能下的问题解决得不理想，主要是因为现行政策中，解决干部“下”的规定虽有但“软”性规定多，标准不明确，实际操作中谁该“下”难把握，并且让干部“下”就是砸对方的“饭碗”，怕伤感情，怕得罪人，有畏难情绪，不敢动真格，因此让干部“下”的政策实施效果不理想，是必然的。

要解决领导干部能上不能下的问题，根本之策就是明确规定领导干部“下”的“硬”杠杆，达到这个杠杆即“下”，概不例外。中央今年7月28日发布的《规定》，对领导干部“下”的方面进行了规定，包括到龄免职（退休）、任期届满离任，以及5 种问责情形和10 种组织调整情形[8]，其中到龄免职（退休）、任期届满离任就是领导干部“下”的“硬”杠杆。因此用领导干部“任期制”解决领导干部“下”的问题，对“下”来的领导干部实行“竞岗制”，以解决“上”的问题，即“任期+竞岗”制，是切实解决领导干部能上能下的应有选择。

二、湖北党政领导干部“任期+竞岗”制改革试点的基本做法

领导干部“任期+竞岗”制，就是领导干部任期制与竞岗制相结合的选人用人机制。任期制解决领导干部“下”，“竞岗制”解决领导干部“上”，两者有机结合，可以成功破解领导干部能上不能下的难题。为此，湖北省于2013年上半年在咸宁市、荆门市、嘉鱼县、钟祥市等市县开展了领导干部“任期+竞岗”制改革试点。

（一）试点规定现任领导干部“下”的标准：任职达到和超过5年者

1.咸宁市的做法

咸宁市规定，市直正县级单位（不含学校、医院）在同一职位任职满5年、且男55 周岁和女50 周岁以下的党政副职领导干部（不含正县级）的干部自然卸职。2013年试点工作中，市直部门共有22 家单位30 名干部成为“卸职干部”。

2.荆门市的做法

荆门市采取通盘考虑、以点带面确定对象推进试点。总体思路是“由中层干部到班子成员、由科级班子成员到县级班子成员”，同时将班子和中层干部出现连续两年综合考评结果排名靠后，班子运行不畅，工作落实不力；班子结构不合理，班子成员或中层干部在同一岗位工作5年以上等问题的单位纳入试点范围，分批推进，分步实施。2013年改革试点中，全市共有13 家单位拿出94 个职位试点，共有274 人参加竞岗。

3.嘉鱼县的做法

嘉鱼县确定县直单位副职领导干部，以5年为一个任期，在同一岗位任期届满自然卸职，其中以下三类现任领导干部除外：一是公检法机关和学校、医院等有执业资格要求的领导干部，二是正在实施机构改革单位的领导干部，三是男年满55 周岁、女年满50 周岁，离法定退休年龄不足一个任期的领导干部。2013年试点中，全县共有44 家县直单位、76 名干部统一卸职。

4.钟祥市的做法

钟祥市将“下”的对象，由市直部门现任领导副职扩展到局党组成员、机关中层干部、副科级二级单位班子成员、科员级二级单位主要负责人。2013年试点在3 个市直部门中展开，共有27 人卸职。

从上述情况可以看出，试点单位“下”的对象范围有三个共同点：一是任职在5年以上，二是年龄男55岁、女50 岁以下，三是领导班子副职和中层单位正职等领导干部。

（二）试点规定“下”来的领导干部怎么“上”：连任+交流+竞岗

1.咸宁市的做法

咸宁市对“下”来的领导干部首先进行了任期考评，只有任期考评为称职及以上等次，才有资格“上”。“上”分三种方式。一是直接连任。在5年任期考评中等次为称职以上且近5年获得过省部级以上表彰或有3年及以上年度考核为优秀的，可取得直接连任资格。据此，咸宁有8 人获得连任资格。二是竞争上岗。除了直接连任者外，其他任期考评为“称职”者都参加竞争上岗。办法是，按占40%竞岗面试成绩和各占30%年度考核、民主测评成绩进行加权计算，然后将最后成绩由高到低进行排序，按90%的上岗率确定竞岗上岗人选。三是交流轮岗。根据任职满10年的原则上交流、满5年的根据班子结构需要交流、因班子结构需要或个人身体等原因不宜交流的可不交流等原则，加强干部统筹安排、交流使用。咸宁此次交流任职的领导干部有8 名，占27%。

2.嘉鱼县的做法

嘉鱼县是咸宁市下辖县，与咸宁市直部门的做法有共同点，也有不同点。嘉鱼县首先对“下”来的领导干部进行任期综合考核，等次为优秀者，获得直接连任资格；等次为称职者，获得参加竞岗资格；等次为不称职者，免职下岗。任职年限达到或超过10年及以上者，轮岗交流。

嘉鱼县实行的任期综合考评包括四个方面。一是年度考核。把干部任期内年度考核结果优秀、称职、基本称职、不称职等次分别按不同分值折算。二是民主测评。将正面测评与反向评价相互印证。三是个别谈话。从德能勤绩廉全面了解考察对象表现。四是奖惩情况。设置10 分加减分项目，任期内获省部级以上表彰或近5年连续三年考核“优秀”者可直接连任；受县级表彰一次加1 分，受市级表彰一次加2 分；如果任期内被通报批评、诫勉谈话或受到党纪政纪处分的，根据不同情况扣2-10 分。任期综合考评中年度考核量化占50%，民主测评量化占30%，个别谈话量化占20%，加权计算后加减奖惩分值形成最后综合得分。

经过任期综合考核，有10 名领导干部考核等次为“优秀”，获得直接连任资格；43 名领导干部考核等次为“称职”，参加竞岗；22 名任职满10年及以上的干部轮岗交流；1 名干部考核等次为“不称职”，被免职。

干部竞岗分两轮进行。第一轮采取考核与面试相结合方式竞岗，竞争连任资格。按得分高低排序，得分在80%及以上者获得连任资格，其他人参加第二轮竞岗。第二轮采取公开选拔方式竞岗。落岗者腾出来的岗位面向全县公开招考，进行笔试和面试，第一轮落岗的干部直接进入面试。在竞岗中，第一轮有36 名干部获得连任资格，7 名干部落岗；在第二轮公开选拔中，有26 名有资格的干部报名参加招考。通过公开选拔，7 名落岗干部有4 人重新上岗、2 人免职后重新安排、1 人弃权免职。新报名的26 名干部有3 人竞争上岗，其中2 人由股级干部提拔为副科职领导干部。

3.荆门市的做法

荆门市竞岗方式比较灵活，根据单位实际，可采取“两推一述”，也可以采取竞争上岗方式进行。无论哪种方式，都重匹配度，重贡献度，重公认度，选贤任能。试点中，荆门市直部门274 人参与竞岗，68 名干部成功连任，26 名干部落岗，落岗比例达27.7%。

（三）试点规定竞岗后没有“上”的干部：改为非领导职务+保留待遇

解决好领导干部“下”的出路问题，是改革试点顺利进行的重要条件，也为改革的推进消除了障碍。

咸宁市坚持从严管理和体现关怀相结合。市委组织部领导、所在单位“一把手”与落岗干部进行谈心谈话，查原因，找差距，明方向。同时将落岗干部由领导职务改为非领导职务，合理安排工作。

荆门市让干部上的有压力，下的有希望，退的有保障。对竞岗落选的干部保留原有职级待遇，主要采取了三种方式进行妥善安置：年龄较大、自动放弃的改任非领导职务，共14 人；按人岗相适原则降职安排，共10人；交流任职，共2 人，让下的干部也都各得其所。

三、湖北党政领导干部“任期+竞岗”制改革试点初步成效和存在的问题

（一）改革试点取得的初步成效

湖北省开展的领导干部“任期+竞岗”改革试点工作虽然时间不长，覆盖面也有限，但从实践来看，已取得了初步成效。

1.打通了领导干部正常“下”的通道

长期以来，在我国党政机关一些干部，一旦领导职务上去了，就下不来，不到年龄不退，不犯错误不退，自己不提不退。虽然每年进行一次综合考评，但因种种原因，这种考评对领导干部职务“下”影响不大。近些年来也进行领导干部竞争上岗、公开选拔，但大多限于空缺岗位的补充，总体上是解决领导干部“上”的问题，领导干部“下”的通道十分不畅。实行领导干部“任期+竞岗”制，明确了领导干部“下”的“硬”杠杆，任期届满自然卸职，无一例外，这样就成功地破解领导干部能上不能下的顽症。

2.优化了领导干部正常“上”的路径

领导干部“任期+竞岗”制对任职届满“下”来了的领导干部采取三种方式“上”。一是考核优秀者连任制。对获得省部级及以上奖励的或任期内3年以上年度考核优秀等次者，实行直接连任制，突出业绩、实绩、年绩，注重一贯表现、重要贡献。二是实行轮岗交流制。对任职10年及以上者，可以交流任用，也可以参与竞岗。三是实行竞岗制。其他“下”来的领导干部，都参加竞岗，把“一时考绩”与“平时实绩”结合起来，突出“平时实绩”，优胜者上岗。这些方式的运用，有利于将习近平总书记提出的“好干部”的五个标准，在选人用人中具体化、竞争化，提高了领导干部选人用人的公信度。

3.激发了领导干部内生动力

首先，对领导干部的传统思想观念形成强烈冲击。领导职务不再是“一劳永逸”的，任期届满后就要“下”，只有通过竞争优胜者才能再次上岗，从而迫使领导干部在“上”的同时就有了“下”的危机感。其次，形成了以履职尽责来“保位子”的倒逼机制。领导干部上任后考虑的首要问题是如何“保住位子”，在此基础上再考虑的是能否有进一步提升。其三，形成了“能者上、庸者下、平者让”的竞争机制，激发干部永不懈怠的干事创业热情。

4.强化了重实绩的选人用人导向

在竞岗中，把习总书记提出的“好干部”五个标准在改革措施中落到实处，以实绩论英雄，鼓励踏实干事、不跑不要的干部，提醒不思进取、碌碌无为的干部，鞭策投机取巧、敷衍塞责的干部，让“庸官”、“懒官”、“太平官”有危机感直至失去生存空间，使那些能干、实干的干部有了奔头，让“无功就是过、平庸就是错、占位必司职、无为就让座”、“有位应有为、有为更有位”的理念深入人心，营造了竞相干事、实干创业的浓厚氛围，树立了正确的选人用人导向。

5.解决了领导干部“出”的问题

领导干部任职届满“下”来后，通过竞岗制仍然没有上岗的，有三种出路：一是年龄比较大、任职时间比较长、有特殊原因不能参与竞岗的领导干部，由实职改为非领导职务；二是有一定领导能力、虽竞岗失败但态度端正的领导干部，保留原级别降职任用；三是考核不称职的，免职待岗。

（二）改革试点存在的主要问题

改革试点以来，湖北实行党政领导干部“任期+竞岗”制改革试点工作取得一些成效，总体情况良好，但受多种因素影响，全面深入推进“任期+竞岗”制改革还存在一些问题，需要在进一步改革中解决。

1.领导干部对“任期制”了解甚少，改革思想难统一

目前国家相关法律和中央相关政策规定，实行任期制的领导干部，主要是处级及以上领导干部，并以正职为主，而其他干部包括副职没有明确规定和要求实行任期制，即便实行任期制在实际实施中也不严格、不规范，因此许多领导干部对任期制了解较少，对领导干部“任期+竞岗”制了解更少。同时，“任期+竞岗”制改革涉及干部切身利益，一些干部担心在改革中失去位子，对改革持抵触情绪；部分试点单位主要领导求稳怕乱，与其他部门攀比，怕先试点吃亏，不愿先行先试；也有一些干部认为这只是做改革秀，坚持不了多久。

2.缺乏顶层制度设计和配套机制建设，改革推进难深入

领导干部“任期+竞岗”制改革是一项系统工程，涉及干部工作方方面面，需要全面系统改革，但目前缺少制度的顶层设计和配套衔接。如除现行政策规定实行任期制的领导干部外，其他领导干部要不要实行任期制，任期年限是多少，任期届满后哪些需要竞岗（选任制除外），如何竞岗等。又如在干部待遇上，如果落岗干部“实改非”，那么非领导职务会超配，且领导干部能上能下的实际意义会降低，等等。

3.缺乏简便易行、有效管用的操作规范，改革成效难保证

在对象与范围方面，目前试点单位确定的范围不完全一致，对象也不完全相同，容易产生攀比。

在考核方面，习近平总书记提出的“好干部”五个标准实绩考核体系如何具体设定，操作如何简便易行，有效管用，如何克服考核中“唯票”、考试中“唯分”等问题，目前尚无公认的方案。

在竞岗频率方面，实行任期制后卸职竞岗的领导干部人数多、时间不一，是根据干部个人任期实行竞岗还是单位统一进行竞岗，也是个难题。

在落岗比例方面，要不要设定落岗比例，没有落岗者，竞岗的实际意义会打折扣，设置落岗比例，多少适宜，过小，收不到效果，过大容易影响正常工作等等，需要深入研究。

四、进一步完善党政领导干部“任期+竞岗”制的建议

针对改革试点中出现的问题，建立领导干部能上能下、能进能出长效机制，需要对领导干部“任期+竞岗”制进行完善。

（一）扩大实行任期制的领导干部范围

根据有关法律和政策规定，县级及以上党政领导干部、党政机关工作部门处级及以上正职领导干部实行任期制[9]，乡镇党政领导干部（科级）也实行任期制[10]，每届任期为5年。其他领导干部虽然没有规定是否实行任期制，但早在上世纪80年代邓小平同志就指出，要对各级各类领导干部职务的任期，作出适当的、明确的规定[2]。2008年中组部在《组工通讯》中提出，各地可以根据实际情况，对党政副职领导成员实行职务任期进行探索。基于此，建议科级及以上领导干部包括正副职职均实行任期制，每届任期为5年.为领导干部实行“任期+竞岗”制打下基础。

（二）明确规定实行“任期+竞岗”制的对象和范围

实行任期制的领导干部，并不都实行“任期+竞岗”制。实行任期制的领导干部有两类，一类是选任制领导干部，另一类是委任制领导干部。在委任制领导干部中，党政机关工作部门（单位）及其内设机构的领导干部实行“任期+竞岗”制。其他领导干部虽然也实行任期制，但不一定实行“任期+竞岗”制，可以实行简易任期考核制，即任期届满考核称职即可继续任职。

（三）建立有效管用、简便易行“任期+竞岗”制考核机制

能不能建立有效管用、简便易行的考核机制，关系到“任期+竞岗”制实施的成败。

1.建立综合考核机制

综合考核由年度考评+任期考评构成。年度考评，一年一度定期进行；任期考评，在任职期满时进行。考核指标要以习近平总书记提出的“好干部”的五个标准为依据进行细化和量化。年度考核要反映平时实绩，要有据可查。任期考核要由“管他的”、“他管的”、“他服务的”、“熟悉他的”群体进行考评。年度考评和任期考评评定出优秀、职称、基本称职和不称职等次，分别设定不同量化权重，按年度考评占60%、任期考评占40%进行综合，形成综合考核结果。

2.直接运用综合考核成果

综合考核为优秀的或5年任期内获得省部级及以上奖励或在年度考评中3次及以上为优秀的或在任期考评中优秀率60%及以上的，可以直接连任；年度考评和任期考评中，不称职率30%及以上的，予以免职处理，免职人员不得参加本次竞岗；其他干部列入卸职竞岗对象。

（四）优化人岗匹配、题岗相宜的“任期+竞岗”制的竞岗方式

1.适度扩大参加“任期+竞岗”人员范围

除直接连任者和被免职者外，其他干部全部参加竞岗，同时可以让任职2年及以上的同级干部参与竞岗，还可以让任职4年及以上的下一级干部参与竞岗，增强竞争性。

2.实行分类竞岗制

正职干部实行“面谈竞岗”制，副职干部实行“面试竞岗”制。

正职实行面谈竞岗制，由上级考核组与相关领导、系统内“两代表一委员”、干部职工代表和服务对象代表进行面谈，全方位了解候选人的情况，综合分析后提出任职建议意见。

副职实行面试竞岗制，由面试考试和综合考核组成。面试试题要题岗相宜，实行大评委制评分；本阶段不重复组织考核，直接使用前期的综合考核成绩。把前期综合考核等次进行量化，优秀等次为100 分，称职等次为80 分，基本称职等次为60 分，不称职等次为0分，量化后再与面试成绩综合，通过成绩排序，按90%上岗比例提出建议名单。

（五）健全与完善衔接通畅的配套机制

1.不宜硬性规定“下”的比例

根据综合考核结果确定“下”的对象，不硬性规定“下”的比例，如果都达到直接连任条件，都可以不“下”，直接连任，否则卸职竞岗。

2.有效运用轮岗交流机制，增强“下”的流动性

为了消除干部部门化，对任职满10年除专业岗位需要、年龄偏大等特殊原因外的干部，必须轮岗交流，其中综合考核为优秀等次的提拔交流，称职的平级交流。

3.实行职务与职级分离，畅通落岗者的出路

落岗者的“出路”有两个方面。一是待遇方面的把职务与职级区别开来。职务有任期，到期要重新竞岗；职级待遇无年限限制，除考核不称职被免职并取消相应待遇者外，其他干部都可以保留职级待遇并实行连续累加，职级累加越长待遇就越高，且终身享有。二是工作方面，可以降职使用，或参加低一级别职务竞岗，获胜者予以任用；对年龄不足一个任期者，由领导职务改任非领导职务。

[1]邓小平文选：第1 卷[M].北京:人民出版社，1994.

[2]邓小平文选：第2 卷[M].北京:人民出版社，1994.

[3]谢铁群.干部“上”得也“下”得[N].人民日报,2012-11-20.

[4]江泽民.高举邓小平理论伟大旗帜 把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告[EB/OL].http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/5089/5093/5279/20010430/456848.html.

[5]李源潮.破解干部能上不能下等困扰干部工作难题[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/news/2010/06-26/2364902.shtml.

[6]汪洋.对干部能上不能下问题要做制度性探索[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/17431449.html.

[7]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[8]中共中央.推进领导干部能上能下若干规定（试行）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2015-07/28/content_2904339.htm.

[9]中共中央.党政领导干部职务任期暂行规定[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182144/10994167.html.

[10]中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法[EB/OL].http://www.gov.cn/flfg/2005-06/21/content_8297.htm.