中国农村“就地城镇化”：发展态势、影响因素及路径选择——以广东、江西、湖北、四川四省为分析案例<br/>

中国农村“就地城镇化”：发展态势、影响因素及路径选择——以广东、江西、湖北、四川四省为分析案例

2015-11-14胡恒钊文丽娟

湖北行政学院学报 2015年5期

胡恒钊，文丽娟

（1 江西农业大学政治学院，江西南昌330045；2 江西省九江市开发区永安学校，江西九江332106）

农村“就地城镇化”是一条不同于“异地城镇化”的道路，是农民在本地的聚集，是不离开乡土，就地、就近转移就业的城镇化。目前学术界关于“异地城镇化”发展模式的研究相对成熟，并出台有相应政策，但对“就地城镇化”的模式还缺乏足够重视，而事实上中国农村的“就地城镇化”恰恰是解决“三农”及“人的城镇化”问题及统筹城乡发展的重要途径。

一、文献回顾——中国农村“就地城镇化”的研究现状

对于中国“就地城镇化”问题的研究，学者们经过不懈努力和探索，提出了许多有价值的观点。归纳起来，主要有以下几方面。

一是概念界定：“就地城镇化”是城镇化的一种新方式。1996年周大鸣教授提出“就地都市化”的概念，而“就地城镇化”这一名词是1999年朱宇提出的[1]，李成勋也在1999年提出农民“就地市民化”的战略思想。辜胜阻（2009）在其研究中提到了“就地城镇化”这一概念，并将“就地”的空间尺度明确为县域乡村[2]。黄序（2011）认为，有中国特色的城镇化道路应该是农民向大城市转移和农民就近就地转移的“双轨”制。葛正鹏（2009）从全方位视角概括了“农民市民化”的实质。

二是外延分析：就地城镇化是推动我国农村城镇化道路的必然选择。张珠龙、张存库（2007）指出农村富余劳动力向非农产业和城镇转移是工业化和现代化的必然趋势。王霞林（2008）认为，实现所有农民向城市转移并不现实，将带来就业、环境、交通、社会管理等巨大压力。杨世松（2008）提出在农村“就地城镇化”同促进城市发展并不矛盾，而是互相补充、互相促进的一个良性循环过程，是我国城镇化道路的特色创新，也是我国经济社会发展的必然方式。刘孟山（2010）通过调查认为，农民就地市民化是我国城镇化进程中农民的理性选择。

三是模式与对策：试图探索“就地城镇化”问题的解决之道。有学者认为农村就地城市化同新农村建设的过程不可分割，因此提出要在发展的过程中把这二者有机结合起来（杨世松、习谏，2006；王小波等，2007；杨世松，2008）。有的学者揭示了以乡村为基础的区域发展模式的主要特征和发展过程（如费孝通，1984；王嗣均等，1992；许学强等，1998；陆学艺，2000）。沈建华（2009）、张永岳（2014）指出，宣传、技术培训等对于有效推进农民就近就地市民化提供了有效路径[3]。冯仰生（2010）、崔曙平（2013）提出，从法制建设、农村社会保障制度、主体意识等方面强化农民主体地位，其对策为推进农民就地市民化提供了有效参考[4]。北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁指出，中国要走符合自己国情的城镇化道路，采取“老城区+新城区+新社区”的模式，实现农民“就地城镇化”（2013）[5]。

综上，学者们对中国农村城镇化的研究，角度不同，思路各异，已探索出一些可贵的理论成果，并提供了详细可行的建议对策。其中，户籍制度放开、进城农民市民化、农民异地市民化等成为主流观点。本研究在以往研究成果的基础上，选取广东、江西、湖北、四川四省为实证样本，通过分析样本资料描述了农村“就地城镇化”的现状、分析了影响“就地城镇化”的因素及探讨了农民市民化的途径等问题。

二、资料梳理——中国农村“就地城镇化”的发展态势

本研究在东、中、西部地区分别选取广东、江西、湖北、四川四省的农村地区作为调查对象，通过设计相应的指标体系及调查问卷收集资料，并采取个案追踪和分类比较的研究方法，对以上地区“就地城镇化”的现状进行分析。

第一，调查显示，广东省的城镇化进程发展较快，人口城镇化率较高。2011年，广东省出台了《中共广东省委广东省人民政府关于提高广东省城市化发展水平的意见》，意见指出深入实施提升珠三角带动粤东西北战略，将提高城市化发展水平作为一项重大任务，提出要建设文明、宜居、承载力和可持续发展能力强的理想城市，并且鼓励粤东西北地级市农民就地市民化。2013年，广东省人口城镇化率达到了67.76%，居全国前列，城镇低收入困难家庭的住房保障基本得到解决，已形成了“一群”（珠三角城市群）、“两极”（广州、深圳）、“三面”（粤东西北地区）的格局。广东清远市提出了“以人为核心、向质量提升转变、工业化、信息化、城镇化、农业现代化‘四化同步’、可持续”的新型城镇化发展道路。从2013年起，广东清远阳山县开始进行“美丽乡村”建设，推进当地的村民“就地城镇化”。

第二，江西省已打造了一批特色城镇，在九江、宜春、新余、抚州等地开展镇村联动试点，其中，宜春的试点已颇具特色和代表性。江西宜春探索镇村联动模式，完善集镇的功能，推动当地商贸和产业的发展，宜春市已有30 多万农民在家门口就地城镇化，让农民“不背井、不离乡”，享受到了城镇公共服务和市民的待遇。如江西星子县温泉镇，凭借其独特的地理位置，就地做好城镇化，让返乡农民留下来，探索“家门口的城镇化”新模式，通过发展旅游业，以镇带村、以村促镇，推动了全镇经济持续高位增长。“据江西省统计局人口变动情况抽样调查结果显示，2014年底，江西省城镇人口占总人口比重50.22%，较2013年提高了1.35 个百分点，全省城镇人口总量首次超过了乡村。2014年江西省人口城镇化率提高值高于全国平均水平提高值0.31个百分点”[6]，这表明了江西省开始进入到了以城市社会为主的新阶段，2013年末，江西城镇化率已经处在30%-70%的快速发展区间，在中部六省当中排在第3 位。

第三，湖北省委办公厅、省政府办公厅2013年7月颁布了《关于开展全省“四化同步”示范乡镇试点的指导意见》，对全省21 个试点乡镇（街道）进行试点，把新型农村社区纳入城镇化建设体系，形成了“两圈一带”、“一主两副”、长江中游城市群等一系列、多层次城市发展战略。湖北宜都王家畈镇加快发展二、三产业，形成了“家家有产业、人人有事业”的扩权强镇、产城融合的发展格局，目前全镇已经发展村级企业13 家，吸引了2000 多村民就地就业。湖北十堰郧阳区以新型农村社区建设为抓手，积极推进产城融合一体化、资源要素最优化、公共服务均等化发展，着力建设城乡统筹示范区，实现就地城镇化。湖北省宣恩县板辽村谭家坝农民小区针对农民进城就业、购房、上学难等问题，探索出山区农民“就地城镇化”的模式。

第四，四川拥有劳动力供给优势，2013年四川省出台了有效期为3年的《进一步加快推进新型城镇化八条措施》，进一步加快推进新型城镇化，推进四大城市群的建设，即成都平原城市群、川东北城市群、川南城市群和攀西城市群。四大城市群的建设为许多农民工提供了留在家乡的机会，减少了农民工候鸟式的迁徙，不仅产生了较好的社会效益，而且也减少了因在外地产生的社会问题。四川省积极推进农村土地制度改革，大力发展小城镇特色产业，把生态文明融入到四川经济建设中，开展百镇建设试点行动，为农民工就地城镇化创造条件。如2012年以来四川省巴中市启动实施了“巴山新居”建设的战略扶贫工程，推动农村“产居结合”，就地城镇化方面成效较为明显。2014年，成都先后启动了8 个卫星城和彭州市濛阳镇、金堂县淮口镇和蒲江县寿安镇3 个小城市的规划修编工作，力争实现农民就地就近城镇化。此外，温江卫星城以其产村一体的新型生态综合体建设，也推动了温江农民的就地城镇化。2014年1月，四川省泸县福集镇龙桥社区及龙桥生态园农业发展专业合作社成立大会召开，标志着四川省首家就地城镇化社区在泸州泸县成立，龙桥社区的农民充分享有城镇人口一切的平等待遇，包括医保、城镇低保、养老保险、子女入学等。

全国及四省城镇化率对照表

从以上表格来看，伴随着地区经济的发展和城镇化进程的加快，农民就地市民化的进程也在不断推进，农村的“就地城镇化”已取得了显著成绩，也有效推进了“就地城镇化”的进程。广东省相对其它地区来说，经济发展较快，吸收了大量的外来务工人员，同时本地的农民也以就地就近就业为主；其他地区经济相对发展较慢，本地农民大量外出务工，主要以异地转移为主。普遍地，农村社区的基础设施渐趋完备，生活水平逐步提高，农民人均文化娱乐及服务消费支出也在不断上升，农村工业化也开展得如火如荼；农村社区逐步建立了覆盖城乡的社会保障体系，文化、教育、医疗、社保、科技培训等基础公共服务的功能进一步增强，非迁移式的农村新型“就地城镇化”路径，有效避免了城镇化所带来的“农村空心化”、“城市病”等问题，吸引着大量农民工返乡就业创业，促进了城镇与乡村社区的双向互动。但整体而言，“就地城镇化”还存在城镇化水平偏低、市民化进程偏慢、体制机制尚不健全等问题，此外由于户籍制度的限制，这几个省的农民工群体所享受到的社会保障和公共服务也大打折扣。

三、利弊分析——中国农村“就地城镇化”的影响因素

中国的户籍制度、政府的调控、土地制度、农业的现代化进程和民营企业的素质等都对农村“就地城镇化”产生着重要影响，以下从利弊两方面对其影响因素进行分析。

（一）积极因素

“任何国家和地区的城镇化都离不开政府的干预和政策的引导。发达国家从20世纪初期或中期开始，逐步实行城乡协调发展的道路，这与其政府理念的确立和各种政府行为以及各种制度的安排是分不开的”[7]。政府应制定有效的政策，来打破在中国形成已久的城乡二元格局，优化产业和城镇的空间布局，构建城乡互动互补的和谐关系，让农民在社会保障、住房保障、医疗教育、就业等方面与市民同权，避免农民“被上楼”，让他们在新村镇中寻得栖息的乐土。从劳动力转移方式上，以广东省为例，由于经济等较快发展，吸收了大量外地前来务工的农民工，同时也出现了当地农村劳动力以就地就近转移为主的现象。农民就业、收入和消费等的提高会提升农民对生活的满意度，因此应激发农村的活力，发挥农民作为创建主体的积极性，鼓励农民回乡创业，积极推动农业现代化，振兴农村经济。同时还应考虑原有的生态环境、村庄布局、产业基础和文化传承等，增强城镇的辐射力与承载力，形成城市与乡村相互支撑、互为依托的空间格局。此外，当地民营企业的经营管理素质也对“就地城镇化”有重要影响，因此还应提高城镇经营管理者的素质，促进“就地城镇化”的良性发展，两者相得益彰。

（二）障碍因素

“就地城镇化”的关键就是要使农民就地“转型”，然而农民工在城镇难以享受到应有的权益和尊重，仍处在“半市民化”的状态。相对来说，城市的公共基础设施的规划、配置比较齐全，农村的相关设施、配置相对较少，两者间的差距较大。城乡社会保障仍然存在差别，一些城镇存在设施缺乏、产业支撑不足、结构单一、区域带动力不强等问题。由于中央财政投入偏少，产业支撑薄弱，导致基础设施和公共服务短缺，难以满足地方和农民群众的需求，部分地市的农民对公共服务的满意度相对较低。户籍制度仍是城镇化发展的樊篱，户籍制度深深影响着中国“就地城镇化”的发展。就地就近的就业机会仍然匮乏，不能满足农村劳动力就业的需求，有的用人单位还设置了本地户籍的限制，城乡二元户籍管理制度是农民工市民化的“绊脚石”与“拦路虎”，难以享受到市民的待遇。关于农民的法律援助、教育和培训等政策方面也比较缺乏，难以满足农民工的需求，并由此导致其在“就地城镇化”中的发展受限。此外，市民化的进程偏慢、美丽城镇建设与生态环境质量问题、农村留守老人、儿童和妇女问题也日益凸显，这都是在城镇化过程中需解决的问题。

四、政策建议——中国农村“就地城镇化”的发展路径

提出针对中国农村“就地城镇化”的有效对策，可以突破以往在城乡二元分析框架内研究城镇化的局限，并对中国城镇化进程中出现的新现象获得全面深刻的认识，从而有力推进中国城乡一体化的健康发展。

1.完善社会保障制度，扩大保障覆盖面

首先，政府应明确各级职能，统筹城乡教育、金融、医疗卫生、文化体育、社会保障、电力通讯等基本公共服务的均等化建设，改革社会的保障制度，充分保障农民就业，实现基本公共服务均等化，改善基本医疗卫生的条件，做到农村养老保险和医疗保险的全覆盖；其次，应加大资金和政策的扶持力度，整合各方资源，进一步整合涉农资金，完善农村公共文化服务体系，建设集居住、就业、休闲为一体的新型社区，提高城镇的服务能力，让农民就地转变成市民，像城市人一样的学习、工作和生活。

2.深化土地制度改革，赋予农民更多的土地财产权利

在土地制度影响中，政府也起着重要作用。中央将土地审批权限下放，对当地政府意味着拥有了发展的资本。当地政府将土地资源以入股的形式参与企业的发展，乡村地区的土地资源丰富，价格也相对低廉，可以吸收进行对本地投资，促进当地乡村的就地转型。政府应完善农村征地拆迁的政策，加快农村土地使用权的流转，解放过剩的劳动力，完善农村土地住房相关政策，赋予农民更多的土地权、选举权和民主权，提高农民自身的合法权益。在确保农民土地权益条件下，闲置的土地可以通过有偿、有序、自愿的流转，提高农民在征地过程中的话语权以及土地增值收益中的分配比例，让广大农民分享到城市化和工业化带来的土地红利与土地增值，让土地成为农民心理上和物质上的依靠。

3.深化户籍制度改革，消除城乡壁垒

户籍制度深深影响着我国“就地城镇化”的发展。因此应淡化城乡户籍的烙印，消除城乡户籍人口身份的差异，给予农民工与城市市民同等的待遇。拆除户籍的壁垒应逐步放开户口的限制、放宽城市的准入条件，取消农民到城镇生活工作的种种限制，打破原有的行政区划限制，形成多极、多元、网络化的城市化格局。“新时期中国新型城镇化的推进重点在‘农民工市民化’和‘就地城镇化’相结合，‘农民工市民化’和‘就地城镇化’的推进重点在县（镇）层面，县（镇）层面推进城市化的重点在行政体制改革方面，县（镇）层面行政体制改革的重点是行政区划调整”[8]。因此，必须要突破市管县、县管镇体制的壁垒，进行行政体制改革，重塑城乡关系，整合中心城市与周边城镇的协调发展，强化城镇对农村的辐射带动作用，积极推进城乡发展的一体化，才能实现农民市民待遇的均等化。

4.加快新型农村社区建设，积极推进农业现代化

首先政府应加大政策支持力度，明确政府、企业以及个人之间应分担的责任，促进新型农村社区和小城镇的科学布局，推进就地居住的社区化，允许农民自主地推进城市化，更多地鼓励和支持“就地城镇化”；其次，要提升村镇规划建设水平，优化产业布局，根据城镇的产业发展情况和地理状况，对产业布局进行合理地规划，增强产业和人口集聚能力，积极培育涉农二、三产业，优化产业结构，合理规划农村产业布局，增强小城镇产业发展的可持续性与集聚生产要素的能力，促进城镇化的可持续发展；再次，大力发展现代服务业，发展现代农业和乡村休闲旅游业，提高城镇化的质量，增强乡村的自我“造血功能”，共享改革成果。例如在农村社区建立服务中心、小学、幼儿园、医院，还有健身广场、图书馆、博物馆、阅览室、文化活动中心等，打造具有地域特色的个性城镇，走出一条富有农村自身特色的城镇化新路子。此外还要积极推进农业现代化，实现城乡均衡统筹发展。地方政府不能只注重大城市的发展，不能一味地向大中城市转移，而要考虑自身的契合度，与地方实际的发展情况相结合，提高城乡一体化的发展水平。

5.坚持以人为本，实现“人的城镇化”

城镇化应以“人的城镇化”为核心，坚持以人为本。政府政策制定时要充分考虑农民工的切身利益，摒弃歧视和排斥思想，尊重农民的意愿，保护农民工就业、住房、教育、环境保护、医疗卫生等合法权益，把促进民生幸福、满足群众根本愿望放在首位，健全农民工权益保护机制，切实保障农民的合法权益。要完善农村基础设施建设，提升教育文化、医疗卫生的水平，推进农民工与城市居民在就业创业、医疗卫生、子女教育等方面的公共服务的平等性，提高小城镇居民的生活质量和幸福指数，丰富农民群众的精神文化生活，提高农民公民权益实现程度和居民生活满意度，让他们在福利待遇、生活方式、公民权利等方面与城市市民没有差别，像城市人一样享受现代化的生活、学习和工作条件。由于农民自身整体文化知识水平和能力不高、技术素质低等自身素质的限制，他们的收入水平较低，文化娱乐生活单调，法律知识贫乏，难以维护自身的合法权益。因此，要开展岗位技能培训，促进农民就业非农化,鼓励和吸引农民工回乡创业，引导农业人口就近转移，积极吸纳当地农村劳动力就业，鼓励农民在家门口自主创业，农民可根据自身情况到产业聚集区打工或经营，对于失地农民和就业困难人员采取优惠和扶持政策，由“物的城镇化”转变为“人的城镇化”，把农民工由“边缘人”转变为“主体人”。