经济新常态下中原经济区建设的路径选择

朱杰堂

（郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450015）

一、面对新常态，中原经济区要以全面改革创新为突破口

习近平2014年11月在亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会作主旨演讲中指出：“如果说创新是中国发展的新引擎，那么改革就是必不可少的点火器。”[1]习近平2013年7月在湖北调研时曾强调，应对当前我国发展面临的一系列矛盾和挑战，关键在于全面深化改革。为此，中原经济区要想在经济新常态下后来居上走在全国发展的前面，就要向体制机制改革创新要动力求活力，大刀阔斧创新改革，以求取得突破。

经济新常态下的全面深化改革将财税体制定位于“国家治理的基础和重要支柱”，并赋予了“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的功能和作用，因此，在全面深化改革的总体布局中，新一轮的财税体制改革将是其他改革的重点和突破口。由于中央提出的“全面深化改革的总目标在于推进国家治理的现代化，实现国家治理现代化的基础和重要支柱是坚实而强大的国家财政，构筑坚实而强大的财政基础和财政支柱要依托于科学的财税体制，科学的财税体制又要建立在现代财政制度的基础之上”[2]。为此，建立现代财政制度是深化财税体制改革的总目标。面对经济新常态，中原经济区要想成为全国重要的经济增长板块和“四化”协调发展示范区，就要改得早改得好，率先在预算管理、税收制度、中央地方体制关系等方面进行大胆改革创新，同时在财政信息透明度、跨年度预算编制、资金绩效提升、转移支付、地方债务、具体税种改革和中央地方分配关系等方面产生众多与新制度供给相匹配的新政策供给需求。

农民的土地权利由农村转移到城市是土地制度改革的关键。农民工市民化的最大阻力在于城镇生活的高成本。由于大多数农民工的收入很难应付昂贵的房价、教育、医疗等支出，他们唯一的选择是把农村的土地当作自身最后的护身符。为此，我国土地政策创新的关键是将农民的土地权利由农村转移到城市。要改变土地财政背景下城镇化过程中对农民取多予少的做法，通过制度安排将政府卖地的钱拿出相当大的比例用于进城农民的社会保障和公共服务，以城镇化过程中的土地收益保障进城农民的“市民待遇”。借鉴国际上推进城市化进程的做法，改革现有土地政策，准许农民工在原籍的宅基地、承包地作价流转，以弥补农民工在城市安家的财力缺口。创新制度管理，将农民工的承包地、宅基地确权办证作为突破口，允许农民自主公平交易。建立完善市、县、乡镇三级农村产权交易市场体系，配套建设县（市、区）级农村产权纠纷调处仲裁机构。

消除进城农民的权利和机会的不平等是户籍制度改革的根本。河南省各地发展有差异、市民化成本高、与户籍挂钩的各项权利福利多达几十项，建议按照“统一户籍、普惠权利、区别对待、逐步推进”的思路进行户籍制度改革[3]。在充分调研论证的基础上，按照积极稳妥有序的原则做好大中小城市和小城镇的人口转移规划。分步取消依附户口性质的各项政策法规，尽快出台城乡统一的新标准。建立健全城乡统一的均等化公共服务制度和社会保障制度。鉴于目前农民转化为市民资金投入大、人口数量多的实际，建议构建政府、企业、个人和社会等共同承担的多元化成本分担机制。户籍制度改革必须与土地、就业、教育、医疗和社会保障等相关改革配套推进。要对农业转移人口在农村的承包地、宅基地等各类资产全面颁证赋权，并允许抵押、转让和继承，做到所有权清晰、使用权完整、收益权有保障。

中原经济区建设是在我国经济增长转型换挡的特殊时期提出的，因此在全面深化改革的过程中，除了财税、土地、户籍等制度要率先进行改革，其他诸如社会保障、分配制度以及金融体系等改革也要跟得上改得早，只有坚定不移深化改革才能形成竞争新优势，为中原经济区建设注入强大的活力。

二、应对新常态，中原经济区建设要由数量扩张型转向内涵提升型轨道

中原经济区的主体河南省，现辖17 个地级城市、21个县级城市、89个县城。在其38个城市中，大城市只有9 个，而中小城市就有29 个，建制镇874个。显然，目前河南的城镇数目并不少，但它们发展水平并不算高。在其内涵质量方面突出的问题表现在：地区中心城市规模偏小，辐射带动力不强；城市发展快于农村发展，城乡差别和工农收入差别显著；城市的道路、通信、水电以及教育、文化、卫生等明显优于农村。近年出现的“大城市病”、农村土地撂荒“空心村”、农民工“半市民化”以及城市盲目扩张、土地滥占滥用等问题，已到必须解决的地步。否则，如果任其发展，则新型城镇化和小康社会的推进必然受到影响。因此，要想实现2020年“城镇化质量明显提高”的目标，今后中原经济区建设既要关注数量规模，更要注重内涵质量，着力抓好下面的工作：

依照《中原经济区规划》的总体要求，创新性地细化好中原经济区的城镇规划。尤其要规划好经济区内河南省城镇与周边安徽、山东、河北、山西的城镇布局，明确城镇发展方向和空间扩展方式，优化土地利用配置；建设完善的城镇交通通信、供水供能、排污减污等市政基础设施以及城镇防洪、防震等防灾减灾设施，保持较高的城镇基础设施综合配套水平。

积极推进农民工市民化，逐步解决半城镇化问题。目前河南省城镇人口由1978年的970万增加到2013年的4123 万，但其中包括了1635 万工作在半年以上、户籍仍在农村的农民工及其家属。这1635万人未能融入城镇、并未享受城市居民的待遇和福利，他们不是严格意义上的市民。针对1635 万人口，要按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则[4]，逐步让就业者融入企业、子女进入学校、家属融入社区，以真正提升城镇化的质量。

在做好农民市民化工作的同时，决不能让“城市病”问题继续蔓延。目前，河南一些城市在建设过程中“重面子轻里子”、重地上轻地下、重硬件轻软件、重短期轻长期，城市功能不完善、不协调，交通拥堵、环境污染、空间拥挤、生态空间不足等“城市病”日益显现。因此在提高城镇化质量的过程中，要通过进一步完善城镇水电路气等基础设施、增强公共服务能力、持续改善城市生态环境、进一步提高城镇运行效率等措施，以达到居民生活更加舒适便捷的目标。

三、顺应新常态，中原经济区建设要实施城乡差别化同步发展的战略

经济新常态的趋势特征之一是经济结构不断优化升级，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升[1]。要想顺应这一要求，就要改变过去城乡关系扭曲、城乡二元结构、城乡要素不平等交换和公共资源不均衡配置的态势，按照城乡差别化同步发展战略，力争营造以城带乡、以工促农、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。这是因为，城市与农村的社会再生产循环不仅在地貌景观、空间关系和公共设施供给方面有较大的差别，而且在生产过程、消费过程和民风民俗等方面也存在很大不同。从区域地貌景观方面来言，城市具有现代文明引领、文化娱乐、多样动态等特征，而农村具有自然生态、封闭传统、特色鲜明等特征。从空间关系方面来讲，城市是工业、商业、文化、教育、娱乐活动等功能分区与空间的分离，而农村的生产、生活与生态空间三者融为一体，空间利用率较高。从公共设施供给方面来说，城市的公共设施基本上是由政府投资建设的，而农村公共设施则主要是由农民集资和社会捐助完成的。从生产环节而言，城市是以企业、事业为主要组织形式，专业的分工与合作特征明显，而农村是以一家一户为主要经营单位，每个成员基本是多面手。从消费过程角度来看，城市拥有大规模的生产者和消费者，其工业消耗和居民消费是直接的，很难形成循环经济；而农村的生产投入和农民消费基本上是以家庭为单位的，资源浪费或垃圾产出是有限的，基本上是低成本循环或称为循环经济。从民风民俗文化角度讲，农村的民风民俗更多地体现着血缘关系的色彩，而城市的民风民俗则基本上属于不受血缘关系影响的新型文化，主要是行业（社团）文化、市民生活文化。基于上述农村与城市之间有关自然的、经济的、社会的和文化的巨大差异，在城市化的进程中，我们必须承认这些差异，而不能无视这些差异的客观存在。为此，中原经济区要实施城乡差别化的城镇化发展战略。

同时，世界城市化的历史昭示我们，先行国家有城市优先、城乡同质、城乡封闭、城乡协调四种发展模式。城市优先模式在拉丁美洲、非洲经历过较长时间的尝试，最终以投资环境恶化和严重社会动荡而告结束。城乡同质模式只在美国特定历史时期使用过，其他国家和地区尚未采用。城乡封闭模式仅仅在理论上提出观点，在实践中尚未发现成功的案例。相比之下，城乡协调发展模式是比较科学可行的模式，法国、日本等国的部分地区的做法具有代表性。我国经过改革开放30多年的不断探索和实践，最终党的十八大报告明确提出实施新型城镇化发展战略。这种发展战略就是要求我国未来城镇化要与农业现代化相互协调、同步发展。为此，我们提出中原经济区建设要城乡“同步发展”就是彻底扭转过去城市发展快于农村、城乡差距日渐扩大的局面。同时，考虑到中原经济区地处内陆、横跨五省、各地发展水平差异较大、城镇化率又较低的实际情况，因此，未来中原经济区既不能照搬某一国家的城市化模式，也不能机械效仿长三角、珠三角、环渤海等开发较早的经济区模式，要因地制宜，创新探索出适合中原经济区区情的城乡同步推进的新型城镇化发展路子。

四、适应新常态，中原经济区要走低能耗低环境伤害的发展道路

多年来粗放型掠夺式的开发建设，使得我们的生态资源环境到了令人难以忍受的地步。经济发展需要大量土地，我国人均耕地面积低于世界平均水平的一半，联合国认定的人均耕地警戒线是0.8 亩，而我国竟有600多个区县的人均耕地在这一数字之下。我国煤炭储量居世界第三位，而人均占有量只接近世界平均水平。BP资源数据显示，我国人均石油、天然气探明储量分别约为世界平均水平的5%、8%，我国GDP每新增1元所消耗的资源是发达国家的10多倍，资源循环利用率也远低于发达国家。目前，我国70%的江河水系受到污染，流经城市的河流95%以上受到严重污染；1/3 的国土被酸雨覆盖，世界上污染最严重的20个城市我国占了16个；4亿城市人呼吸不到新鲜空气；每年200 多万癌症病死者中，70%跟环境污染有关；我国每年因环境污染造成的损失约占GDP 的10%[5]。可见，调整优化产业结构和产业发展模式已是当务之急。

按照2012年年底中央经济工作会议提出的“要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”的精神和2014年中央经济工作会议提出的“推动形成绿色低碳循环发展新方式”的要求，建议中原经济区要谨慎扩张并高效使用城镇建设用地，发展紧凑型城镇。要从存量土地上做文章，通过土地整理和增减挂钩等方式，统筹使用城乡土地[6]。积极探索诸如村庄适度集中、“地票”交易等做法。为了实现新常态下调结构与稳增长的平衡，大力推进低能耗低消耗的产业及产品。通过技术升级改造，拉长传统制造业的产业链条。通过强化自主创新，实现产品价值链向高端延伸。以航空港经济综合实验区建设为契机，加快中原经济区现代服务业的转型升级。积极引入新能源新动力，逐步建立现代城镇绿色交通体系。积极扶持半导体照明工程，大力构建城镇绿色照明体系。对经济区内城镇体系规划划定的水源农田保护区、生态环境屏障区、名胜古迹、生态环境脆弱保护区等加强空间管制，留下更多的修复空间。积极推进建设项目的环境影响评价，监控城镇污染源和污染排放。大力推广生态园区、生态企业和生态建筑，提倡绿色低碳生产、生活和消费方式，建设一个生产发展、生活富裕、生态优美的良好人居环境[7]。

五、把握新常态，中原经济区要优化城镇体系和产业体系

经过30多年的改革开放，我国三次产业结构总体上日趋合理，但是，脆弱的农业基础，中低端的工业技术水平，滞后的第三产业发展问题日趋突出。由于我国产业结构主要位于全球价值链的中低端，比较利益不高，科技创新能力不足，产业竞争力不强、核心技术欠缺，由此引发了高增长下的产能过剩、需求不足、城乡区域差距。因此，适应经济新常态，中原经济区在今后的建设过程中，要通过调整优化产业体系和城镇体系来实现产业结构由中低端水平向中高端水平转换，通过大力发展战略性新兴产业、先进制造业和优先发展生产性及生活性服务业提升我国产业在全球价值链中的地位。

经济新常态要求“城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众”[1]。要达到这一要求，就应产城要融合、产业要集聚。没有产业支撑，就形不成新的就业机会，就不能合理有序地解决农村转移人口的就业问题。目前，中原经济区的主体河南省的现状是：（1）省会郑州市的辐射带动能力较弱。郑州市2013年人口、GDP占河南省的比重分别为9.8%和19.4%，而同期武汉市和西安市分别为本省的17.6%、36.5%和22.8%、30.4%。显而易见，与武汉、西安这两个毗邻省会城市相比，郑州对河南省的龙头带动作用较弱，人口融入城市的程度低于武汉和西安。（2）地区中心城市规模优势不突出。一些省辖市的市域人口已超过1000万，但中心城区人口却不足100万，有的甚至不足50万，难以有效地辐射带动周边地区发展[8]。（3）河南省的大部分县城、建制镇规模偏小，人口集聚力不强，承载能力较低，服务带动周边地区发展的功能较弱。同时，航空、城际轻轨、高速铁路等立体交通体系还在规划和建设中，尚未满足城乡一体化的需要。

因此，在新常态经济要求和国家总体发展规划的指导下，细化中原经济区的城镇体系规划，力争与国家的相关规划紧密衔接。科学有序开展区域中心城市总体规划修编，探索覆盖市、县全域的总体规划编制，将城镇体系和村镇体系分别纳入市、县总体规划，提高规划建设水平。高标准编制县域新型农村社区建设总规及试点社区详规，将社区规划与产业发展、土地、村镇体系、城乡基础设施和公共服务规划有机衔接起来[9]。郑州市提出的“做强主城，推进县城，发展集镇，建设社区”发展理念，确定的“一城、三区、四组团、38个重点产业集聚区……”的空间发展布局，切合市情省情，体现了新型城镇化的要求。建议中原经济区进一步支持郑州做大做强，使其真正“挑大梁、走前头”，早日建成中原经济区的示范区。

在经济步入新常态的背景下，中原经济区产业体系调整优化要以建设现代农业大省、先进制造业大省、高成长服务业大省为目标，以推进三大国家战略实施为依托，以改革创新为抓手做好以下工作：积极推进耕地向种粮大户集中，扶持家庭农场建设，拉长农业产业链条，提高农业比较效益；以推进郑州航空港经济综合实验区建设为引擎，充分发挥交通物流的优势，大力发展战略性新兴产业；大力推进轻工、电子、食品、纺织等劳动密集型产业的技术改造，以提升河南省整体的工业化水平；通过自主创新，加快产品价值链向高端延伸的步伐，提高河南的外贸依存度；依托河南构建大交通大枢纽大物流的平台，大力发展现代信息服务、金融保险、物流等生产性服务业，以推进河南产业结构的转型升级与保持经济持续增长的活力。

[1]习近平.在APEC 工商领导人峰会发表主旨演讲［EB/OL］.http：//news.qq.com/a/20141109/015059.htm.2014-11-09.

[2]高培勇.经济增长新常态下的财税体制改革［EB/OL］.http：//theory.people.com.cn/n/2014/1216/c838 46-26215650.html.2014-12-26.

[3]魏后凯.加快户籍制度改革的思路和措施［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-03/21/c_124487251_2.htm.2013-03-21.

[4]国家新型城镇化规划（2014-2020年）［EB/OL］.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_26 44805.htm.2014-03-16.

[5]发展和改革蓝皮书［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/economic/txt/2008-11/18/content_16786516.htm.2008-11-18.

[6]中央经济工作会议提出明年经济工作六大任务［EB/OL］.http：//www.cs.com.cn/xwzx/hg/201212/t20 121216_3780761.html.2012-12-16.

[7]王发曾.中原经济区的新型城镇化之路［EB/OL］.http：//www.cnki.net/kcms/detail/Detail.aspx？dbname.2013-07-14.

[8]河南省社科院课题组.推进新型城镇化的实践与探索［EB/OL］.http：//www.docin.com/p-382472960.html.2013.01.13.

[9]王金梅.新型城镇化怎样出“新”政协各界齐建言［J/OL］.http：//www.china.com.cn/node_7000058/content_29353190.htm.2013-07-08.