廉政新常态与反腐法治化

毛昭晖

（中国人民大学 反腐败与廉政政策研究中心，北京 100872）

一、廉政新常态与反腐败发展阶段“时间窗”

廉政新常态是对中国反腐败现阶段的客观描述，“新”体现为中国反腐败历程是一个动态的、发展变化的过程，集中凸显为“以治标为主”“治标与治本并治”和“以治本为主”的动态发展过程。“常态”显现为在某一特定阶段，反腐败的战略与工作模式是相对稳定的，如在“以治标为主”阶段，主要是查办腐败案件和狠抓干部作风问题。因此，要科学描述廉政新常态，首要问题是如何科学界定反腐败发展阶段的“时间窗”。

从理论上，我们很容易归纳出反腐败发展阶段的三段论：“以治标为主阶段”“标本并治①阶段”和“治本为主阶段”。但是，如何真正判断当前反腐败工作处在哪一个阶段，确实是不容易的。反腐败战略与工作模式是设计和推动的，是能够描述的，是显性的。而反腐败工作处于哪个发展阶段，是隐性的，较难把握。如果将中国反腐败发展阶段以十年为限进行划分，三对重要的变量对研判反腐败发展阶段很有帮助：一是腐败存量与增量的变动情况，这一指标能够检验治标与治本的成效以及腐败存量与增量之间的内在关系；二是腐败需求面与供给面的变化，腐败供给面的大小反映权力领域制度的完备程度与治本成效，而腐败需求面的强弱能够检验打击腐败所产生的“不敢腐”的成效；三是监督类反腐败制度与制约类反腐败制度的立法立规变化。监督类反腐败制度主要支撑反腐败的治标，而制约类反腐败制度主要解决治本，这两类制度的变化有助于我们辨识治本与治标的变化。

据此粗略地判断：2013～2015年为“以治标为主，为治本赢得时间”的第一阶段。2013年以来，反腐败机构通过全面清理案件线索，系统反腐，“不敢腐”的官场新生态“初见成效”。然而，“不收敛、不收手”的腐败者大有人在，一些腐败者经历第一轮反腐风暴后，在逐步适应中寻求应对之策。如一些地方腐败者群体采取“抱团取暖式”对抗，或投靠新的利益集团寻求庇护；腐败方式也从直接的权钱交易为主向期权式腐败和资本收益型腐败变异；不作为类型的腐败行为有所显现，庸官、滑官和混官比例增大。故继续保持惩治腐败的高压态势，通过加强对十八大以来不收敛、不收手的腐败者精确打击，建立早发现早处置机制，抓早抓小，遏制腐败的增量。“以治标为主”的反腐败策略主要是减少腐败存量，而真正遏制腐败增量，实现“不能腐”和“不想腐”还需靠制度。如果腐败土壤未能铲除，而反腐败治本制度建设不能及时跟进，一些新问题可能随之产生，甚至治标成效有可能被新一轮新型腐败所蚕食。

可以预见，2016～2018年应当是“治标与治本并重”的关键阶段。随着反腐败核心制度逐步建立完善，区域性、点对点的治本之策成效进一步显现，腐败存量的大幅下降，反腐败战略将随之调整。而在党的十九大召开之际，全面推动依法治国和政治民主为核心的全面“治本”改革，应当是最好的时机。当然，反腐败政策也要兼顾时间和空间，不要搞一刀切，不同时间、不同地区，以治标为主还是标本并治，要实事求是、因地制宜。综上所述，廉政新常态并非是一成不变的，而是动态发展的，只有牢牢把握反腐败发展演变的客观规律，才能科学界定廉政新常态的实质内涵。

二、法治反腐与党内监督法规的法治化

2004年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”从当前法治现状看，这一“基本实现”的目标并没有真正实现。法治是一把双刃剑，一方面有利于形成稳定的、可预见的公共秩序。另一方面，“一切依法行事，等所有法律程序走下来，一切都已时过境迁，依法求变无异于刻舟求剑”②。可见，在中国，法治化是一个步履艰辛的发展过程，完全照搬西方法治模式，其结果要么泛法律化，仅有法治之表；要么因担心法治对权力过度制约而拒绝法治化。长期以来，解决这一法治难题的高明手段就是运用极富灵活的党内法规来代行部分国家法律的功能，久而久之，党内法规运用成为国家法律体系的主要内容，成为执政党依规施政的主要形式。

党的十八届四中全会首次把“形成完善的党内法规体系”明确为“建设中国特色社会主义法治体系”的重要内容，而在随后召开的中纪委四次全会上，王岐山强调要“注重党内法规同国家法律的有机衔接”。毋庸置疑，“党要管党，从严治党”所体现的党内执纪法规建设成为法治反腐的重要内容。应当指出的是，完善党内监督法规体系，不是要扩大党内监督法规的适用广度，增大党内监督法规在法治反腐体系中的比重，更不是用党内监督法规代替国家法律，而是通过加强党内法规的法治化水平，增强党内监督法规对党员领导干部行为规范的针对性与精确度，弥补国家法律在立法时效和立法深度的不足。当前，已经进入“治标为主，为治本赢得时间”的“换挡期”，一方面，通过全面推进党内监督法规科学化、规范化进程，提升党内监督法规的法治化水平；另一方面，实现国家法律与党内法规的双向融合，为“治标与治本并重”的转型期做好法治资源储备。

实现国家反腐败法律和党内反腐败法规的有机衔接，关键在于科学配置国法与党规两种资源。党的十八届四中全会提出，“党依据宪法法律治国理政”“党依据党内法规管党治党”“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”。可见，没有哪个历史时期国家法律与党内法规结合得如此紧密，二者之间的相关性如此之大。故此，党内监督法规同国家反腐败的法律的衔接问题，自然成为法治反腐的首要问题。如二者是否有统一遵守的核心价值？在立法中如何处理好宪法原则与党的政治原则的关系？例如，检察权、审判权独立的关键在于检察官、法官独立，检察官、法官应当在“去行政化”的司法环境中行使权力，而检察官和法官大多又是党员，检察院、法院的党组如何做到既要发挥党组织的作用，又要避免干预检察权、审判权的独立性。再者，党的纪律检查权是执政党行为的体现，具有强烈的政党意识。故执纪监督政治性与司法监督的法律性之间必然产生一定的矛盾。如违反党纪政纪行为与构成职务犯罪行为在查办中如何衔接？是以“纪委对执纪中发现的构成犯罪的案件一律移交司法机关查处并不再负责案件的具体指挥协调工作”为原则，还是以党的纪委负责腐败案件的领导、组织和协调为原则？实践中，基于党的反腐败工作领导小组和反腐败协调小组的存在，党委与纪委主导腐败案件的查办似乎是一种常态，极有可能出现党纪与国法的衔接变为“党规高于国法”“党纪取代国法”。

当前，以推进反腐败的国家立法为先导，全面构建中国特色的反腐败法治体系，防止国家法律与党内法规之间的错位或者越位，我们应当加快以下四方面的国家监督立法：一是尽快将“反腐败法”纳入全国人大的立法规划，启动反腐败国家大法的立法程序。二是尽快启动反腐败法典编纂，构建一个完整的、体系化的反腐败法律体系，为反腐败工作的法律适用提供方便。三是尽快修改“立法法”和修订“党内规章制定规则”，严格党内规章与国家法律在反腐败立法中各自的边界。四是全面完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度。应当尽快建立健全关于“腐败犯罪案件特殊诉讼程序”“腐败行为后果消除及损害赔偿”和“将无形的非物质性利益纳入贿赂犯罪对象范畴”“官员举报行贿犯罪作为法定义务”和腐败者自赎机制等方面的法律制度。

三、推动权力反腐与法治反腐有效融合

推动权力反腐与法治反腐有效融合，是加快反腐败增效拐点出现的重要途径。然而，要真正把法治反腐理念与方式融入当前反腐败工作体系中，决非易事。近两年反腐败成效是有目共睹的，形成这一良好局面的内在原因是党中央的政治决心与反腐谋略，反腐败强大动力源自于体制内“自上而下”的强力推动和压力传导。因此，一旦下位阶官员对反腐败的压力产生麻木或有应对之策，或高位阶权力主体基于自身的利益考量而减弱反腐败压力，权力反腐的有效性必然下降。当前，权力反腐导致的负面问题也不容小觑：如一些纪检监察机关在“三转”③上搞“一刀切”，在解决办案问题的同时，也产生了新的问题。如监察职能被弱化，效能监察边缘化，导致政府效能低下、不作为、怠作为问题无人主抓；一些地方强推的纪检监察体制机制改革，没有平稳过渡、合理分配力量，破坏了多年探索形成的反腐败格局和抑制了原有反腐败制度创新的深化；甚至有一些地方纪委滋生错误的反腐败政绩观，查办案件在数量上相互攀比；反腐本位主义倾向加重，认为反腐败就靠纪委，社会监督边缘化，公众成为反腐败斗争的看客，挫伤了公众积极参加反腐败的积极性；由于过度的问题导向，导致反腐制度碎片化明显；“一把手”监督问题依然没有解决，贪官的腐败机会未能消除，腐败动机仅仅是短时间内达到了抑制，反弹风险时刻存在，以致“当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，‘四风’病根未除，防止反弹任务艰巨；在惩治腐败的高压态势下，仍有一些党员干部不收敛不收手、甚至变本加厉”④。

可见，权力反腐带来的问题，单靠权力是解决不了的，法治反腐必须跟进。而当前推进“法治反腐”面临的最大挑战，无疑是如何摆脱“权力反腐”的路径依赖，推进法治反腐体系建设，使得法治反腐与权力反腐融为一体，各展所长，不出现互为排斥和对抗，逐步形成符合中国特色的反腐败新常态。具体而言，当前首要应当处理好“法治价值与民主价值的统一”。在法治反腐建设中，要避免“强法治，弱民主”的法治反腐路径。民主法治价值是反腐败治本体系的核心价值，民主化是反腐败治本之策的重要路径。当前在反腐败制度建构中泛政治化、功利化色彩颇为浓厚，制度价值往往被政治理性所左右，背离了立法立规的民主法治内核，反腐败制度建设的社会基础不被重视，增大了反腐败“人治”化的风险。

民主法治建设的实现路径体现为三个方面：第一，完善反腐败立法过程的民主化。即如何真正发挥党代会在党内监督法规中的主导作用，尤其是发挥党代会在党内法规立法中的制约性作用。当前，党内监督立法的最大问题是立法的随意性和非民主化。一方面，党内立法的随意性导致党内法规单一化和碎片化，进而使得党内法规只在短时间能有效，立法成本甚高。另一方面，党内立法重执政党的政治价值，轻法规的民主法治价值，二者不平衡。如现行反腐败法规中体现民主内涵的条款就甚少。第二，完善宪法监督。空泛的宪法监督如果没有实质内容加以支撑，依宪治国只能是一种理想化宣示，在违宪审查机制不可能短时间内推出的情况下，建立人代会和党代会信任投票和罢免机制，不失为一种体现宪法监督的好办法。第三，社会民主监督制度的完善。社会民主监督是中国监督体系的重要组成，在理论上是没有争议的。在国家─社会二元结构下，没有强有力的社会民主监督体系，中国反腐败体制机制的刚性缺陷无法克服。实事求是地说，离开执政党监督来谈社会民主监督是不现实的，完全照搬西方式的自由民主不符合中国国情。但是，正因为没有成熟的社会民主监督机制，全面的财产公开因缺乏有效的审核主体而无法落地；人大代表贿选丑闻频出，一些人大代表不能代表人民，致使权力机关监督流于形式。故此，增强反腐败立法立规中民主价值的体现，尤其是社会民主监督方式方法在反腐败法治体系中的运用，无疑是下一阶段法治反腐应当破解的重大问题。

权力反腐与法治反腐是相互递进的螺旋式上升的共生关系。随着反腐败法治化步伐加快，法治化程度提升，有效但不合法的制度削减，传统意义上的反腐败行为受到法治约束，短时间内反腐败效果可能出现下滑，经过一定阶段，反腐败法治化程度达到一定程度后，反腐败制度的法律效果发挥全面作用，反腐败工作成效出现拐点，并呈上升趋势。因此说，我们应当理性看待反腐败效果的短期弱化，坚定法治反腐的信心，不要因短时间内出现反腐败效果下滑而顾虑甚至否定法治反腐的长期有效性。

注释：

①标本并治的含义有别于标本兼治。标本兼治是指针对不同的腐败行为，有的选择治标，有的选择治本；而标本并治是指针对一种腐败行为，既要用治标的手段，也要用治本的方法，双管齐下，才能见效。

②冯仕政：《法治、政治与中国现代化》，《学海》2011年第4期。

③“三转”是指纪检监察机关职责定位和履职方式的重大政策调整，围绕着执纪问责监督，实现“转职能、转方式、转作风”。

④2014年10月25日，中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第四次全体会议上的讲话。