论检察官职业保障制度的建构

2015-03-26王守安

河南社会科学 2015年6期

王守安

（2011计划司法文明协同创新中心，北京 100088）

在世界范围内，司法人员的职业保障体系都是评估本国法治发展水平的重要指标之一。党的十八届三中全会提出健全法官、检察官、人民警察职业保障制度，将其作为推进法治中国建设的重要举措；四中全会决定在此基础上，进一步要求完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度，促进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。习近平总书记就曾指出，健全司法人员职业保障是司法体制改革的基础性、制度性措施。这充分彰显了中央从责权利相统一的原则出发，在强化司法人员办案责任的同时，还重视为法官、检察官、人民警察能够依法公正履职提供必要的保障措施①。其中，作为行使国家法律监督权能的行为主体，检察官的职业保障制度是增强其职业荣誉感和使命感的重要动因②。通过建立与检察官职业要求、执法办案责任相匹配并符合其职业特点的身份保障、工资收入、保险救助、抚恤优待、功勋荣誉等机制体系，可以提高检察官的政治、经济和社会地位，从而进一步激发检察队伍的生机与活力，为打造高素质的职业化、专业化、精英化的检察群体奠定坚实的基础。当前，我国的检察官队伍建设面临着许多现实问题，在基层单位尤为明显③。因此，正确把握司法职业保障制度的基本内涵及存在价值，有助于我们立足现实，妥善处理当前与长远、必要与可行的关系，循序渐进地分步实施相应的改革方案，积极探索检察职业保障的新办法、新路子。“由于渐进性的限制，对制度的改革和操作的改善，只能要求相对合理，不能企求尽善尽美。……踏踏实实地一步一个脚印地向前走，终能有望达到既定目标。”④本文中，笔者拟从检察官职业保障制度的存在必要、构建原则、体系内容以及配套环节等多个方面，对这一问题进行立体化的解读与阐释，以期为改革的顺利推进贡献绵薄之力。

一、构建检察官职业保障制度的立足点

毋庸置疑，我国目前正处在社会转型期，人民群众对于司法公正的渴望与日俱增。而司法公信力的维系需要人来完成，很难想象在生活、工作等各个方面都存在后顾之忧的司法人员，能够全心全意、心无旁骛地履行好自己的职责。“己所不欲，勿施于人”，崇高的品质与良好的素养当然是每一名检察官必须具备的个人修为，但这并不意味着检察官就应该理所当然地过“苦行僧”式的生活，保证其有尊严、体面地生活的物质条件，消除执业的潜在风险，是促使其履行检察职权的必要保证。

（一）实现司法公正运行之必然

在我国，检察权的运行带有显著的司法特征，在诉讼格局中扮演着举足轻重的角色。特别是在刑事司法领域，既要承担审查起诉的功能，以实事求是的态度完成侦查与起诉环节的程序衔接，确保不枉不纵；又要履行好审查逮捕的诉讼功能，实现维护诉讼有序进行与保障人身自由权利的平衡统一⑤。此外，作为打击腐败犯罪的急先锋，检察机关还拥有一定范围的侦查权能，为查明真相而采取必要的强制性手段。如此的司法权力配置，要求检察机关必须排除各种内外干扰，以法律为唯一的遵循标准。

党的十八届三中、四中全会为健全完善司法权力运行机制做出了周密的部署安排，意在实现诉讼程序的良性循环，谨守公平正义的价值底线，让人民群众在每一起案件中都能体会到法治的阳光⑥。为了完成这一目标，就必须突出体现不同司法主体之间的分工负责、配合制约关系，特别是不同权力之间的互相制约。这些都需要检察机关主动作为、有所担当。一方面，充分发挥从严把关作用，科学严谨地完成事实认定、证据采信、法律适用等各项活动，与公安、法院等司法机关协同配合，共同履行好打击犯罪的职责。另一方面，有效运用能动属性，坚持正当程序理念，杜绝刑讯逼供、以捕代侦、带病起诉等违法行为，充当好“法律守护者”的角色，避免冤假错案的发生。特别是未来“以审判为中心”的诉讼制度变革，必然要求检察机关进一步完善职务犯罪侦查模式、构建新型的侦诉关系、扩大起诉裁量权、提高公诉质量⑦。对此，行使诉讼职权的检察官犹如一部精密机器的齿轮，带动着整个司法的有序运转。“司法活动是一项实践性和操作性很强的活动，主持和参与这一活动的人是活生生的，同时又是有局限性的。”⑧鉴于检察权在诉讼活动中的不可或缺，如果缺失了检察官的专业水准以及职业素养，局限性会被进一步放大，司法的公正、权威以及高效目标也就相应受到抑制。检察官在司法进程中的定位，应当是具备过硬逻辑推理能力和崇高职业荣誉感的法律专家，用自己缜密的思维把规范与事实、特殊与普遍、过去与未来编制得“天衣无缝”⑨。同时，拥有廉洁正派的品质则可以确保检察官能够抵御可怕的腐败和丑陋的市侩习气，使国家公权力能够充分发挥其技术性功能。这些都是职业保障体系建构的基本立足点，给予检察官何种生活水准和社会地位，决定了他们在行使检察权的过程中实际具备的抗压能力。

司法涉及的范围广泛，包括民事、刑事和行政诉讼，司法活动及其结果不仅关系到当事人的权利、义务的界分和利益的归属，关系到罪与非罪的确定和刑事责任的轻重，而且关系到行政机关与相对人的种种矛盾纠纷，因而使司法人员总是处在矛盾和利害关系的焦点，时时面对社会中的各种压力和干扰⑩。从十五大政治报告起，直到十八届四中全会决定，保证人民法院、人民检察院独立行使职权，不受任何行政机关、社会团体及个人的干扰，就始终作为我国推进完善司法权应然价值的核心指标存在。这是一个系统化的工程，需要司法资源的优化配置，更离不开一支出色的司法干部队伍。特别是本轮司法改革已经剑指长期以来制约司法公正独立之实现的地方化、行政化痼疾，进一步凸显了职业保障体系建设的重要意义。独立的权能地位除了依靠体系的规范调整，也需要为司法者提供必要的“保护膜”，唯有如此，当来自内外的行政权力试图左右司法进程之时，作为个人的司法职业成员才能真正不为所动。四中全会决定中刻意强调的“建立健全司法人员履行法定职责保护机制”，作为职业保障制度中的关键一环，正是以此为基点提出的。

（二）实现法律监督职责之必然

中国的检察制度是极具本土特色的，关键之处便在于宪法赋予的法律监督权能，这与西方国家将法院作为司法体系中心的制度模型架构存在本质上的区别。追根溯源，法律监督权来自列宁的工农检察理论。从中我们可以发现，正是此项功能的统一法制指向，为检察官职业地位的特殊性做出了强有力的背书。在《怎样改组工农检察院》《宁肯少些、但要好些》《论双重领导和法制》等著作中，列宁就指出，检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响……检察长的责任是使任何地方的政权的任何决定都与法律不发生抵触，检察长必须仅仅从这一观点出发，对一切非法的决定提出抗议，但是他无权停止决定的执行⑪。这一段表述形象地展现了法律监督职权的功能及特性，其间的制衡思想也为我国的检察权建构所继承，形成了当前检察机关的权力配置模型。中国的检察权涵盖了职务犯罪侦查权、公诉权、诉讼监督权以及执行监督权等多项内容，但从性质上都体现了法律监督的专门性、国家性、法律性、具体性和程序性特征，从不同的角度、不同的方面，以不同的方式，代表了国家利益⑫。其中，职务犯罪侦查权、诉讼监督权和执行监督权，代表了检察机关对有关国家机关及其工作人员执行法律的监督；公诉权则是对公民遵守法律情况的现实监督⑬。由此，检察权与审判权及行政权之间达到了人民代表大会制度下国家政权体系的平衡，成为我国公权力体系中一项不可替代十分重大的内容。

十八届三中、四中全会为未来的法律监督设定了继续强化的主基调，力图通过完善检察机关行使监督权的法律制度，破除各种“潜规则”，杜绝“法外施恩”，消灭办关系案、人情案、金钱案等破坏司法公信力的现象。而为了确保法律的严格实施，对于行政执法活动的检察监督，也将成为今后检察机关履行宪法定位的聚焦点。实现法治，建设法治国家，首先便是依法“治权”，而实现这一目标的关键就在于实现依法行政。为保证行政事务实施的及时性和有效性，法律赋予了行政机关广泛的行政管理权和较大的自由裁量权，这是当代世界各国政治生活中的普遍做法。但是这种普遍的权能安排，也容易导致行政权力的急剧膨胀，威胁公民的个人权利。故而，对行政权进行必要的规制，就必须进一步固化法律监督的直接性和针对性。四中全会提出的探索检察机关提起公益诉讼制度，正是围绕这样的逻辑进路展开的。由检察机关通过诉讼形式监督行政执法活动，不仅可以遏制公共利益损害的日趋严重，使受侵害的公共利益及时得到救济，而且可以有效规制行政机关的执法行为。

上述设想的实现，对于检察官的队伍建设提出了更高的标准和要求。检察官在履行职责的进程中，代表了宪法赋予的法律监督地位，如果面对其他公权力有所退却，势必会弱化制度预期的现实效果。所以，缜密的职业保障机制将有助于检察机关履行宪法赋予的监督义务，不会因外界的影响而降低职责标准。从我国宪法的制度建构体系出发，符合实际而管用有效的保障手段，能够有效防止监督权运行期间的掣肘，形成权力之间稳定的平衡关系。近年，学术界存在不少对检察机关的质疑之声，客观地讲，法律监督权的行使一直以来也确实存在疲软倾向，有流于形式之虞。这在很大程度上也要归咎于个体保障的难以尽如人意，人、财、物等关系命脉的权限都在行政权的把控下，检察官的日常待遇同一般公务员趋同化，难以要求其占据在超然的立场上。由此看来，完善检察官职业保障制度是强化法律监督职能所不容忽视的针对性举措。

（三）实现检察个体义务之必然

就个体而言，法律传统上要求检察官在履行法律职责期间必须遵循两项基本义务：法定性和客观性。前者要求检察官无论发动侦查还是提起公诉与否，原则上必须依照法律的规定，不得有所僭越。“检察官所执行者，并非朝向合目的性或公共安全秩序的行政工作；检察官所从事者，乃法之贯彻与实现。”⑭后者则强调了检察官必须坚持的实事求是原则，“应担当法律守护人之光荣使命，追诉犯法者，保护受压迫者，并援助一切受国家照料之人民”⑮。检察官应当严格遵守自己的职业准则，不逾越权力边界，也绝不能“为五斗米折腰”，否则，司法的纯洁与公正就会为利益所吞噬，检察群体的职业荣誉也将损失殆尽。检察官的法定性与客观性义务的实践保障，并非只来源于自觉与胆识的作用力，而是职业独立性的理性产物。这种职业独立性特征，则是以一系列身份、行为的法定保护举措为基础的。

当前，我国的反腐形势异常严峻，检察官作为职务犯罪侦查权的承载主体，不可避免地要面对来自各方面强势单位的巨大压力。在这种情况下，不给予普通检察官有力的保护手段，就难免造成自侦活动的举步维艰。当然，这种现象并不单单存在于自侦活动中，其他检察职权的运行环节也或多或少有所体现。倘若检察官在公权力的博弈进程中沦为弱势群体，不仅个人的前途命运将会面临极大的挑战，检察机关的宪法定位亦会遭受强烈冲击。因而，构建科学合理的职业保障体系貌似只是涉及个人待遇的细枝末节，实则是关乎国家治理体系发展走向的重要“手笔”，也是历史发展的一种必然选择。

二、构建检察官职业保障制度的着眼点

任何一项制度的建构，都必须遵循相应的客观规律，以达到认识与实践的高度统一。在司法改革的逐项举措中，司法人员的职业保障制度其实并不令人陌生，检察官的身份待遇、执法保护也曾被学术界和实务界热烈讨论。无论是比较法层面，抑或历史文献的收集，都能为本次改革提供有价值的参考。而对方法论的重视，也将成为职业保障体系设计、探索进程中的亮点。总之，这项改革的有效展开不能偏离应然的预设轨迹，而应遵循相应的逻辑原则。

（一）以历史经验为借鉴

事实上，早在2001年出台《中华人民共和国检察官法》之时，就已经对检察官的职业保障内容有所规范。既在宏观层面对检察官的权利范畴做出概括明示，如第九条；又在细节方面对检察官的任免、奖惩、薪酬、培训等内容进行有层次的部署，如第七章等。然而，时至今日，检察官待遇差、上升通道有限、社会地位不高等问题依然十分突出。随着案件量的激增，社会矛盾的日趋复杂化，检察官的人均工作量呈现不断上升趋势，且背负的工作压力也越来越大。检察干警的亚健康状态成为普遍现象，而超负荷的工作量却与检察官的职级、工资福利不相匹配。近年由于社会生活成本的不断攀升，检察官们不得不承受来自于医疗、教育、住房等各个方面越来越大的压力。在基层，许多有学历、有能力、有潜力的检察干警不堪重负，只得选择调离检察机关，不少地区都面临人才外流、青黄不接的尴尬局面。从这一点看，很难说立法起到了预期的效果，只能说具有宣示意味。

加强司法职业保障是一项系统工程，需要从职业门槛、培养体制、经费保障、装备建设等方面多管齐下⑯。以往针对检察官的职业保障问题的设计与改革未能达到预期的目的。其中，固然有“摸着石头过河”的历史必然性，但也不能忽视进行“顶层设计”时的些许疏漏。本轮改革的深度及广度前所未有，两次全会的精心布局降低了不同制度机制之间互相掣肘拖累的概率，但绝不能忽视过往改革中所积累的经验教训。“鉴于以往的一些改革措施在实践中曾发生异化现象，以至于改革的结果背离了改革的初衷，对此，不可不防。”⑰此外，个别地区曾经就职业保障制度开展探索尝试的经验教训，也应当被及时汲取，特别是来自于基层的经验，对于改革举措的实然效果，也将产生难以估量的巨大影响。

（二）以中国现实为基础

中国的法治传统稀薄，对于检察权的独立行使而言，这是一种莫大的挑战，由此也会给检察官的职业保障体系带来冲击。任何一位司法人员都是社会中的一分子，不可能因为职业的特殊性而过上与世隔绝的生活。熟人社会的基本模型尚未完全被市场经济体系所瓦解，特别是在广大的基层地区。仿照西方的司法职业保障体系是否能够成为一种成功的方案总是有人怀疑。人们可能更愿意刻意强调执法者的自律精神，而将物质条件、身份待遇的保障视作道德观念的轻纵。对检察官的职业保护不能不考量社会的舆论氛围与整体性的认知水平。

职业保障的构建不可能脱离现实的经济社会条件，否则就无异于“画饼充饥”。“非因法定事由，非经法定程序，不得将检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”等保护性举措，固然有助于检察权的独立运作，免受外界的干扰与妨害。但是，由于检察官不是生活在真空里的“原始人”，都有父母子女，父母生病要去医院看病，子女要上学接受教育，亲属家人也都有各自的谋生手段，而这些都可能成为独立行使权力的“罩门”所在。对此，职业保障体系在设计环节亦不可忽视，而类似的例子还有很多。尊重客观现实是制度设计取得成效的必要条件，进步的力量来源于经过妥协的理智抉择。因而，建立符合国情的检察官职业保障制度，才能与其他改革事项协调互动，共同实现司法权的独立有序之运行。

（三）以域外做法为参考

在西方法治国家，司法官员的职业保障被认为是确保司法公正的重要基石。“如果司法过程不能以某种方式避开社会中行政机构或者其他当权者的摆布，一切现代法律制度都不能实现它的法定职能，也就无法促成所期望的必要的安全与稳定，这种要求通常被概括为司法独立原则。”⑱尽管我国的依法独立行使检察权原则与域外的司法独立存在着本质的差异，但是以专门机制来消除司法人员的后顾之忧，进而提升司法权的抗压能力，却在逻辑思路上异曲同工。因此，广泛收集域外信息“去粗取精”，为检察官职业保障体系的构建提供充分的成熟经验，不失为一条少走弯路的捷径。

当然，不同的国家有不同的国情，这就需要在翔实资料的基础上充分论证，与我国的社会现实相对照，评析出方案的优劣。例如在身份保障方面，日本检察官的退休红线普遍设定在63岁，检察总长则为65 岁，更高位阶的一、二级大检察官则可以终身任职。除此之外，只有在符合法定事由或是接受惩戒的情况下，才能将免职处分施加于检察官。为此，日本还专门成立了检察官合格审查会这一组织，以实现检察官队伍的基本稳定⑲。而在美国，作为司法部长的联邦总检察长在任期上同总统共进退，联邦地方检察官亦是如此，只有各州的检察官依据本州法律有不同的身份保障形式。但有一点却是肯定的，弹劾免职不能恣意发生⑳。而在经济待遇方面，日本的检察官工资远远高于一般公务员。在法国，作为“站立的法官”的检察官，在经济收入上与法官完全一致。而“英国检察总长和检察长的薪金相当高，总检察长的薪金仅次于首相，比部长的薪金高出很多”㉑。可以说，西方国家在经济上普遍赋予检察官高薪制，以防止其为利益所轻易诱惑。

这些都是上述法治国家长期以来摸索出来的成熟经验，就其效果来说，对于我国当前以“去行政化”“去地方化”为主导的司法改革而言，具有的借鉴价值不言而喻。但是，借鉴参考并不意味着彻底的“拿来主义”，脱离现实基础的简单移植既难以取得预期成效，也难以具有持续性。

（四）以试点探索为路径

时下，检察官职业保障制度作为本轮司法改革的重要内容，已经在一些试点地区伴随着司法人员分类管理、司法人员办案责任制以及人、财、物省级统一管理等开始进行“试水”。这是本轮改革在方法论上的成熟表现，堪称改革的一大“亮点”。“在改革试点中，既需要改革的勇气、锐气，又需要审慎的态度、务实的办法，在深入调研、弄清情况、找准问题基础上，研究提出科学可行的方案，积极稳妥推进改革，确保改革的力度、进度和社会可承受的程度相适应。完善司法责任制等4 项改革试点，要先在小范围内进行，待看得很准、条件成熟后，步子再大一点，做到走小步、不停步，积小胜为大胜。”㉒改革不是儿戏，不能仅凭着一腔热血而任性为之，需要科学方法的指引。检察官职业保障体系关乎每一位检察干警的切身利益，绝不能草率行事。如果在缺少充分评估、验证的前提下便将改革方案全面铺开实施，就等于轻易放弃了对设计瑕疵的补救机会，届时再欲调整挽回，势必会造成资源成本的极度浪费。因而，借助试点先行探索可以通过实践中的试验效果判断设计方案的可行性，以便形成符合现实的最佳对策。本质上，试点就是运用社会科学方法来验证改革的方法，“从问题出发开始自己的研究，将本土的经验上升到一般理论”㉓。目前所选取的几个试点地区分布在我国东中西部，经济社会发展状况也不一而足，基本上代表了不同类型的基础模式，具有广泛性。根据各个试点的前期实践效果，我们可以确定符合不同发展状况地区的检察官职业保障制度，力求改革与稳定的基本平衡。当发现改革方案的运行效果不甚理想，或者与其他改革举措相互抵牾时，就应当及时分析其间的变量成因，找到合理的调整路径，为最终的全面实施奠定坚实的实证基础。改革的顺利推进当然离不开执着的信念和认真的态度，但是更不能忽视科学有效的方法论指导。故而，检察官职业保障制度应当遵循严谨缜密的试点探索，直至预期目标的最终实现。

三、构建检察官职业保障制度的基本点

从必要性和可行性的视角，检察官职业保障制度在未来司法体系内的作用已然明了。那么，我国的检察官职业保障体系究竟囊括哪些具体内容呢？笔者认为，结合现实情况，借鉴域外成果，还是应当以身份、执业、待遇以及教育培训等几个方面入手，形成具有中国特色的检察官职业保障体系。

（一）凸显“专业化”的身份保障

检察官身份保障的意义应当立足于确保其不受外部的不法干扰和施压，能够依法独立履行法律监督权能，维护司法公正。因此，必须通过建立以检察官专业等级为基础的单独专业职务序列，提升检察官的政治地位和社会认可度，而专业等级是确定检察官待遇的主要依据。尽管过去检察机关曾经形成了属于自己的专业等级体系，然而却并未彻底脱离公务员序列，特别是在《公务员法》颁布后，反而弱化了自己的专业特征。“对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度”是本次改革的重要政策导向，客观反映了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》的基本精神㉔。因此，为了实现对检察官的科学管理，增强检察官的责任心和荣誉感，保障检察官依法公正独立行使检察权，应着手探索实行检察专业职务序列制度。而检察官专业职务层次依法按等级设置，检察官专业等级升降，应当依照民主、公开、竞争、择优原则进行。晋升专业等级者，应当具备拟任专业等级所要求的思想政治素质、检察业务能力和任职工作经历等方面的条件和资格，特别要突出工作实绩，绝不可受法外因素的人为影响，杜绝恣意的等级升降。

此外，检察官非因法定事由，并经法定程序不被免职、撤职和调离，非经法定程序被依法免职、撤职，不得要求其提前离岗离职。检察官除非渎职或本人提出离职，可任职到法定退休年龄。经本人申请和组织批准，检察官退休年龄可延迟至65 周岁左右，并且逐步探索检察官的终身任职制度。这一点，则可以充分借鉴大陆法系其他国家的一些经验成果。“希望成为一个检察官的大学法科毕业生，在完成学业并经过实际训练后，通常也需要参加国家为毕业生们担任此项职业而专设的考试。如果考试通过，他就可充任低级检察官，然后将固定在这个职业上了其终生。”㉕做出上述制度设计，就是为了防止地方党政机关以及某些团体、个人，为了一己之私利，任意干涉检察官的任免及职务升降，进而实现将司法人员“工具化”之目的，破坏司法的公正独立运行㉖。当检察官不存在职业生涯层面的中断风险，就可以完全遵循法律原则处理个案。由此可见，建立身份保障体系对于检察官独立行使检察权之重大价值。

（二）凸显“职业化”的权能保障

这实际上是对检察官依法履职行为的一种特殊保护。鉴于检察权内涵中所囊括的自侦、批捕、公诉以及其他诉讼监督权所针对的是各种违法犯罪行为，有的出自个人，有的则源于公权力，履职过程中存在的人身风险不可谓不大。所以，一方面应当建立检察官职务行为豁免制度，即检察官依法履行职务的行为不受指控和法律追究，未经其法律职务任命机构批准，不受拘留和逮捕。另一方面，还要建立检察官人身保护制度，对检察官人身和财产权利进行法律意义上的特殊保护。通过建立和完善检察官合法权益因履行职务受到侵害的保障救济机制，对报复袭击、诽谤陷害检察官的人员处以严厉的惩罚。此外，检察官及其家庭成员在人身及财产安全受威胁时，也可以要求司法警察保护。

正如前文所述，目前我国正处在一个矛盾多发期，司法人员很多时候不得不充当社会裂痕的修补者角色，也因此不可避免地会受到各种压力或委屈。有时，即便检察官依法履行了职权，仍然难以阻止部分公共群体性事件的爆发，仅仅基于社会秩序受到的最终冲击这一结果，就对检察官施以惩戒是显然有失公允的。如果不是检察官出于主动的枉法恣意，任何制度成本都不应由其担负，个人前途更不能因此受到影响。司法人员的职务行为豁免权早已是一种国际通行的惯例，甚至等同于一般常识，目的就在于避免其在执法过错责任的重压之下畏首畏尾，以致放弃应有的超然立场。

检察权在中国司法运行体制中处于特殊位置，特别是公诉权能介乎侦查与审判之间，起到承上启下的作用。这就意味着检察官要时刻处在打击犯罪的第一线，始终面对来自刑事犯罪分子的人身威胁。这种威胁有时不仅针对检察官个人，还指向了他们的亲属家人，凸显了职业安全压力。近年，有关侵害检察官人身财产安全、阻碍其履行职务的事件就屡屡发生㉗。为此，国家必须致力于保护检察官及其亲属的人身、财产、居住等基本权利，绝不可因依法履行职责行为而遭受伤害。“对人身安全的需要在需求层次论中是最基本的需求之一。如果缺乏这方面的保障，履行司法职责将无从谈起。”㉘通过降低执业安全风险，检察官就会安心于本职工作，同时这也是维护司法权威的必要之举。遵循上述思路，我国检察权的运行就能始终沿着职业化的轨迹运转，而不至于令每一位行使职权的检察官沦为“法律工匠”。

（三）凸显“精英化”的待遇保障

“仓廪实而知礼节”，稳定的收入保障和社会福利水平是确保检察官维持职业操守的重要物质基础。首先，必须建立符合检察官职业特点的工资制度。其中，应当探索实行检察官单独工资制度，建立以检察官专业等级为基础、以一定的年资为辅助的检察官单独工资序列，使检察官整体收入在目前基础上有一定幅度的提高。笔者认为，检察官工资可以由专业等级工资与年资津贴这两大部分构成。前者主要体现检察官工作职责和岗位层次。一个检察官专业等级对应一个工资标准，检察官按所任专业等级执行相应工资标准。后者则主要体现检察官的工作实绩和资历。一个检察官专业等级对应若干津贴档次。根据德才表现、工作实绩和资历确定检察官津贴档次，执行相应的档次津贴标准。此外，建立正常的工资晋升制度也是不可或缺的，可以适度刺激检察官的工作积极性，奖勤罚懒。检察官晋升专业等级后，就应执行新任专业等级工资标准，并按规定执行相应档次津贴标准。而检察官年度考核称职及以上的，则建议在所任专业等级对应的档次内晋升一档。当检察官的档次达到所任专业等级对应最高档次后，就不再晋升。当然，鉴于社会经济水平的不断发展，必须健全检察官工资水平正常增长机制。可以考虑建立工资调查制度，定期调整工资标准，使检察官工资水平与经济社会发展水平相适应；探索建立检察官与公务员增资联动机制，确保与公务员同步同比例调薪。

其次，建议设立检察官廉政保证金制度。廉政保证金作为检察官收入的一部分，保留到退休或在岗死亡时发放。保证金按年度缴纳，专户管理，单位和个人各按上一年度本省检察官年均收入的8%左右缴纳，如无不廉洁行为或者犯罪行为，则于检察官退休或者在岗死亡时本息一次性发放。这一做法早在2004年前后就曾被湖南省浏阳市等地的党政机关加以试点，这是通过经济学手段防止腐败现象的方法尝试，但是也应当注意避免异化为变相的福利政策㉙。对此，有必要进行充分的试点论证，形成具有可行性的操作方案。

再次，必须制定和完善检察官保险、救助、抚恤等社会福利制度。通过建立检察官意外伤害保险及补充医疗保险，避免因病、因伤致贫现象的发生，让检察官们看得起病、治得起伤。其中，意外伤害保险所需的资金由国家财政承担，如果检察官因意外事故死亡，检察机关要给付死亡赔偿金。同理，因公致残的要给付残疾赔偿金，而补充医疗保险的范围则应囊括医保覆盖范围之外的疾病险种及报销比例。通过建立检察官困难救助制度，由国家及省级财政出资，可以考虑在最高人民检察院本级及各省级人民检察院建立检察官困难救助专项资金，对因各种原因导致生活困难的检察官及其家属进行资助。总之，要确保每一位检察官过上有尊严的生活。此外，进一步完善检察官抚恤优待制度，可以参照2014年新颁布的《人民警察抚恤优待办法》确定的抚恤标准，制定《检察官抚恤优待办法》，将检察官因公牺牲特别补助金和慰问金制度合并纳入，并将抚恤优待经费列入财政预算，接受财政部门、审计机关的监督，实现财尽其用。

再次，有必要探索检察官功勋荣誉制度。这是为彰显检察官对国家检察事业做出的贡献，增强检察官职业荣誉感而必不可少的激励之举。例如在英国，做出一定贡献的检察官会得到王室的授勋，从而享受全社会的尊敬与爱戴㉚。因此，对从检察官岗位退休且在检察机关工作期间恪尽职守无违纪记录的检察官，应当颁发证书和证章。而证书和证章分为两种：对从事检察工作满30年并担任检察官满15年的，颁发检察官功勋证书和功勋证章；对从事检察工作满25年并担任检察官满12年的，颁发检察官荣誉证书和荣誉证章。在检察机关工作期间因违法违纪受到纪律处分的检察官，是不能颁发证书和证章的。对获得荣获证书和证章的退休检察官，国家则给予一定的优待。

（四）凸显“正规化”的教育保障

“对于司法人员来说，从事司法工作需要后天获得的理性，这一理性与自然理性不同，需要后天的法律教育、司法历练并不断汲取知识和培养经验来实现。法律职业人员在参与司法活动之前，不但需要经过系统的法律教育，打下法学基本功，并通过法律职业统一考试，还应当进行统一职前培训制度。”㉛教育培训质量关乎检察事业的长远发展，因此，有必要按照不同岗位检察官的职责要求，开展具有针对性的实务技能培训，以提高检察官的专业素质和业务水平。通过健全检察官职业培训机制和运行体系，制定科学的教育规划，逐步实现检察官在教育保障上的规范化、正规化。试图健全检察官岗位培训制度，就需要完善检察官定期培训、晋级培训、专项法律培训制度。保证检察官每年接受不少于两周左右的岗位培训。而检察官每晋升一个等级，都应当接受不少于三周左右的晋级培训，参加晋级培训者当年可以不再参加岗位培训。另外，涉及检察业务的新法律出台后，高检院还要适时提供专项培训。

为了确保新入职的检察官能够逐渐适应自身的工作岗位要求，笔者主张建立预备检察官制度，为新人的培养创造适宜的平台。所谓预备检察官，是指县级人民检察院检察官职位出现空缺时，可以从公开招录的预备检察官人选中择优选任。这一机制的设立，也在一定程度上契合了十八届四中全会决定所提出的“健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制”要求。录用的预备检察官人员，应当参加由省级人民检察院组织的统一集中培训，培训时间至少在半年左右。在培训期满经考试合格后，检察机关将向预备检察官颁发结业证书。预备检察官人员培训合格后，需进行岗位实习，实习时间应不少于1年。当实习期满，由所在人民检察院政工部门审查合格后，上述人员可以纳入预备检察官管理。从职位角度，预备检察官可任命为检察官助理，履行检察官助理的相关职责。这种初任培训模式，实际上是借鉴了大陆法系国家的部分惯常做法，从而使毕业后的法科学生能够逐步适应新的工作模式，进而成长为合格的司法官㉜。

四、构建检察官职业保障制度的契合点

检察官的职业保障制度并不是孤立的，需要与其他改革举措相得益彰，进而起到提升司法职业化、专业化、正规化的预期作用。从全局角度审视，职业保障固然有助于夯实根基，但是一旦其他改革机制运行不畅，亦难收到令人满意的成效。本轮改革试点并未采取分包的模式，恰恰反映了中央更加在意不同机制制度之间的“光合作用”能否产生，而非某个单项改革的得失。

（一）继续推进分类管理改革

检察人员分类管理的目标，是通过科学划分检察人员类别，合理设置员额比例，建立健全各类检察人员职务序列，构建符合干部人事管理规律、符合司法运行规律、符合检察工作需要的各类检察人员分类管理制度，形成各归其类、各展其才、各得其所的中国特色检察人员职业发展通道，推进检察队伍专业化、职业化建设，为依法独立公正行使检察权提供坚实的人才和队伍支撑㉝。毫无疑问，在不进行适当分类的前提下，普遍将所有检察干警的保障标准提升至较高的水平是不现实的，即便能够实现，也不会从根本上提升检察官的职业荣誉感。基于此，设定合理的检察人员员额分配机制，不仅关乎检察资源的优化配置，更涉及检察人员的工作积极性维护以及职业尊严的巩固。科学的人员分类管理，有利于破解实践中案多人少与忙闲不均现象并存的结构性矛盾，突出专业等级的核心价值，把检察官从非业务事项中解脱出来。同时，通过建立与检察官单独职务序列配套的薪酬制度，确保不担任领导职务的一线办案检察官能够晋升至较高的检察官等级、享受较高的薪酬待遇。届时，检察官的薪酬、待遇保障等将完全与其等级挂钩，检察官的荣誉也会与自身等级同步，就能让检察官朝着高级检察官、大检察官的目标追求，而不再拘泥于眼下的“一官半职”。当然，这并不是说检察官助理、检察辅助人员在检察机关内就会沦为矮人三分的“二等公民”。所有检察人员都会享有与其工作性质相匹配的职业保障，并且随着经验和业绩的不断积累而呈现出梯次升高趋向。目前的分类管理改革，在现行法律法规总体框架内，正按照中央《关于深化司法体制和社会体制改革的意见》和中央政法委《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，总结借鉴公务员制度推行以来的实践经验，遵循干部人事管理和司法活动规律，通过顶层设计的完善，坚持整体规划、谨慎操作而有序展开。职业保障体系的构建应当与其保持协调一致的同步状态，坚持从我国国情和检察工作实际出发，正确把握改革力度、进度与可承受度的关系，确保改革有计划、分步骤、先易后难、稳步推行，以充分调动各方面的积极性。

（二）继续完善办案责任体系

赋予检察官一系列权利保障，是为了其能专心致志地履行自己的职责。明确与身份相对应的义务范畴，是落实职业保障体系的基本前提。“个人的财产权利也并非自然的。他拥有的东西都是社会互动的产物，而不单单是他的技术和努力的产物。更甚的是，这些技术或许也是一些社会产物，至少部分是。”㉞十八届四中全会强调了办案人员对于负责案件的终身义务概念，不仅将司法人员的执业焦点汇聚于业务活动，也客观上增加了公权力给予执行者更为优越保障的道德义务，权利与责任的平衡效应得到凸显。沿着这样的逻辑进程，如果要保证检察官能够全身心地对待自己的权力运行，除了明确冤假错案产生的终身后果，以压力形式强化其责任心，还应当通过优厚的待遇及完整意义上的“放权”，维持其敬业精神。否则，检察官群体的自我安全感就无以维系，职业渠道的供应也必然会面临危机。这要从两个角度加以分析：一方面，当责任过分大于权利之时，个人出于趋利避害的本性往往会放弃对义务的履行，直接脱离现有场域。换言之，如果一位检察官只能维持较低质量的生活状态，指望其全力以赴投入事业，并且能够承担权力行使导致的任何副效应，至少对大多数人而言是一种奢求。而另一方面，如果在职权架构中，检察官本就不具备抵御外界干预的保障能力，由其承担任何瑕疵后果都是不公平的。就形式层面而言，办案责任制的探索尝试为检察官职业保障的现实操作提供了可能。在此基点上，作为对以往“三级审批”科层办案机制的一种颠覆，以主任检察官为核心的办案组则是对办案主体权限的集中化改造㉟。恰好职业保障体系的层次化权利分配，可以办案组的内部构成为参照物有序展开，继而形成二者相辅相成的共生关系。

（三）科学探索省级统管模式

本轮改革将去地方化作为实现司法权独立运转的重要指标之一，而人民法院、人民检察院人财物的省级统一管理无疑是引人注目的“釜底抽薪”之策㊱。这项改革的成败与否，也直接关乎检察官职业保障体系能否在真正意义上建立起来。如果检察官的个人待遇以及人事任命依旧难以脱离本地党政部门的掌控，很难想象地方对司法运作的影响会有所减弱。相反，检察官个体对于地方介入的抵御力不但不会提升，倒有可能形成新的依赖关系。因此，检察官职业保障体系的建构不可能脱离于人财物管控模式的革新，并且将与之呈现出紧密的正相关效应。人财物省级以下统一管理的成功试验，必然会促进检察官职业保障的效能发挥；而职业保障体系的初步形成，也能够巩固人财物管理改革的前期效果。总之，二者在相互作用的基础上，将有力地弱化地方对司法的干预能力。

此外，人财物的省级统一管理模式在探索进程中，也会给职业保障制度的公平性价值带来现实难题。众所周知，经济社会发展的不均衡是我国当前不可回避的常态性特征，不仅存在于中东西部的宏观疆域内，也体现在各个省级单位内部。检察官的待遇水准，尤其是薪资幅度，能否实现省级区域内的一致性尚且令人生疑，遑论在全国范围内形成统一的职业保障体系。如果上述假设在现实中得到验证，就会客观导致制度建构过程中的非平衡性。而这种差异的张弛程度不免会造成检察官行为反应上的迥异，所以，统管机制在模型设计环节应当尽可能划分公平与现实之间的“黄金比例”。当然，从长远角度讲，这一难题会伴随着经济社会的不断进步而自然消解。然而，如果不能在短期内予以必要的重视和相应的预防性设计，其所产生的消极破坏力是不容低估的。同时，不能认为这是一个通过“待遇拉平”便可轻易化解的简单命题。譬如，经济贫困地区的检察官可能就会在巨大的心理落差下做出消极反应，抵消两项改革的前期努力；同理，如果经济富裕地区的检察官忽然发现自己的待遇保障甚至不及以往，司法权力的独立性预期亦会大打折扣。故而，如何应对这一难题，还需要实践中的深入探索和精细论证。

（四）继续完善考核指标定位

不得不承认，在目前的司法实践中，由于考核指标设计上的不甚合理，使办案人员不得不更多地考虑自己的切身利益，而将法律原则置于次要地位。司法主体与案件本身无任何利益瓜葛，是确保程序公正的基本条件。不科学的考核会扭曲司法裁量主体的独立性，为了保全自己的利益，普通公民特别是被追诉人的合法权益就面临被牺牲掉的巨大风险。建立检察官职业保障体系是为了凸显其行使权能的中立地位，但倘若专业等级、薪资福利等关乎检察官福祉的领域仍旧取决于考核指标的优劣，就很难为上述意图寻找到牢靠的立论点。为此，必须切断不科学的绩效考核作为奖惩手段与检察官个体驱动之间的非理性联系，充分尊重检察官的主体地位，尊重司法规律。当然，作为一种统计分析手段，考核指标对于检察工作运行态势的分析评估仍然具有不可或缺的价值功能，但其立足点应聚焦于参考性指标，即“体检报告”之效用。从调动工作积极性的角度，合理的考核指标设计亦能与职业保障制度形成良性互动关系。谈及针对检察官的惩戒问题，除了彻底摒弃对僵化指标的过分倚重，还应当充分发挥独立委员会之作用。伴随着试点地区遴选（惩戒）委员会的步入正轨，由中立的第三方负责对检察官业绩之评价，将逐步成为常态㊲。这一组织的介入有利于维护检察官的职业精英地位，避免来自内外不当压力形式的干扰。惩戒委员会对于检察官工作成效的审查，势必将集中于职业操守、公正履职等本质层面，从而摆脱考核数据等“表面文章”的羁绊。而惩戒委员会的评价结论，更将处在决定检察官专业等级以至待遇保障的核心依据位置。由此，既能彻底改变考核指标的功能定位，扭转其不恰当的“指挥棒”作用，又能使检察官的奖惩以更加符合司法规律的形式展开，并且不会牺牲当事人的合法权利。

（五）切实落实“两个规定”，保障检察官依法独立公正履职

职权保障是检察官职业保障的重要方面。为有效防止对司法权力的不当干预，十八届四中全会提出“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”。为落实这一部署，中办、国办印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。这两个规定对不当干预司法设定了“防火墙”，也是检察官职业保障的重要制度，其重要性和价值自不待言，关键是抓好落实，注意观察和总结运行中的问题，真正发挥其应有的作用。

另外，广大人民群众是否支持，也是检察官职业保障制度能否顺利实施的关键因素。如果民意呈现出抵触情绪，这一探索的成功概率就会锐减。此外，在很多普通公务员心目中，也可能存在不理解的主观倾向，由检察官待遇保障水平的提高激化出自身的不平衡感，进而产生一系列消极行为。“法律变化可能仅仅是工具，一个时机。某种社会变化已在地下响动了，它的力量会找到这个或那个出口……”㊳形成有利于改革举措的外部氛围，对于检察官执业保障制度的推进而言是重要的外因变量。这就需要创造良好的舆论条件和场域，主动强化宣传引导，消除认知上的偏见，是较为理想的策略抉择。其间的核心要旨，就在于通过信息的必要公开，将职业保障的内容与特权的概念相区分。外界特别是法律界以外的人士能够理解这一制度的建立对于司法公正运行的特殊意义，扬弃基于认知偏差而产生的拒斥心理。同时，通过改革细节的有序公开，建立决策进程同民间情绪的良性互动，确保职业保障的设计、实施始终与民众的心理承受力相适应。尊重民意是群众路线的方法论应用于改革进程中的必然体现，当检察官职业保障的构建遭遇外界的合理质疑时，应当首先从内部进行方案的现实性重述，变更不符合群众利益的相关环节，从而协调改革进度与群众期待的内在关系。

五、结语

在未来理想化的司法图景中，检察官扮演的角色代表着独立、公正与理性。为了促成这一图景的实现，十八届三中、四中全会所部署的一系列改革任务，应当得到不折不扣地贯彻落实，并且相互之间形成合力，以达成预期的目标。其中，检察官职业保障体系的建构涉及人事、财政、社会服务等方方面面，单靠检察机关一家是很难完全实现的。除了中央给予充分的支持与保障，还需要立法、行政等其他属性权力主体的密切配合。改革的系统性特征毋庸多言，纵然维持设计环节的谨小慎微，也不能保证运作进程能够万无一失。现实环境的复杂多变，外界变量的突然介入，都可能将改革初衷带离原有的预设轨道。因而，保持清醒理智的头脑始终都应是检察官职业保障体系构建进程中的思维定式，保证制度设计、预期目标与实际需求之间的“三位一体”关系，才能最终将检察权导入独立运转的历史逻辑。从立足点到基本点，从着眼点再到契合点，把检察官的职业保障置于严谨的建构模型之中，最终也能为司法改革的全局注入新的活力。就全面深化改革的目标而言，来自检察机关内部结构的变化，也必然会带动国家治理能力的全面提升，最大限度地释放宪法赋予检察权的法律监督能量，赢得公正、高效、权威的司法形象。

注释：

①孟建柱：《深化司法体制改革》，《人民日报》2013年11月25日，第6版。

②检察官职业保障制度，指的是国家以检察官职业化建设为目标，建立和完善相应的制度体系和运行机制，切实保障和全面落实检察官的职业权力、职业身份、职业收入等。

③周斌、蒋皓：《政法干警职业保障需量身打造》，《法制日报》2013年12月20日，第5版。

④龙宗智：《上帝怎样审判》，中国法制出版社2000年版，第24页。

⑤“只要还不能断定他已经侵犯了给与他公共保护的契约，社会就不能取消对他的公共保护。”[意]贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，中国大百科全书出版社1993年版，第188页。

⑥《如何健全司法权力运行机制》，新华社，2014年1月15日。

⑦王守安：《以审判为中心的诉讼制度改革带来深刻影响》，《检察日报》2014年11月10日，第2版。

⑧苏晓宏主编：《检察职能的现代化转型》，同济大学出版社2002年版，第3页。

⑨季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第20页。

⑩⑰㉖王敏远：《加强检察官执业保障制度建设》，《检察日报》2014年12月30日，第3版。

⑪《列宁全集》第43 卷，人民出版社1987年版，第195—197页。