地方政府治理能力现代化：概念比较、要素定位与路径选择

龙献忠，谢彦欣

（湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082）

“现代化”作为近代以来社会变迁的核心内容和关键过程，它是由于社会的发展与进步，需要对传统状态进行调整，以更好地适应当前社会发展趋势，具有革命性、复杂性、系统性、长期性和进步性等特点，其本质是对传统的一种超越和完善。十八届三中全会首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的观点，深刻反映了当下现代化改革发展的总趋势和新要求。在此背景下，作为国家治理能力基石的地方政府治理能力，其现代化过程就成为当前治理改革关注的重点内容。本文以概念视角下地方政府治理能力传统与现代化的对比为逻辑起点，立足于现代化改革的时代要求，重新定位地方政府治理能力现代化的关键要素，并在此基础上对地方政府治理能力现代化的实现路径等作深入的学理性探究。

一、概念视角下地方政府治理能力的传统与现代比较

关于地方政府治理能力的概念，虽然目前学术界还没有完全统一和明确的界定，但从已有界定方式来看可以归纳为三种视角：（1）从目标层面的界定。美国学者G.A.阿尔蒙德等认为，地方政府治理能力就是地方政府能否成功地适应内外环境挑战的程度，也就是说地方政府通过制定政策和执行政策，进而实现维护公共秩序和维护合法性等目标的能力［1］。（2）从治理过程视角的界定。D.C.斯通等认为，地方政府治理能力是指地方政府从事规划与执行政策、计划、方案或措施，并在此过程中合理运用治理工具以实现共同目标的机关能力。（3）从资源组织层面的界定。王骚等将地方政府治理能力定义为地方政府配置、开发、使用和控制其人力、物力和信息资本以支持其政策职能的内在能力［2］。以上国内外学者对于地方政府治理能力的多维度定义诠释了其内涵实质：地方政府治理能力蕴含于地方治理过程中，并与资源和目标密切关联。因此，针对地方政府治理能力的分析框架应该同时注重以上三个方面，而有关地方政府治理能力传统与现代的区别也可以在这个“能力过程”分析框架中获得启发。

基于概念视角的分析框架揭示了影响地方政府治理能力要求变化的三方面要素：目标、资源以及治理工具，而地方政府治理能力由传统向现代转变的逻辑恰恰隐含在这三个要素之中。具体来说两者有着显著的区别：在治理目标方面，传统地方政府治理能力有着确定的政策目标和稳定的责任目标，而现代化地方政府治理能力则要求多样化、变动的治理目标；在资源组织方面，现代化地方政府治理能力不仅依靠区域行政组织界内资源（物质资源、人力资源、信息、技术、组织等），还包括共识、信任和社会资本等界外资源；在治理工具选择方面，传统地方政府治理能力主要是依靠行政权威、既定规则等“硬性”工具，现代化地方政府治理能力则倾向于选择参与合作式伙伴管理、协助自主管理和网络管理等“软性”工具，基于共同愿景的协作成为能力运作的核心原则，使其治理更加具有亲和力。综上所述，通过以上三个方面对比分析传统与现代地方政府治理能力，得出资源汲取与配置能力、执行力、维护权威的能力是地方政府传统的关键能力，而现代化的地方政府治理能力在三个方面展现的变化与特征赋予了其新的关键要素。本文将结合当前地方政府治理改革的最新要求，来探讨地方政府治理能力现代化进程中应该具备的关键要素，以更好适应当前的发展现状和治理任务。

二、地方政府治理能力现代化的关键要素定位

当前区域治理任务呈现多样化、复杂化和动态化的局面，赋予了地方政府治理能力新的时代内涵。我们应根据地方政府治理能力在目标、资源以及治理工具三个方面的新变化，对其关键要素进行重新定位。具体来说，地方政府治理能力现代化的关键要素主要包括：

（一）多元合作能力

当前治理任务的复合化特征要求地方政府高度重视治理的整体性和协同性，也就是强调地方治理的多元合作。地方政府多元合作能力主要体现在治理过程中与企业、社会组织和公民等多元主体进行协商、协调、协作、协同，针对不同合作治理事项，以不同主体为中心，建立网络化治理格局，妥善处理好协调性、匹配性等问题，将多元主体核心优势经过主动优化、合理搭配，相互之间以最完善结构形式结合而形成一个优势互补、相互匹配的有机体，最终达成1+1〉2 的整体协作效应。另外，现代化治理要求透明性和高效性，地方政府多元合作能力还应具备责任监督能力和成本分摊能力，以有效防止多元合作中主体间扯皮、推诿，进而在面对多样化、复杂化治理事务时，既能够有效利用多元主体的优势，又尽可能降低合作成本，保证治理任务的高效、优质完成。

（二）制度创新能力

新制度经济学认为，地方政府具有推动区域经济社会发展和利益最大化的动机和权力，相对于其他主体有更强的组织集体行动和制度创新能力［3］。当前制度冲突、制度失衡和制度供给不足严重制约了地方治理现代化进程，提升地方政府制度创新能力成为迫切的现实要求。地方政府在制度创新过程中要确保制度形式、内容与区域实际相契合，这就需要地方政府与区域内多元主体达成理解与共识，将其制度需求与现有制度资源相结合，系统地对制度体系进行更新，协调好区域内部多元主体之间的利益关系，解决好新旧制度安排之间的冲突。通过这种创新使制度体系具有激励兼容的功能，节约制度创新成本，取得制度运作效益最大化。同时，地方政府制度创新必须优先解决区域发展最为紧迫的问题，只有在把握当前发展潮流和趋势、正确认知自身发展特点的基础上，制度创新才有生命力。

（三）责任承担能力

地方政府责任承担能力是指地方政府及其工作人员在履行职责过程中出现“失位”或者“越位”状况时承担责任的能力［4］。这种责任承担能力要求地方政府能够在职责未能履行或者出现偏差时准确地确认责任承担者及其应当承担责任程度，与此同时，地方政府要有相应配套措施保障政府自身的稳定性和连续性，不至于因承担责任而自乱阵脚，降低政府治理能力。传统的地方政府治理强调维护自身的权威，忽视其责任承担能力的建设，进而弱化了地方政府的合法性基础。因此，在治理能力现代化背景下，地方政府应该树立责任承担理念，不断提升其责任承担能力，健全责任追究和责任承担方面的规章制度，严格执行追责惩戒制度，并且确保地方政府运行不会因为出现责任事故而中断或产生危机。

（四）电子治理能力

大数据、云计算等现代技术正在深度改变人们的生活、工作和思维方式，也打破了封闭性的传统地方政府治理模式。面对新形势的挑战，地方政府应顺应时代发展提升电子治理能力，充分利用大数据提升治理效率和服务质量。所谓地方政府电子治理，就是地方政府以问题解决机制为导向，以实现善治为总体目标，通过运用现代计算机网络技术，将其管理和服务职能转移到网络平台，实现信息和业务的共享和集成，并对自身组织结构和工作流程进行重组优化，建立参与协商式的对话服务窗口，提供高效优质、规范透明和全方位、个性化的管理和服务。电子治理绝不仅仅是信息技术在地方治理领域的简单运用，而是多元复合主体并存的多元化治理格局的必然发展趋势。在多元化治理格局中，电子政府突破传统地方政府治理单一主体模式，引入多元治理主体，实现了效率与效果的兼顾，避免了工具理性的局限性，实现了地方政府治理与现代信息技术的无缝对接。

（五）危机防控能力

现阶段，各种影响社会安全和稳定的潜在因素增加，衍生大量偶然性、突发性、复杂性的社会危机事件，预防和控制社会危机成为地方政府治理的重要内容和职责。现代化的地方政府危机防控能力是指地方政府运用科学管理方法，对各类复杂问题做出及时、准确、合理的判断，并通过调动整合资源回应、化解和消除危机事件的能力。在危机防控过程中，地方政府需要具备社会感应能力、分析判断能力、迅速做出最优化对策的能力、预测政策结果的能力等。实践证明，在维护秩序、化解风险、处理危机等方面，地方政府必须努力掌握预防化解社会危机的主动权，有效避免小事演化成大事，完善矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制，把源头治理、动态管理、应急处置等几方面有机地结合起来。

三、推进地方政府治理能力现代化的路径选择

地方政府治理能力现代化是一项极为复杂的系统工程，涉及区域治理的所有领域，并且任何一个环节的治理都需要进行反复研究和探索。笔者以地方政府治理能力现代化的概念和关键要素为基点，提出推进地方政府治理能力现代化过程中需要重点关注的几个问题。

（一）强化地方政府的法治与责任意识

根据十八届三中全会有关全面深化改革的战略部署，我们在改革本身的设计、推进以及成果的巩固过程中，应充分认识到法治与责任意识是不可或缺的。面对治理过程中出现的诸多问题，地方政府应该通过强化法治与责任意识来实现治理的规范化、有序化、制度化，从而使地方政府治理更加稳妥、更加有序、更加有效地展开。地方政府在治理过程中要贯彻落实依法治理的理念，去除过多的人治色彩，将其与市场、企业和社会的关系在法制框架下厘清，形成清晰的责任划分和责任追踪体系，打造现代化的“法治—责任”政府。具体来说，地方政府在治理过程中应通过削减过多的行政自由裁量权，增强制度化和程序化水平；规范治理过程，增加权责的平衡性；强化行政审批的科学性与公正性；提升政府采购的规范性与效能性；加强行政问责、行政监察，完善第三方外部评估与监督体系等措施来不断规范地方政府的行为，通过对治理活动中每个环节的规范，来不断强化地方政府的法治与责任意识。

（二）建立多元主体参与的网络治理结构

行政学者丁元竹认为，治理结构中主体多元化是现代公共治理的一个重要特征，只有多元化的治理结构才能满足结构日益分化和利益日趋多元化的社会需求。因此，为了更好地完成好当前地方治理现代化改革任务，地方政府需进一步建立多元主体参与的网络治理结构，在平等合作基础上进行资源互补，以实现政府权威、市场交换、社会自治之间的优势整合。地方政府应该坚持“多方参与、共同治理”的原则，从重政府作用、轻多方参与的单边治理模式向多元化、动态化的网络治理模式转变，破除地方政府在区域治理中包揽一切的做法，既要发挥地方政府主导作用，又要发挥多元主体协同作用，鼓励和支持社会各方更加积极、有效地参与区域治理，尽快从传统治理模式转向顺应时代发展要求的多元化网络治理模式。在多元化网络治理结构建设过程中，地方政府应特别重视参与渠道和责任划分问题。完善的参与渠道是调动多元主体参与的前提条件，明晰的责任划分是多元合作的核心内容，只有将这两个重要问题解决好，才能够调动多元主体的参与意愿，进而达成稳固的合作伙伴关系，最终建立起多元主体积极参与的网络治理结构，实现区域的高效、优质治理。

（三）完善地方政府制度创新评价激励机制

当前区域治理中各类失序失衡问题折射出了地方政府治理面临形势严峻的制度危机，应通过完善地方政府制度创新的评价激励机制来不断推进地方政府的制度创新。首先，建立制度创新与公共利益的连接点。实现地方政府制度创新与公共利益的对接，必须充分发挥公民在制度创新中的主体性。在制度设计中建立吸纳性的源程序，使多元利益主体诉求具有制度化的表达渠道。其次，构建科学的制度创新绩效评估体系。应建立多维度评价体系，提升公民等创新受益者的评价效力，取消对首创新和引进创新的差异性评价；通过设计科学的评估指标和权重对制度创新项目进行评估，将评估的结果作为制度创新是否存续的依据。再次，培育制度创新者的企业家精神。地方政府在制度创新过程中是否具备“鼓励冒险、崇尚创新、平等竞争、与人宽容的”企业家精神，决定着地方政府制度创新的成败。因此，要培育创新者的企业家精神，就需要创造一个鼓励地方政府制度创新的宽松环境。一方面，建立制度创新的保护机制。上级政府应放宽对地方政府制度创新条条框框的规制，只要地方政府的制度创新不违背现有的法律法规，上级政府就应该以宽容的态度鼓励和推动制度创新。另一方面，建立制度创新的激励机制，给制度创新改革者以更多的支持和宽容，多提拔任用具有创新意识的地方政府官员。

（四）打造共融性电子政府治理平台

电子治理是现代信息社会治理的新范式，强化地方政府电子治理能力是提升地方政府公共服务效能、促进地方政府合作创新的必然要求。由于当前我国仍处于传统治理向现代治理的过渡期，所以地方政府应该打造共融性的电子政府治理平台，既考虑到传统治理方式的现实约束，又指引着现代治理方式的发展方向，才能更好地适应治理现代化发展的实际要求［5］。一方面，地方政府应建立“双轨制”的服务方式，在保留其传统服务形式的同时，建立简便、高效和契合本区域实际的专属电子信息服务系统，使得现代化的服务方式能够服务本区域全体成员；另一方面，打破传统地方政府各自为政的现状，建立全方位的信息集成系统，进行地方政府电子服务业务重组，如教育、就业、医疗、采购、社会保险等领域的电子服务，实现全方位、一体化的电子化和网络化服务，增强地方政府电子治理系统的协作性，有效打破政府各部门间“服务孤岛”的现状。地方政府通过打造共融性电子政府治理平台来推进区域服务创新和民主发展，能够促使地方政府的治理能力和服务水平大幅度提升，进而有利于地方政府实现治理能力由传统向现代化的全面转型。

（五）构建现代化的危机管理系统

区域公共危机事件是地方治理过程中必然存在的一种现象，是复杂现代社会系统的一种常态。地方政府在治理中要适应危机事件发展的新趋势，建立现代化的危机管理应急系统，增强自身应对和解决区域公共危机的能力。首先，地方政府要进一步强化危机管理意识。危机意识的确立，能将危机的发生状态和发展规律置于地方政府管理体系的超前预测和有效防控之中，构筑起坚强的精神防火墙。其次，要实现地方政府危机管理制度化，明晰各部门之间的职责，按照条块结合、以块为主、分级执行的原则，形成分工明确、各负其责的执行系统，增强地方政府在应急状态下的应变能力和主动性，为危机的预防、预警、恢复提供有效制度保障。再次，健全危机管理信息与预警系统、计划与评估系统、指挥系统、咨询系统、行动系统等五大子系统，构建完整的危机管理联动系统，实现危机管理的模块化、系统化。同时，建立现代化的突发事件网络应急响应机制、新闻发布机制，提升地方政府的危机公关能力。现代化的危机管理能力是地方政府必备的关键能力之一，是衡量地方政府治理现代化水平的一项重要指标，因此，构建科学、有效的现代化危机管理系统是当前治理改革的必然要求。

（六）重塑地方政府的社会公信力

当前，地方政府在治理过程中存在职能定位模糊，政策措施执行不力，政府信息不透明，腐败行为频发等现象，降低了地方政府在公众心目中的形象，从而削弱了地方政府的公信力。而地方政府公信力的高低将直接影响到社会公众对整个政府体系的信任程度和认同感，影响着地方政府的治理成本和治理效率，决定着地方政府的政治合法性［6］。因此，在当前治理能力现代化的时代背景下，必然要重塑地方政府的公信力。具体来说，地方政府可采取以下途径重塑公信力：一是要切实转变地方政府职能，实现地方政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的转变，建设服务型政府；二是要推进地方政府权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，建立决策科学、执行坚决、监督有力、全程公开的权力运行体系；三是要开展依法治理活动，提升地方政府运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力；四是要健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治和廉洁政府。总之，必须努力建设服务政府、公开政府、法治政府和廉洁政府，不断提升地方政府公信力，进而促进地方政府治理能力的现代化。

随着我国改革进入攻坚阶段，区域治理中利益多元化、结构复杂化特征进一步显现，对地方政府治理能力提出了更高的要求，地方政府能否实现治理能力现代化，以契合当前改革与发展的需要，直接关系区域的稳定和发展。在地方政府治理能力现代化的推进过程中，我们应对其进行系统性的思考，从治理理念的升华、治理结构的创新、治理机制的完善、治理工具的革新、治理系统的优化、治理环境的净化等几个维度来探索有效推进地方政府治理能力现代化的措施。同时，我们还要认识到地方政府治理能力现代化是一个动态发展过程，地方政府应该在改革的长期动态进程中持续不懈，与时俱进，根据时代的诉求随时不断更新地方政府治理能力的内涵和关键要素，并针对性地提出现代化能力的培育路径，只有这样地方政府治理能力才能体现现代性，才能更好地应对区域动态化的治理任务［7］。

[1]Gabriel Abraham Almond，Bingham.Comparative Politics：A Developmental Approach[M].Boston：Little Brown Publish，2007.

[2]王骚，王达梅.公共政策视角下的政府能力建设[J].政治学研究，2006，（5）：37—39.

[3]王玉明.论政府制度创新——从新制度经济学的视角分析[J].中国行政管理，2001，（5）：59—61.

[4]陈振明.中国地方政府改革与治理的研究纲要[J].厦门大学学报（哲学社会科学版）.2007，（6）：12—17.

[5]蒙云龙.服务型政府构建问题研究[J].管理学刊，2013，（5）：52—56.

[6]王国红，马瑞.地方政府公信力的流失与重塑——多元协同治理的视角[J].湖南师范大学社会科学学报.2013，（2）：70—75.

[7]董伯平.政府职能的重大转变；从宏观调控到宏观管理[J].北京行政学院学报，2013，（3）：36.