中国老年人贫困治理研究

2015-03-26孙琪宇

黑龙江社会科学 2015年6期

孙琪宇

(吉林大学哲学社会学院，长春130012)

改革开放三十多年来，中国经济一直在持续高位运行，国民收入水平有了极大提高，贫困问题得到一定程度的缓解。但随着人口老龄化趋势的不断加速以及青壮年劳动力的不断减少，中国的经济增长进入了一个拐点，有学者担忧中国已经步入了一个“未富先老”的困境［1］。联合国和世界卫生组织将60 岁以上人口定义为老年人群，据国家统计局《2014 年国民经济和社会发展统计公报》数据，截至2014 年中国老年人口所占比重达到15.5%，老年人口已达2.12 亿，是目前世界上唯一一个老年人口总数超过2 亿人的国家。老年群体因其生理机能衰退，经济获取能力及社会影响力不断弱化，容易受到贫困问题的困扰。由于中国社会保障体系中有关老年人的保障制度并不完善，加之老年人服务和收入保障的缺乏，这一群体出现贫困的概率也要高于总体贫困发生率［2］。

老年人贫困问题在学界已有诸多学者进行较为系统的研究，他们从老年人贫困成因入手，进行多角度的剖析并提出治理方案，也有学者对老年人贫困群体进行数量模型的测算或贫困特征的量化分析，总的来说，对老年人贫困问题的治理研究主要集中于对扶贫政策及最低生活保障的研究。近年来，越来越多的学者开始从社会工作介入老年贫困问题的角度对老年人贫困治理进行探索［3］，同时也有学者倡导政府部门与非政府部门合作进行贫困治理［4］，进而推导出社会治理主体由政府主导向社会协同治理这一路径发展［5］。但在之前的研究中，对于如何发挥老年群体在社会治理过程中的能动作用，以及如何最大效用地发挥各方力量的协同机制上还存在一定空白。本文试图通过梳理老年贫困治理的经验，在贫困的社会治理这一框架下，引入老年人贫困问题社会治理的运作模式，并对这一模式可能面对的机遇和挑战进行探讨。

一、老年人贫困问题的成因及影响

改革开放以来，中国老年贫困人口高速增长，贫困问题日益突出，值得引起全社会广泛关注。杨立雄教授通过测算得出，中国老年人口实际贫困数超过1 800 万，老年人贫困发生率超过10%。中国政府自20 世纪80 年代开始在城市和农村推行了大规模的扶贫攻坚运动并取得了显著的成效，随着社会经济水平及人均收入的提高，大大减少了城乡居民贫困人口，但随着人口老龄化进程的提高，老年人贫困人口数量却在不断加大，在贫困人口总体中所占比重日渐凸显。

何谓老年人贫困?虽然老年人贫困的界定可以借助学术界相对通行的量化标准如恩格尔系数法、贫困线法和主观感受法进行测算，但老年贫困也有其特殊性，包括生理健康、情感状况以及家庭及社区支持等，都对老年人贫困的研究有着重要的影响。Valentine 认为，造成贫困的基本原因是社会不平等，即相对剥夺。Bradshaw 则通过对贫困理论进行梳理，从个人、文化、政治经济结构、地理环境、代际循环等方面对贫困进行了定义。笔者认为，老年人贫困可以定义为老年人处于一种经济、政治、文化、健康等资源获取能力相对剥夺和缺乏的状态。

1.老年贫困的成因。老年人贫困的成因可以从多个维度进行考评，Amartya 的“贫困能力”观点认为，人们拥有了“基本可行能力”就拥有了发展和致富的机会，贫困自然无从谈起，没有这种能力或这种能力被剥夺便会陷入贫困。

从老年人自身看，老年人的首要特征即随着年龄的增长生理机能步入衰退期，由于退出劳动领域，获取经济收入和政治话语权的能力降低。这一过程也对老年人的心理产生了微妙的影响，使老年人变得更加敏感，具有一种自尊兼自责的情绪，容易产生社会交往障碍，出现精神贫困的问题;健康情况每况愈下，疾病的发生也是造成老年人贫困的重要因素，加之中国医疗保险保障水平仍不健全，因病致贫或因病返贫的现象在老年人中时有发生;老年人年轻时积累的人力资本多少也决定着老年人贫困发生的概率，年轻时教育投入或工作资历等都决定了老年人退休后退休金水平，缺乏人力资本积累的老年人更容易在晚年发生贫困。

中国的家庭结构在近30 年间发生了重大的变化，传统大家庭不断分化瓦解，产生的更多核心家庭无法像传统大家庭对老人起到稳固的赡养功能，“空巢老人”的数量不断加剧。更为严重的是农村地区因青壮年外出打工留下年幼子女与老人组成的“留守老人”，让老年人贫困问题雪上加霜;中国家庭普遍存在的“代际倾斜”现象，代际重心倾斜于子代，甚至老年人主动牺牲自己的利益而满足孩子的需求，这种“代际倾斜”使得老年人的需求和利益往往最先被忽略，致使老人获取的生活资源的能力处于劣势。

社会对老年人群体保障的不足也是导致老年人陷入贫困的重要因素。城乡二元体制导致的社会保障碎片化以及保障水平的不平衡给老年人贫困留下了隐患，虽然城乡居民基本养老保险和新型农村社会养老保险的推行结合城乡低保政策给老年人编织了一张普惠式的“保险网”，但不可回避的是它们的替代率非常低，仅能提供生存保障;老年工作和服务的缺乏也导致老年人陷入贫困，中国的老年产业并没有随着老年人口的高速增长而繁荣，老年人生活必要的长期护理、养老院床位以及社会化的养老机构供应能力都不能满足长远的需求。一方面，导致相关护理费用的高企，贫困老年人无法获得这些资源;另一方面，越是贫困的人越需要得到更多的日常照护，但他们又都是贫困且缺少经济来源的，因而也不可能得到充分的生活照料，那些需要生活照护又缺少经济来源的老人会成为越来越困难的群体［6］。社会排斥理论是社会学对贫困问题解读的一个视角，虽然“敬老”是中华民族的传统，但在实际生活中对老年群体的歧视现象却是普遍存在的，许多人对老年人存在消极和否定的心态，对这一群体存在“老迈，孱弱，固执，沮丧”等偏见，这种偏见导致老年人群体在社会生活中不断边缘化，无法公平地获得社会认同和发展机会，加剧了老年人的精神贫困。

2.老年贫困的负面影响。尽管老年贫困问题必然会对整个社会运转产生负面影响，但相较于其他贫困问题，由于老年人贫困群体的“边缘化”和政治力量的缺乏，这一孱弱而老迈的弱势群体对社会生活造成的冲击难以让人得到注意，但我们必须认真剖析老年人贫困造成的危害并提高警惕，避免在未来因为疏忽而引爆连锁性的“次生”危害。

老年人贫困问题的负面影响，首当其冲的是这一群体自身所受到的影响。崔学华对农村老年贫困妇女的研究中发现，老年贫困妇女因贫困而影响了其在教育和智力上的发展，多患有常年的妇科疾病并无法得到有效治疗，精神的贫瘠和体弱多病使其晚年生活质量非常低下［7］。由于贫困导致的物质精神匮乏，社会地位式微，使贫困老人对生活失去信心。Fukuda(2005)等人的研究发现，在日本，75 岁以上老年人中社会经济水平(Social Economic Position)越低，自杀率越高。

老年贫困的另一危害是会产生贫困的代际转移。哈灵顿认为，贫困是一种文化、制度和生活方式，一旦形成就无法改变，其本身具有代际传递的规律。这种贫困亚文化一旦形成，便会对身边的人，尤其是其后代产生影响并代代相传，贫困本身也就得以在这种形式得以传递。老年人贫困是一生积累的过程，其先前的贫困导致其对子女教育上投入的不足，容易造成其子女文化知识和人格发展上的不健全。更需要注意的是，在许多子女外出打工而将孙辈托付给贫困老人的“留守家庭”，这种贫困的代际转移甚至会对第三代的成长造成不利的影响。

老年人贫困也会对社会治安和社会秩序造成危害。有学者认为，“犯罪是各种社会矛盾和消极因素共同作用的结果，归根到底是由于经济的影响”［8］，虽然Wilbnks 和Kim(1984)的研究并未在老年人的经济波动和犯罪率上找到明显的起伏关系，但在对日本和台湾地区老年人犯罪问题的研究中可以发现，“老年空巢”和社会隔离是导致老年人犯罪的一个重要原因，对家庭和社会的日益不满，导致越来越多的老年人走上了犯罪道路［9］，而贫困老人则更容易遭受这样的境况而走上犯罪道路。有报道指出，日本老年人犯罪率不断升高，有的老人由于贫困、无人赡养或孤独，会主动犯轻罪而进拘留所，在拘留所里得到政府的照料并和其他老年犯一同生活改造，有的拘留所甚至由于老年犯过多而更像是一所养老院。毫无疑问，若不对老年贫困问题进行治理，会有个别老人因为生活所迫而犯罪，对正常的社会治安和社会秩序造成不良影响。

二、中国老年人贫困治理的特征

已有大量文献对中国贫困治理的基本历程进行过系统性的梳理，其中针对农村地区进行的扶贫治理过程，已有学者从不同视角进行了三阶段论、四阶段论及五阶段论的划分。①参见郑功成《中国的贫困问题与NGO 扶贫的发展》，载《中国软科学》2002 年第7 期;朱小玲、陈俊《建国以来我国农村扶贫开发的历史回顾与现实启示》，载《生产力研究》2012 年第5 期。与农村的扶贫治理相比，中国的城市地区还没有形成独立的城市扶贫体系，城市扶贫政策是嵌入在各种经济改革与发展政策之中的，旨在促进经济改革与发展的顺利进行，而不是以反贫困为主要目标［10］。学者们的研究，为我们揭示了治理老年贫困问题的显著特征。

1.政府在老年人贫困治理中占主导地位。无论是从新中国成立后到1986 年之间的基于生存的救济型贫困治理，还是在此之后的三轮大规模扶贫攻坚治理，政府都在其中承担了主要角色。1986 年由国务院牵头成立“贫困地区经济开发领导小组”并在全国省、市、县成立三级扶贫机构，同时制定并颁布了针对贫困治理的法律规定和管理条例，标志着中国贫困治理形成了执行机构和制度体系。同时，在农村地区针对缺乏劳动能力，无人赡养的鳏寡老人进行吃、穿、烧、教、葬这五方面的保障，通过由县乡政府兴办敬老院形成了集中供养和分散供养相结合的“五保”供养模式。

中国政府的贫困治理通过几十年的努力取得了卓著的成就，由各级政府机构编织成的贫困治理机构基本实现了贫困治理网络的全方位覆盖，贫困治理政策也实现了扶贫开发政策与社会保障政策的有效衔接，农民生存温饱问题基本得到解决。可以说，这些成就是政府投入了大量的人力、财力才能够取得的，但这种单一力量主导的贫困治理也在实践中暴露出许多问题，政府的财力和对扶贫资金的需求有很大的差距，扶贫资金逐年递增，财政压力愈发加重。而且，政府扶贫由于层层审批复核导致扶贫效率偏低，扶贫款项常常下发不及时、不到位甚至被挪为他用，更为严重的是一些地方出现了由扶贫资金引发的贪腐现象［11］。

虽然从20 世纪80 年代开始，中国政府就已经在贫困治理中引入了非政府组织(NGO)进行广泛合作，一定程度上补充了政府贫困治理的财力资源，同时弥补了政府在农村贫困治理中存在的效率低下的缺陷，但在整个贫困治理中，非政府组织所起到的作用仍然十分有限。国内NGO 扶贫普遍对官方有很强的依附性，其自身的资源动员能力十分有限，仍处于发展的初步阶段。

2.老年人贫困治理政策的碎片化。中国老年人贫困治理政策上存在十分明显的“碎片化”现象，这种“碎片化”体现为政府的多部门有各自体系的扶贫政策，造成城乡间以及不同地区之间贫困老年人的治理水平千差万别。各部门所执行的政策无法做到“无缝衔接”，造成许多贫困老年人游离于制度保障之外。

农村地区虽然有一套成体系的贫困治理机构，但农村的贫困老人却处于一个相当尴尬的境地。对于那些无儿女赡养且没有劳动能力的贫困老人，农村的“五保”政策切实解决了他们晚年生活的问题。但对于那些虽有土地，并具有一定劳动能力的老年人，受限于身体条件的制约，很难在“开发式”扶贫项目中实现脱贫，若子女外出打工或赡养不利，这些老人的境况便会每况愈下。

城镇的贫困老人也同样面临类似的窘境，由于中国劳动力供大于求加之劳动力市场对年龄的歧视，城镇贫困老人显然无法从再就业等开发式扶贫政策中获益。而且，中国在贫困治理过程中重视农村贫困治理而忽视城市贫困治理，有关扶贫部门主要精力甚至全部精力都集中于农村的贫困治理［12］，中国的城市地区直至2014 年才在一些城市出现了对城市“三无”老人进行“五保”供养的政策。各地区执行各自的城市最低生活保障标准，且地区间差距很大，曾经因最低生活保障标准的制定和管理权在区县，造成一度存在近7 000个低保标准的情况。随着十八届三中全会提出要“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”，截至2015 年7 月已有北京、上海和南京将城乡最低生活保障水平并轨，但其他地区的调整仍待时日。

3.贫困治理中老年人的边缘化。老年人的贫困治理问题，实质是社会经济资源的二次分配问题，再分配过程的要旨在于公平。目前，中国的反贫困资源主要有三大类:第一类是基本保障型资源，如低保、大病救助、医保、基本养老保险等;第二类是生产和生活补助资源，如农业生产补贴、危房改造补贴、教育补贴;第三类是各种开发资金扶贫，直接用于经济发展［13］。这三类资源中，由于老年贫困群体已经基本脱离劳动生产，仅能汲取基本保障型资源，现有政策制定的重心显然并不侧重老年贫困群体。

回顾中国扶贫治理的过程中，可以发现政府部门的扶贫治理存在侧重效率的倾向，这就将老年贫困群体在二次分配过程中推向了一个不利的境地，其主要体现在无论是在农村抑或是城市地区，贫困治理政策都侧重于开发式的扶贫手段，意图激活农村劳动力或城镇单位的活力，政策的主要受益者是年轻的贫困者，而贫困老年人由于其生理和心理的颓势，在二次分配的竞争中毫无优势，也就愈加边缘化。

贫困的治理并不是一个简单的投入—产出的过程，但执政者往往由于政绩的考量需要看到“效果”，与其他扶贫投入相比，老年人贫困治理的投入是最难见到成效的，加之贫困老年人在社会政治中几乎没有话语权，“逆来顺受”式的坚韧和被动使这一群体在资源分配过程中被忽视的风险大大加强。

三、创新老年贫困治理模式的思考

随着十八届四中全会提出贯彻“创新社会治理，加强社会建设”，学术界针对社会治理的探索产生了极大的热情。社会治理指的是个人和机构、公共和私营部门共同管理其日常事务的综合治理，它是一个持续的、伴随着多元意见的冲突、调解和合作的过程。世界银行和联合国教科文组织都认为，权益人(社区居民以及贫困者)参与是反贫困政策及项目的重要组成部分。针对贫困的社会治理问题，联合国发展项目强调通过设计公民共同参与式的项目来治理贫困。在中国传统的老年人贫困治理模式中，贫困老年人群体始终处于被动的、单向的救助接受状态，而共同参与式的反贫困治理则强调扭转这一被动的不利局面，通过调动贫困者的参与性，使其与社区成员形成有机联结，形成一张“社会安全网”，强化其社会资本，实现其“增能”［14］。

1.优化治理结构。治理是否会取得成功，其关键在于治理结构的设计是否科学。西方国家的贫困治理项目普遍采取社区或共同体等作为贫困治理项目的基本单位，各项目会结合地理区域或成员共同价值的差异形成具有自身特色的治理方案。贫困老年人群体急需解决的不仅仅是经济上的困境，更多的是要在社会支持、精神关爱和生活服务等方面进行帮助。在针对老年人的社区参与项目中，美国的“村庄模式”(Village Model)提供了一套可以应用于低收入社区老年人长期生活照护的模式，在针对社区老年人贫困治理的项目中具有一定的代表性和借鉴性。整个项目运行中最重要的部分便是“带头人”及社会工作者。“带头人”一般产生于群体成员之中，具有共同的价值观，其职责主要为成员之间的沟通、召集并发起协商，其与社会工作者一同作为联结外部资源及成员内部的纽带。对于老年贫困者的普遍需求，如日间照护、长期护理、医疗诊查等，主要通过两种渠道进行满足，一种是通过“带头人”与社会工作者从外部得到资源，如政府资金支持，购买外部服务，招募志愿者;另一种便是在成员内部进行志愿者的招募，使成员内部形成互助共济的效果，志愿者可以无偿服务或通过换取服务券的方式为自己储存服务时长，以便在未来为自己换取等价的服务。这一树形的组织结构能够帮助老年贫困群体更好地获取外部支持，并通过内部成员的互动形成良好的社会支持体系，加强了成员内部的社会资本。

2.最大限度地取得社会支持。有效治理老年人贫困的决定因素之一，是社会对治理老年人贫困的支持程度。政府在这种社会治理模式中主要起到经济支持和政策法规支持的作用。政府主导型的贫困治理需要花费大量的人力和财力，而社会治理模式大大减轻了政府的行政负担。政策法规是保证这一模式得以顺利实施的基础，政府部门要制定完备的法律法规为多元主体共同治理老年人贫困提供法律保障。

社会工作者在老年人贫困治理中起到核心的作用。社会工作者的职责在于服务和资源的整合与分配，通过从外部招募志愿者、与政府或NGO组织获取资源，与社区服务提供商进行议价并购买，将外部资源整合并传递到社区需要帮助的贫困老人。社会工作者在整个系统运转的过程中不仅承担着协调内部成员并连接外部资源的任务，同时也进行着引导和教育贫困老年人按照互帮共济的形式使整个系统得以运行。贫困老人需要通过合适的训练和支持使他们能够胜任在社区中发挥职责并成为决策制定的一员，这种训练可以帮助提高这一组织的能力，能够减少他们在处理问题过程中对精英及外部援助的依赖。

此外，“带头人”、志愿者及第三方组织在这一模式中可以更加充分地发挥自己的作用，成为外部资源的重要提供者。

3.正确认识和把握老年贫困治理机遇。在中国，创新社会治理的时代背景为中国老年人贫困的社会治理创造了良好的政治环境。习总书记提出“创新社会治理”，鼓励探索社会各主体共同管理社会事务的新型社会治理模式。而创新性的老年人贫困的社会治理模式，不仅将政府从繁重的扶贫任务中解放出来，更能有效地将社会各方资源组织起来，一同进行老年人贫困治理。对非政府组织和社会工作组织来说，创新社会治理为他们提供了一次千载难逢的发展机会，在政策的支持和法律的保障之下，非政府部门可以更好地在对弱势群体的帮扶中发挥自身的主观能动性。从贫困老年人的角度看，共同参与式的贫困治理给予了这一群体更多的政治话语权，有利于提高这一群体的社会资本，为更公平地参与资源的二次分配提供了保障。

中国老龄化进程的加速，使各界重视并关注老年人问题。根据预测，中国目前的老年贫困群体超过2 000 万人，如此庞大的数量已经引起社会各界对如何解决老年人贫困问题进行反思。老年人贫困的治理并不能简单地通过政府救助金的投入而缓解，由老年贫困带来的一系列如贫困的亚文化、精神匮乏及健康状况恶化等问题，都是需要通过社会各界的共同努力才能得到解决的。只有社会化的老年贫困治理，才能全面地解决老年人贫困的问题。

城乡一体化的进程为贫困老年人社会治理模式的推广提供了条件。随着中国各地区逐渐推动城乡最低生活保障一体化，城市和农村地区贫困老年人的保障标准将会靠拢，大大提高了农村地区贫困老年人的生活水平。同时，城市化和城乡一体化为社区化的老年人贫困治理提供了地理空间方面的便利条件，相对集中的居住环境能够更有效地推行新型的社会治理方案。

4.积极应对老年贫困社会治理面临的挑战。社会治理主体能动性的调动比较困难。贫困老年人本身在社会治理过程中担任着非常重要的治理主体角色，能否充分调动贫困老年人的主观能动性对治理的效果起着非常重要的作用。但贫困老年群体由于长期处于一种弱势和边缘化的状态，加之教育程度普遍偏低，调动这一群体的自主管理和互助共济存在着很大的困难。要努力通过教育和培训，使贫困老年人懂得如何维护和捍卫自身的权力，如何通过社区群体间共济互助解决晚年生活中存在的问题，同时也应该给予这一群体更多的人文关怀，提升他们的自尊和使命感。

对于创新社会治理的政策和法律还不完全明确。法律是保障创新社会治理的基础，国外的社会化贫困治理项目的运行都有着完备的法律法规作为前提。而目前中国对老年人贫困社会治理方面的法律条款仍是空白，无法从法律上对社会治理的合法性得到保障，不利于对老年人贫困问题的创新性社会治理进行推广。相关部门应尽快出台并完善有关的法律制度，为改革提供法律制度的保障。

社会工作者数量匮乏，社会工作亟待发展。中国社会工作的发展仍处于初级阶段，社工的专业化、职业化水平较低，社工体系普遍存在岗位不足、人才吸引力低下的问题。与发达国家社工占总人口约2‰的比重相比，中国的专业化社工人才仅占总人口的0. 29‰。而在老年贫困的社会治理模式中，必须有大量的具有专业素养的社会工作者参与其中，才能够保证这一体系的顺利运行。因此，必须加快中国社工体系的发展，吸引更多专业社工人才，才能为老年人贫困治理创新提供充足的人力资源。

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