协商民主推进国家治理现代化的历史与逻辑

李 建

(吉林大学 马克思主义学院，长春130012)

协商民主是一种内生于中国革命、建设及改革政治实践的具有本土化、制度化的民主形式，兼具治理型与参与型双重民主的特性。长期以来，协商民主在中国共产党领导的民主革命、建设、改革实践中占据重要的地位并具有丰富的实现形式，在本质和功能上同属于国家治理现代化的重要内容。从历史维度看，中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的政治逻辑，探索于敌后抗日民主政权建设时期，确立于协商民主建国与社会主义革命时期，拓展于改革开放的经济社会转型时期，提升于十八大以来全面深化改革期，充分反映了中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的内在一致和使命传承，体现了中国民主政治历史演进与发展逻辑的高度统一。因此，深入研究协商民主推进国家治理现代化的历史与逻辑，对于厘清社会主义协商民主制度的发展脉络和理解中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的战略部署、适应十八大以来“党领导人民有效治理国家”的政治体制改革需求，具有重要意义。

一、敌后抗日民主政权建设时期的实践探索

中国共产党最早提出协商合作思想是在1922 年中共二大通过的《关于“民主的联合战线”的议决案》中。而完整意义上的中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的民主实践则初始于抗战时期敌后抗日根据地的民主政权建设。在此期间，中国共产党通过特定历史条件下的局部执政，围绕根据地建设与各民主党派、无党派人士展开广泛的协商合作，激发了对未来国家政权及组织形式的思考与探索，初步形成了具有中国特色协商民主推进国家治理现代化的民主治理逻辑。

1.根据地范围内中国共产党领导地位的确立。坚持中国共产党的领导是社会主义协商民主制度形成的基本前提，也是协商民主推进国家治理现代化的政治逻辑形成的重要保障。从性质上说，“三三制”抗日民主政权是中国共产党在特殊历史条件下，为团结抗战发展而成的抗日民族统一战线性质的政权组织形式。它不仅内在地包含了“协商”“合作”“民主”“平等”等协商民主制度的基本精神，且通过中国共产党与各民主党派、无党派人士在抗日民主政权的协商合作，逐步确立起中国共产党在根据地政权建设中的领导地位。首先，中国共产党作为工人阶级、农民阶级的先进代表与社会先进生产力紧密相连，能够超越狭隘阶级利益的束缚而站在全局角度维护中华民族的整体利益，这种自身的先进性和广泛的代表性使得中国共产党能够成为抗日根据地政权建设中政治生活和社会组织的核心。其次，争取民族独立与解放是中国共产党在抗战时期所要承担的历史任务。由于共产党员大多出身于贫苦农民阶级和工人阶级，与工农群众保持着天然同盟的联系，因而具有强大的政治动员和社会整合能力，便于争取占社会绝大多数的工农群众共同抗日。最后，中国共产党是敌后抗日根据地的倡导者与建立者，是统筹抗日民主政权组织与机制合法、顺畅、高效运行的主导力量，是维系根据地抗日政权机构有序运转的核心。因此，根据地范围内中国共产党领导地位的确立是历史发展的必然结果，它一方面保障了敌后抗日根据地各革命阶级的团结抗日;另一方面，为以后社会主义协商民主制度的正式形成和中国共产党以协商民主推进国家治理现代化治理模式的确立奠定了基本的政治前提。

2.根据地政权协商治理实践的早期探索。从实践角度看，多元政治参与是协商民主产生和兴起的根源。作为一种治理模式，协商民主打破了传统自上而下的“行政式”的单向力量的推动，从而达到了政党、国家、社会等各方政治力量在互动过程中向着共同目标协调发展的目的。抗日战争爆发后，中国共产党领导的“三三制”抗日民主建设开启了中国特色协商治理实践的探索步伐。在“三三制”抗日民主政权中，共产党员占1/3，非党的左派进步分子占1/3，不左不右的中间派占1/3。多元政治参与主体的形成为中国共产党在抗日救国的特殊历史条件下，以协商民主方式推进根据地政权治理提供了基本的前提条件和良好的政治环境。在抗日民主政权建设中，中国共产党通过法律手段保障了党外人士在根据地抗日民主政权建设中享有的、与共产党员平等的民主权利和政治地位，严格按照“三三制”原则保障了党外人士参与根据地政权的人员数量。根据地党派、团体等进步阶级广泛、平等地参与政权建设是“三三制”抗日民主政权的最大特点，也是协商民主治理实践得以顺利展开的前提条件。此外，在抗日民主政权建设中，中国共产党通过政治上提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，以及经济上实行地主减租减息、农民交租交息和调整劳资关系的经济政策等措施，妥善处理了根据地内部各阶级之间的利益矛盾，保障了各抗日阶级利益的最大化，成功团结了除汉奸以外的一切可以团结的力量共同抗日。因此，“三三制”抗日民主政权是中国共产党以协商民主推进国家治理在民主政权建设中的早期探索，它激发了中国共产党对未来国家政权及组织形式方面的思考和探索，使旧中国开创了近代以来真正意义上的协商民主实践发展的新模式，为后来社会主义协商民主推进国家治理现代化政治格局的形成，奠定了重要的实践基础。

3.根据地政党协商治理模式的初步形成。在中国现代国家民主政治中，政党协商是中国共产党和各民主党派在长期革命、建设、改革的实践中形成的宝贵政治资源，是维护政权稳定和实现国家治理的关键性因素。长期以来，政党协商担负着执掌和参与国家政权、协调平衡利益关系的职能，是社会主义协商民主推进国家治理现代化的重要形式和政治优势。从历史维度看，中国特色政党协商治理模式形成于抗战时期中国共产党与各民主党派围绕根据地民主政权展开的协商治理实践，是中国共产党领导下的、和党外人士合作的一种有益尝试，也是中国共产党和代表民族资产阶级、上层小资产阶级的政治力量在政权模式下进行合作的最初演练。特别是“三三制”抗日民主政权的广泛代表性和包容性，为政党协商治理实践的深入发展提供了良好的政治生态环境。在处理中国共产党与各民主党派、无党派人士的关系时，中国共产党认真听取民主党派提出的各项意见和建议，积极吸收民主党派和无党派人士到边区政府担任要职，通过政党协商形式保障各民主党派、无党派人士广泛参与抗日民主政权。实践证明，中国共产党在“三三制”抗日民主政权建设过程中将多党合作纳入根据地政权体系建设范畴，初步形成了以中国共产党为核心的政党协商治理布局，为以后与各民主党派、无党派人士等围绕国家政治、经济、文化事务展开广泛的协商民主实践积累了丰富的协商治理资源。

二、人民政协代行人大职权期间的基本确立

以“五一口号”为历史起点，各民主党派主动放弃“中间路线”，转而拥护中国共产党，并提出成立民主联合政府的政治主张，标志着中国民主政治在全国范围内开始由国民党主导的旧民主向中国共产党领导的新民主的历史转变。新中国成立前夕，中国共产党领导人民在军事上取得了解放战争的决定性胜利，“讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”，成为中国共产党和各民主党派、无党派人士的首要任务。但是，受当时特殊历史环境和技术条件的限制，通过普选方式选举中央政府的条件尚不成熟，从而使通过人民政协履行人大职权的方式，协商建立新中国成为建立人民民主政权的必然选择。人民政协履行人大职权期间，协商民主在国家层面的确立使中国共产党领导人民民主政权由理想变成现实，标志着具有中国特色社会主义协商民主推进国家治理现代化治理模式的正式形成。

1.人民政协协商治理渠道的形成。人民政协是中国共产党把马克思主义民主理论、政党理论和统一战线理论同新中国成立前中国具体实践相结合的伟大创造，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。新中国成立初期，在通过普选方式选举中央人民政府条件不成熟的情况下，人民政协在推进协商建国和巩固人民民主政权及实现国家政治、经济、社会有效治理方面发挥了重要作用，成为这一时期各党派团体和各民族各界人士发扬民主、参与国事、团结合作的重要平台，充分展现了人民政协作为国家协商治理渠道的独特优势。从成员构成看，第一届人民政协全体会议是由中国共产党、各民主党派、各阶层和政治团体组成的政治协商会议，与会代表除了覆盖工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级外，还包括妇女代表、青年代表、学生代表、工商界代表、新闻文艺界代表、自由职业者代表及自然科学和社会科学工作者代表等46 个参会单位，具有广泛的代表性和真实的民主性。从治理成效看，人民政协为中国共产党同各民主党派、无党派人士的协商合作搭建了沟通桥梁，不仅科学地处理了执政党同参政党之间的利益关系，避免了西方“一党专政”“两党制”及“多党制”政党模式带来的政权和社会动荡，还为党和国家科学决策、民主决策提供了重要场所。实践证明，人民政协协商治理渠道的形成，是新民主主义时期，中国民主政治发展的历史逻辑、民主逻辑与制度逻辑的高度统一，它有力地促进了新中国成立初期人民政权的巩固和国民经济的全面好转，为后来社会主义协商民主制度的全面提升奠定了坚实的实践基础。

2.多党合作和政治协商制度载体的确立。社会主义协商民主是我们党和国家领导人在新中国成立前的特殊历史条件下，依据中国制宪建国的客观需要做出的制度安排，从本质和功能上同属于中国共产党领导的国家治理现代化的重要内容。1949 年第一届人民政协的胜利召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式形成，为中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的深入发展提供了重要的制度载体。新中国成立初期，为了充分发挥人民政协协商民主在国家治理中的政治价值和功能，中国共产党人积极总结抗日战争时期，中国共产党与各民主党派在敌后根据地民主政权建设中的协商合作经验，以多党合作和政治协商制度为载体，将社会主义协商民主由实践形态上升为制度形态，使人民政协协商民主成为新中国成立初期，中国共产党巩固人民政权和推进中国民主政治发展的重要手段。1954 年第一届全国人民代表大会的胜利召开，标志着人民政协顺利完成了协商建立新中国的历史使命。以多党合作和政治协商制度为载体，中国共产党围绕人民政协相继发展了政协会议、主席会议、常务委员会议、专题座谈会议、专门委员会会议等多种协商民主形式和人民代表大会制度、基层民主制度、社会主义协商民主制度等多种制度形式，为新时期全面推进国家治理现代化提供了较为健全的政治制度体系。

3.选举民主与协商民主协同治理模式的开创。选举民主和协商民主是现代政治文明中两种重要的民主形式，体现了长期以来人类对民主孜孜不倦的追求。协商民主与选举民主的协同发展是在国家制度层面作出的政治安排，二者内在地将多党合作和政治协商制度与人民代表大会制度在国家治理现代化进程中进行有机融合。以毛泽东同志为代表的共和国缔造者们，为尽快实现制宪建国目标，创造性地提出了与各民主党派和其他各界人士协商建立新中国的发展思路，赋予了人民政协代行人大职权期间兼具国家权力机关与人民民主统一战线双重职权和实现协商建立新中国与选举人民政府的双重任务，客观上从国家制度层面将协商民主与选举民主紧密联系在一起，开创了中国特色协商民主与选举民主协同发展的新型治理模式。而这一时期人民政协兼具国家权力机关和人民民主统一战线组织的双重性质，使得协商民主所依赖的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与选举民主所依赖的人民代表大会制度在新中国成立初期，中国共产党领导的协商治理实践中相互融合、相互促进，实现了党和政府决策合法性与科学性的高度统一，且通过协商民主与选举民主形成的界别制的“条条”民主模式和选区制的“块块”模式的有机融合，找到了全社会意愿和要求的最大公约数，最大范围地满足了人民群众对社会主义民主不同层次、不同方面、不同角度的需求。在中国共产党的领导下，选举民主与协商民主协同发展的治理优势得到充分的显现，成为中国特色社会主义民主政治的重要特色，并在中国共产党推进国家治理现代化的实践中发挥着越来越重要的作用。

三、改革开放经济社会转型期的拓展深化

改革开放以来，随着政治经济体制改革的不断深化和经济全球化的推动，利益多元化和人民政治诉求多样化成为新时期中国社会发展的显著特点，为协商民主实践的深入发展提供了天然土壤。同时，20 世纪80 年代，国外部分学者对美国宪政设计的反思和剖析及对既有体制所面临的多元文化现实挑战的思考，激起了学术界对于协商民主研究的热潮。中西方协商民主结构的同构性、目的契合性及功能相通性等内容，使协商民主超越了社会意识形态，成为中西方社会在多元化背景下推进国家治理的共同手段，进一步促进了协商民主在中国改革开放和经济社会转型期国家治理现代化中的深入发展。

1.公民政治参与热情不断高涨。协商民主作为参与型民主与治理型民主相统一的民主形式，核心在于通过公民参与促使国家公共部门实现公共职责和良好治理，并促进生成现代国家治理所需的社会秩序。改革开放以来，中国经济社会的成功转型打破了新中国成立以来固有的政治参与机制的束缚，极大地激发了公民通过各种方式广泛、有序进行政治参与的热情，赋予了协商民主推进国家治理现代化的基本动力。一方面，公民政治参与使公民在认同现有政治制度的前提下，为促进国家与社会关系良性互动、为提高政府治理公共事务的能力与绩效而进行各种有秩序的活动;另一方面，国家治理现代化的实现有赖于包含民主意识和参政能力在内的人民群众政治文化土壤的培育，既是吸收人民群众参与国家治理和实现国家权力由政府向人民回归的基本前提，也是破除长期以来由政府主导的自上而下“行政式”管理模式的必然要求。面对利益主体多元化和利益需求多样化的复杂国家治理环境，协商民主作为一种主张通过平等的对话、讨论等方式鼓励人民群众参与政治建设的开放式民主模式，显示了选举民主所无法比拟的巨大治理优势。公民通过各种渠道的有序政治参与，与政府、社会组织、个人等不同主体围绕自己的合法利益进行协商对话，使不同意见在协商过程中不断发生碰撞，激发公民独立运用政治思维重新审视原有的观点，以做出相应的回应和调整，缓冲了社会不同阶层之间的直接利益冲突，也为国家治理现代化提供了基本的政治文化氛围。

2.协商治理体系逐渐完善。社会主义协商民主推进国家治理现代化是一个涵盖党际、政协、人大、基层等多维度的系统工程，需要党和政府加快推进党际、政协、人大等协商民主形式的顶层设计和完善工作，进一步优化国家层面各项协商民主治理形式的关联性、系统性和可行性。改革开放以来，社会主义市场经济体制的建立和发展直接推动了政治体制的变革，打破了条块分割体制下民主政治发展的格局，极大地破解了新中国成立以来计划经济体制造成的中国民主政治制度体系“多政策性、少操作性，多框架性、少环节性”的问题，激发了社会主义民主政治发展的活力。党和政府一方面围绕多党合作和政治协商制度统筹规划，激活中国特色社会主义制度的优势，在国家层面形成中央总揽全局，党际、政协、人大协商协调互动的国家决策咨询格局;另一方面，打破了长期以来政府主导单一管理模式，充分发挥了社会主义协商民主有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题的巨大治理优势，培育基层人民群众民主参政意识和参政能力，促进多元化国家治理主体的发育。

3.新型协商治理形式层出不穷。多元性是协商民主的社会基础。随着改革开放的不断推进，社会结构和价值观念的多元化为协商治理的发展提供了广阔的实践空间。依托新中国成立以来的制度优势，各种新型协商治理形式层出不穷，日益呈现出顶层设计与多层推进相统一的发展态势。从宏观来看，改革开放以来，中国围绕人民政协协商治理平台，逐步建立了“全体会议集中协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专门委员会对口协商及其他形式的经常协商”的协商新格局。针对政府机关行政决策，中央积极推进社会听证、决议公示和专家咨询等协商治理形式，加大决策前同各民主党派、人大代表、政协委员等协商交换意见的工作力度，保证政府科学决策、民主决策。在基层民主工作中，中国已经形成了国家层面的基层群众自治制度——农村村民自治、城市社区居民自治和企业职工代表大会三种协商治理形式，为广大人民群众进行有序政治参与提供了良好的政治条件。改革开放以来，新型协商治理形式的出现，形成了中央和地方多层协商治理互动发展的格局，有利于促使各类国家机关提高能力和效率，增进协调配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象”，从而提高了党和国家整体协商治理的能力。

四、十八大以来深化改革期的全面提升

协商民主推进国家治理现代化是中国共产党发展人民民主、扩大人民群众有序政治参与的战略选择。党的十八大以来，新一届中央领导集体立足于历史发展新起点，围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化社会主义改革总目标，积极整合、开发协商民主发展的各种资源，推动了中国共产党在深化改革期以协商民主推进国家治理能力的全面提升。

1.协商治理政党资源的全面开发。政党担负着执掌和参与国家政权、协调平衡利益关系的职能，是维护政权稳定、实现国家治理的关键性因素。党的十八大以来，新一届中央领导集体立足于历史发展的新起点，进一步整合、开发协商治理政党资源，为在新的历史条件下推动“党领导人民有效治理国家”政治体制改革的深入发展奠定了坚实基础。中央首先以加强执政党的作风建设为突破口，“围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动”，为中国共产党全面推进从严治党和不断提升自身协商执政的治理能力提供坚实的群众基础。其次，以深化党际合作，巩固党际协商治理优势为目标，一方面巩固中国共产党同各民主党派之间的民主协商会、双周座谈会、专题座谈会等协商民主形式，围绕民主党派参政议政内容不断完善协商治理工作机制，为各民主党派在国家治理现代化过程中更好地履行政治协商、民主监督、参政议政的职能创造良好条件;另一方面，围绕“如何进一步实现社会主义政党政治有效治理”的时代命题，尊重和维护各民主党派及所代表的社会阶层群众的利益，不断拓宽各民主党派所代表利益阶层的表达渠道。此外，还高度重视新经济组织、新社会组织和新媒体中的党外知识分子的服务工作，充分利用党群组织资源的党和政府联系新经济组织、新社会组织党外人士的桥梁和纽带作用，建立健全与党外人士自由沟通的联系渠道，积极引导、鼓励、支持党外人士广泛参与国家现代化建设，培养、选拔一批具有较强政治素质和参政议政能力的优秀知识分子参与领导国家协商治理现代化的干部队伍中来，造就了一支坚定走社会主义道路和自觉接受中国共产党领导的政治队伍。

2.协商治理政治布局的全面形成。党的十八大报告鲜明地提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的理论命题，这是我们党以报告的形式首次明确了“社会主义协商民主制度”的重要性，也是社会主义协商民主制度理论发展进程中的一个重要里程碑。时隔一年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，不仅提出了“国家治理”的理论命题，而且赋予了协商民主以中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势的政治地位，进一步丰富了中国特色社会主义协商民主，并内在的将协商民主作为一种有效民主治理方式与国家治理现代化紧密联系在一起，为新的历史条件下，发掘社会主义协商民主在国家治理现代化中的价值资源提供了重要的理论支撑。习近平同志在《庆祝中国人民政治协商会议成立65 周年大会》的讲话中，进一步肯定了社会主义协商民主在国家治理现代化中的作用:“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量”。为深入贯彻落实党的十八大以来中共中央关于推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展与国家治理体系和治理能力现代化的发展，党的十八届四中全会以后，中共中央颁布了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，成为新时期指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。至此，中共中央关于社会主义协商民主推进国家治理现代化的政治布局全面形成。

3.协商治理制度机制的全面完善。协商治理制度机制是调整协商治理主体之间及社会关系的制度体系构成，它直接反映协商治理主体的价值判断和政治取向。党的十八大以来，中共中央不断完善协商治理制度机制，构建程序合理、环节完整的协商民主制度体系。一是建立健全决策咨询制度，使人民群众“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商”，加强中国特色新型智库建设，推进党和政府决策科学化、民主化;二是完善民主党派直接向中共中央提出建议制度，在巩固民主协商会、小范围谈心会、座谈会等传统政党协商形式的同时，进一步丰富会议协商、书面协商、约谈协商等其他协商形式，继续搭建了制度化的表达意见和沟通协商平台，广泛凝聚社会各方面的智慧和力量，促进国家治理决策的科学化、民主化;三是完善人民政协制度体系，经常开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式，从制度上进一步明确了协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等具体要求，促进了人民政协协商民主制度化、规范化、程序化;四是稳步推进社会协商对话制度，充分借助人民团体作为党政机关与人民群众之间的纽带作用，主动引导人民群众就关系自身利益的问题通过各种方式展开协商，使社会各阶层群众利益得以合理、有序地表达，维护了人民群众的合法政治权益。

中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的政治逻辑是中国革命、建设及改革政治实践长期发展的产物，不仅体现了中国共产党以协商民主推进国家治理现代化的内在一致和使命传承，而且反映了中国民主政治历史演进与发展逻辑的高度统一。特别是改革开放以来，面对政治经济体制改革和经济全球化造成的经济利益多元化和人民政治诉求多样化的复杂社会结构，为协商民主实践的深入发展提供了条件。目前，协商民主作为治理型与参与型相统一的民主形式在中国民主政治实践中越发显现出独特的治理优势，已经成为中国共产党在新的历史条件下，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要战略选择。