俄罗斯外来移民:现状、问题与政策思考

汪晓波，马蔚云

(1.吉林大学 行政学院，长春130012;2.黑龙江大学 俄罗斯研究院，哈尔滨150080)

俄罗斯是世界移民大国，仅次于美国，居世界第二位。20 世纪90 年代开始，伴随俄罗斯国内政治、经济的转型，大量国际移民不断涌入，其中，大部分移民来自于苏联国家。2013 年，俄罗斯外来移民中独联体国家占87. 7%，达到42. 27 万人。应该说，外来移民的大量涌入和存在对俄罗斯经济社会发展起到了促进作用，但同时也引发了一系列复杂的社会经济政治问题。因此，俄罗斯政府在不同时期根据移民的特点对移民政策进行相应地调整。

一、俄罗斯外来移民现状

1.俄罗斯的外来移民浪潮。俄罗斯的移民浪潮起于20 世纪90 年代苏联解体后，在各加盟共和国居住并生活的俄罗斯族裔和俄语居民开始大规模移居俄罗斯。当时，这些移民主要来自于波罗的海国家和独联体国家，至1994 年，俄罗斯外来移民总数达到114.7 万人。进入21 世纪，随着俄罗斯经济形势的好转，社会政治趋于稳定，俄罗斯外来移民呈现上升趋势。俄罗斯主体民族的外来移民数量下降，被迫移民减少，劳务移民增多。俄罗斯外来移民的国籍也呈多元化，除了来自原苏联各加盟共和国的居民外，还有来自越南、土耳其、朝鲜、中国等国家的移民。2000 年，俄罗斯外来移民为35.93 万人，2013 年，外来移民增加到48.22 万人。1990—2013 年，俄罗斯外来移民数总计达到1 129.68 万人。

2.俄罗斯外来移民的主要来源。根据俄罗斯国家统计局的数据，俄罗斯外来移民主要是来自独联体和波罗的海国家。1997—2013 年，俄罗斯总共接收外来移民513. 68 万人，独联体国家占90.23%，为463.47 万人。其中来自哈萨克斯坦的外来移民最多，为127.12 万人，占27.47%，依次为乌克兰90.61 万人、乌兹别克斯坦75.11 万人、亚美尼亚34.16 万人、吉尔吉斯斯坦32.17 万人、塔吉克斯坦30. 83 万人、阿塞拜疆26. 42 万人、摩尔托瓦共和国21.65 万人、白俄罗斯15.47万人、土库曼斯坦9.93 万人。在来自波罗的海国家的外来移民中，爱沙尼亚1.63 万人(移出6 650人)，拉脱维亚2.59 万人(移出5 682 人)，立陶宛1.25 万人(移出6 207 人)，移出的主要原因是苏联时期历史文化因素导致的一部分居民是赴俄投靠亲属，另一部分是劳务移民和教育移民。此外，来自其他国家的外来移民为44.8 万人，其中来自中国的移民为1.66 万人。

3.俄罗斯外来移民的类型。俄罗斯外来移民主要包括难民、被迫移民、劳务移民和非法移民。1993 年俄罗斯境内共有注册难民32. 3 万人。1992—2000 年间，在俄罗斯共有160 万人获得难民和被迫移民身份［1］。从20 世纪90 年代后期开始，被迫移民和难民数量逐步减少。截至2007年10 月，俄罗斯被迫移民和难民数为9.16 万人，其中35%(3.18 万)来自哈萨克斯坦，13%来自格鲁吉亚(1.14 万人)、6.8%来自乌兹别克斯坦(6200 人)［2］。

2008 年全球金融和经济危机爆发后，俄罗斯经济受到重创，但与独联体其他国家相比，经济状况较好，可以给外来劳务移民提供更多的工作机会。因此，当时的外来劳务移民主要就来自于独联体国家。2010 年，来自独联体国家的劳务人员占外来移民总数的73%。独联体国家中移民数量位于前4 位的国家是乌兹别克斯坦31%、塔吉克斯坦16%、吉尔吉斯斯坦7%、乌克兰10%。非独联体国家中占劳务移民人数最多的是中国，约为11%。这些外来劳务移民中，40%从事建筑业，30%从事商贸活动，10%在工业企业，7%从事农业，5%从事交通运输，8%为其他领域工作。外来移民多数为男性，大约占外来移民人数的70%，平均年龄为32—33 岁。这类劳务移民中，20%为季节性移民，在俄罗斯工作时间一般在6个月以内。超过一半外来居民没有意愿长期居住在俄罗斯，只有1/3 的外来居民考虑长期留在俄罗斯或加入俄罗斯国籍［2］。

二、俄罗斯外来移民的问题

俄罗斯是世界外来移民较多的国家，大量外来移民缓解了俄罗斯人口不断下降的趋势，有助于解决俄罗斯人力资源严重不足的问题，为俄罗斯经济社会的发展起到了一定的推动作用。但是，由于俄罗斯外来移民管理存在诸多问题，外来移民也给俄罗斯社会造成了一系列的负面影响。

1.非法外来移民问题。在俄罗斯的外来移民中有大量非法移民存在。2013 年初，俄罗斯外来劳务移民达1 020 万人，其中约330 万人为非法移民。其中来自乌兹别克斯坦的非法移民约90万人，乌克兰为50 万人，塔吉克斯坦为40 万人。俄罗斯首都莫斯科就有移民110 万人，其中非法移民30 万人，主要是来自于独联体各国［3］。

这些非法移民主要有边境地区的非法迁移、俄罗斯境内非法停留及非法就业。根据国际农业发展基金会组织的研究调查数据，俄罗斯劳动移民居欧洲之首，占其总移民的48%。由于大多数移民来自于独联体国家，因此，这些移民受教育程度和技能水平普遍较低。除独联体国家外，非法移民占比例较大的还有来自阿富汗、伊朗、巴基斯坦和中国等国家的移民，其主要分布于建筑业和农业领域。

2.外来移民产生的社会犯罪问题。一些外来移民在俄罗斯从事毒品、武器、卖淫、赌博及走私等地下活动，给俄罗斯公共安全造成极大威胁。2013 年，俄罗斯移民犯罪破获案件达4.7 万起，其中639 起案件涉及移民贿赂，驱逐出境8.24 万人，花费资金1 500 亿卢布。非法外来移民也助长了俄罗斯国内制做出入境、居留假证件的违法行为，并引发了严重的社会腐败现象(在俄罗斯莫斯科地区的非法移民数量最多，在该地区就存在几百个办理假注册手续、医疗证明和就业许可证的公司)。据俄罗斯移民局统计，2013 年，因违反移民法行政处罚的移民就有253 万人，禁止入境的45 万人，罚没资金达64.5 亿卢布。

外来移民给俄罗斯公共卫生带来威胁。在非法移民中一部分人是各类传染疾病的携带者，进入俄罗斯后不能得到及时治疗，对俄罗斯国内居民的健康产生影响。据俄联邦移民局统计，4.5%的外来移民系艾滋病、肺结核和肝炎等传染病的携带者。这些移民给俄罗斯国内的医疗机构增加了额外负担。此外，非法外来移民还是恐怖主义和极端主义的重要来源。

3.外来移民带来的经济问题。外来移民为俄罗斯经济发展做出了重要贡献。在就业领域，他们补充了俄罗斯居民不愿意从事的职业，保障了俄罗斯各经济领域特别是工作条件差、工资低的经济部门的正常运行。此外，外来移民还增加了商品需求，促进了商品生产和劳动就业，但外来移民也给俄罗斯经济带来很多不利影响。

首先，外来移民特别是非法移民的工资廉价，对劳动条件要求不高，严重扰乱了当地的就业秩序，造成外来移民的雇佣企业偷税、漏税行为严重，“影子经济”增加。据2012 年10 月的统计数据，俄罗斯境内非法移民约在30 万人以上，非法移民每年逃税就给俄罗斯带来80 亿美元的经济损失。

其次，由于非法外来移民受教育程度和技术水平低，无法进行设备自动化和技术革新工作，阻碍了俄罗斯的技术进步，对俄罗斯国家经济发展的贡献减少。1999—2008 年，俄罗斯移民数量增长了10 倍，而2009—2010 年，官方注册的外来移民仅占俄罗斯就业人数3. 1%。专家预测，非法外来移民就业人员或达到320—520 万之间，应占俄罗斯就业人口的4.7%—7.7%。

最后，移民产业链为移民输出国提供了外汇收益，对俄罗斯与移民输出国的贸易额差产生影响。一些独联体国家居民到俄罗斯短期的就业收入，已经成为这些国家国民收入的重要来源。2003 年，外高加索地区在俄移民达450 万人，仅阿塞拜疆移民汇往本国的金额就达150—250 亿美元，超出了该国140 亿美元的预算［4］。塔吉克斯坦在俄罗斯的劳务移民占劳务移民总数的16%，根据世界银行统计，2010 年在俄就业塔吉克斯坦劳务移民向本国汇款数额占GDP 的31%，大部分移民聚集在莫斯科(60%)、雅库茨克(15%)和圣彼得堡(6%)等城市。

三、俄罗斯外来移民政策

2013 年3 月1 日颁布的《俄罗斯调整移民进程构想》，阐述了俄罗斯国家社会经济、人口稳定发展及俄联邦国家安全，满足俄罗斯经济增长对劳动资源的需求，合理安排移民分布，充分挖掘移民人口的智力劳动潜能，为实现俄罗斯联邦的富强、繁荣做贡献移民的中期目标。

1.20 世纪90 年代俄罗斯外来移民政策。20世纪90 年代，俄罗斯就已经开始接收外来移民，当时的外来移民不仅有来自苏联的各个加盟共和国的，也有来自欧洲国家的。尽管这一时期前往西方国家的俄罗斯侨民数量有所增加，但大量居民的迁移是在苏联各个加盟共和国间进行的。1992—2001 年，由苏联各个加盟共和国进入俄罗斯的移民达640 万人，70%是俄罗斯族人［5］。俄罗斯成立初期，政府鼓励苏联加盟共和国难民和被迫移民返回俄罗斯。据统计，1996 年，俄罗斯38 个联邦主体中每1 万人中就有100 个移民，甚至有一些地区每1 万人中，外来移民就达到200人。根据《俄罗斯宪法》和《世界人权宣言》等法律条约，俄罗斯颁布了《人和公民权利与自由宣言》，依法对难民进行管理。1992 年，俄罗斯加入了难民和被迫移民的国际法体系，同年，成立了俄罗斯联邦移民局，以便于管理难民和被迫移民事务。受难民不断增多的影响，俄罗斯政府于1993年出台了《被迫移民法》和《难民法》，确定了国家对外来移民的义务。根据当时外来移民分布情况，俄罗斯政府划分远东地区的哈巴罗夫斯克边疆区、阿穆尔州等13 个地区暂时接纳外国移民。

1996 年，俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦出入境程序法》，规定外国公民和无国籍公民须持俄罗斯颁发签证入境，原苏联各加盟共和国必须与俄罗斯签订双边免签协议，其公民才可免签入境。随着俄罗斯难民和被迫移民数量的逐渐减少，大批劳动移民开始涌入俄罗斯。这些劳务外来移民除了来自独联体国家懂俄语的居民外，中国和印度等国居民人数占比例也相当大。为控制非法外来移民现象，1997 年，俄罗斯制定了《俄罗斯联邦移民纲要》和《俄罗斯联邦人口就业法》等一系列法规，规定了一定时期内移民限额，规定了外来移民工作的领域，加强了对外来移民的监管，以保证国内居民就业的基本权利。

2.21 世纪初俄罗斯外来移民政策。2000 年，普京当选俄罗斯总统，俄罗斯对外来移民政策和制度进行了调整和完善。俄罗斯颁布了一系列外来移民管理的政策和法规。确定了外来移民人才引进和劳务制度，对来自于独联体和其他国家的外来移民入境、登记、就业、居留作出了明确规定，建立了比较完善的外来移民管理制度。俄罗斯联邦移民局主要负责全国移民工作，由于劳动移民占移民总数的大部分，联邦劳动就业局也参与国家移民管理。此外，移民政策委员会及跨部门工作组参与制定和规范俄罗斯移民方面的法律法规。除联邦层面的移民管理机构外，各联邦主体地方政权机关、联邦移民局在各地的垂直管理机构也负责移民管理事务。

首先，俄罗斯制定了外来人才引进和劳务移民政策。2001 年，俄罗斯制定了《俄罗斯联邦至2015 年人口政策构想》，确定通过移民来补偿俄罗斯人口负增长，优先吸收独联体国家居民移民俄罗斯。2007 年10 月，俄罗斯制定了《2025 年前俄罗斯联邦人口政策构想》，其将根据人口和社会经济发展需要接收外国移民。外来移民的引进模式逐步从粗放型向集约型转变，根据各类具体发展规划引进技术水平高的专业人才。俄罗斯鼓励海外侨民、侨胞自愿回国。俄罗斯启动了海外侨民回迁计划，为有意愿归国侨民提供法律保障。计划保证每年约30 万移民的数量，优先引进独联体国家和其他国家的俄罗斯侨民。吸引国外青年到俄罗斯就读，毕业后提供相应优惠政策。鼓励外国留学生在俄罗斯就业，加入俄罗斯国籍。按照《俄罗斯联邦国籍法》的规定，外国居民获得俄罗斯国籍需要有一定的俄语基础，有固定收入，在俄居住3 年以上等条件并履行相应程序。

其次，规定了外来移民劳务许可证制度。俄罗斯曾对外国劳务人员实施配额制，规定各联邦主体一定时期内接受外国劳动力的最高限额。根据国内每年相关专业领域专业人才和劳动力需求数量，雇佣单位需到国家就业部门办理外国人就业许可，该就业许可不得转让。外来移民就业者只能在规定地点、从事指定工种。雇佣单位在办理工作许可时需交纳一定保证金，并提供劳务人员健康证明。自2015 年1 月起俄罗斯取消了劳务配额制，开始实行许可证制度。对于拟获得俄罗斯临时居住权、居住证和工作许可证者，入境时在移民卡来俄目的栏需明确标注就业，入境后30天内参加俄语综合考试，考试通过后颁发合格证书，证书有效期5 年。需本人亲自办理工作许可证，进行采集指纹和体检。工作许可有效期为2年，如超期未办理相关延期手续者，驱逐出境，10年内禁止入境。在获得工作许可证后2 个月内需向移民局提供劳务合同，否则取消工作许可，并驱逐出境。独联体国家1991 年9 月1 日前中学毕业的技术专家免考，但需要提供相关教育证明、体检、医疗保险等手续，30 天内未办理完者，需缴纳罚金1 万—1.5 万卢布。用工单位需为工作1 年以上的雇佣劳务人员交纳养老保险、社会保险和医疗保险。

最后，建立外来移民入境和居留的相关管理制度。2003 年普京签署了《俄罗斯联邦出入境程序法的修改和增补法》，规定了外来移民进入俄罗斯国境的入境卡制度，以便对俄罗斯境内外来移民进行有效监督。入境卡在海关或乘坐交通工具上免费领取，入境检验，出境交回，否则将禁止进入俄罗斯境内。现在这项入境卡制度仍然在实施。

在2002 年颁布的《外国公民在俄罗斯联邦的法律地位法》中，对外国公民在俄罗斯停留时间、停留期限、居民权利、就业等作出了明确规定。根据停留时间将移民分为短期、长期、永久居留:短期居留是指在俄罗斯停留时间不超过1 年的迁移，主要是持签证或免签赴俄罗斯参加学术交流、商务、探亲等活动人员;长期居留是指1 年以上的迁移，在俄罗斯获得临时居住证的3 年内的人员;永久居留是指在俄停留5 年及以上、获得长期居住证或加入俄罗斯国籍的人员。

外国居民抵达俄罗斯后，应及时通知居住地所管辖的内务部门做好相关登记。长期居留外国人定期向当地内务部门汇报。对于违反移民登记的外国公民，移民管理部门依法给予处罚，严重者将予以遣返。对于签证超期的外国人，移民管理部门将加盖黑章，五年内禁止入境。外国居民离境时由居住地内务部门或宾馆开具落地证明，以备海关查验。对于非法就业和非法雇用劳务人员的企业组织给予重罚，非法就业者将被驱逐出境。

3.俄罗斯外来移民政策走向。2012 年6 月，俄罗斯制定了《俄罗斯联邦2025 年前国家移民政策构想》(以下简称《构想》)。它是根据俄罗斯当前经济、社会和人口发展形势，在借鉴国内及国际移民经验的基础上制定的，确立了俄罗斯解决移民问题的基本方针政策，充分肯定了移民对俄罗斯社会发展的积极意义。为解决劳动力短缺问题，俄罗斯不断完善接收外来移民的工作程序。按照《构想》的要求，俄罗斯将根据国内需求优先吸引专业技能较高的工作移民，优先支持俄罗斯远东和新西伯利亚地区移民。简化外国居民申请加入俄罗斯国籍程序，简化外国公民公务出入境、科研交流、教育合作和学习等出入境手续。同时，《构想》也对外来移民政策作出了规划和部署。计划分三个阶段来逐步实施外来移民政策，制定和实施俄罗斯移民政策发展纲要，不断完善俄罗斯外来移民社会保障制度。按照2012—2015 年第一阶段实施计划，俄罗斯将为劳动移民建设住所，开设俄语、历史和文化培训班，使他们逐步适应和融入俄罗斯文化。创建俄罗斯外来移民医疗检查中心，建立个人信息，提供法律支持。

完善移民政策是俄罗斯经济社会发展的迫切任务。俄罗斯联邦移民局是承担国家移民法律制定和管理的部门。按照外来移民政策规划，将在俄罗斯国内建设优化的移民环境，进一步完善移民的法律法规，完善移民登记、统计制度，吸引侨胞归国，减少非法用工，规范劳动移民程序。最大程度上保证经济发展所需要的劳动移民，大力吸引高技术人才，努力保障外来移民的各项权利和利益。

［1］ 强晓云，马春海.当代俄罗斯移民政策透析［J］. 俄罗斯研究，2005，(2).

［2］ Федотова М. Ф.. Шойко И. С.，Современная мигра ционная политика Российской Федерации［J］.Право и безопасность，2010.

［3］ 程春华.俄罗斯为何整顿非法移民［J］. 世界态势，2013，(21).

［4］ Ирина Ивахнюк. Рамазан Дауров，Незаконная миг рация и безопасность России :угрозы，вызовы，риски，миграция и национальная безопастность［M］. Научная серия:Международная миграция населения:Россия и современный мир，2003.

［5］ 李炜. 俄罗斯移民问题及其发展趋势［J］. 人口学刊，2005，(5).