国有企业高管薪酬法律规制研究

孙 宏 涛

(华东政法大学 经济法学院，上海201620)

一、中国国有企业高管薪酬现状分析

十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定，国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。由此可见，国有企业高管薪酬制度的改革成为国有企业改革中的关键问题，如何科学、合理地构建国有企业高管的薪酬标准也成为中央新一轮经济体制改革关注的重点。目前，国有企业高管的薪酬畸高问题已经成为全社会关注的焦点问题，与此同时，国有企业高管的收入分配的公平性，以及国有企业高管薪酬的激励问题也成为社会各界讨论与研究的热点问题。事实上，近年来，国有企业高管的薪酬违规事件屡屡曝光，也引起了社会的广泛争议。

2013 年初公布的《国务院办公厅关于深化收入分配制度改革重点工作分工的通知》明确提出:“加强国有企业高管薪酬管理。对行政任命的国有企业高管人员薪酬水平实行限高，推广薪酬延期支付和追索扣回制度。缩小国有企业内部分配差距，高管人员薪酬增幅应低于企业职工平均工资增幅。”但国家统计局公布的数据显示，包括中石油、中石化、中国联通、中国国航、中国国旅、宝钢、招商银行、一汽轿车、大唐发电和华侨城等十家上市央企2012 年职工平均薪酬为16.6 万元，高管平均薪酬为66.7 万元。其中，中石油高管平均薪酬为72.6 万，中国联通高管平均薪酬为70.2 万，而招商银行高管的平均薪酬甚至高达176.7 万。与之相对，2012 年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为46 769 元，全国城镇私营单位就业人员年平均工资为28 752 元。相比之下，国有企业职工的平均薪酬要高出许多，而国有企业高管的平均薪酬更是远远超过普通工资水平［1］。2013 年5 月，人力资源和社会保障部会同相关部门在国内近十个省份展开国有企业高管薪酬调查，调查中发现，一些效益好的国有企业高管收入非常高，如一家国有控股上市金融公司，其高管属于国有企业派驻，收入接近千万元［2］。如此高的薪酬不免使人心生疑虑:国有企业高管收入如此之高，与其经营业绩挂钩吗?还是仅仅由其所处的地位决定的?与民企相比，国有企业占有得天独厚的优势，享有诸多的政策性优惠，许多国有企业高管的身份具有“亦官亦商”的特征，其高管身份来自于类似官员的行政任命而非市场化选聘，但其在薪酬上却享受着市场化的成果，拿着天价高薪与理不符。

除各种信息披露揭示的国有企业高管的显性薪酬外，国有企业高管的收入还包括诸多隐性薪酬，包括形式各样的福利待遇，例如，高额的住房公积金、丰厚的保险金、福利性质的住房提供、各种日常费用的报销等。目前，中国针对国有企业高管在职消费尚未出台强制性信息披露的规定，因此，社会公众无法获得准确的数据来计算国有企业高管在消费补贴、福利待遇等隐性薪酬方面的超高级待遇，但从媒体报出的国有企业高管高消费的情况来看，国有企业高管隐性薪酬水平不容小觑［3］。综上所述，国有企业高管的高薪既不利于社会的和谐稳定，也影响了广大低收入者的劳动积极性，更不利于中国经济建设的正常发展，因此，有必要对国有企业高管薪酬进行规范与管制。

二、中国国有企业高管薪酬失衡的原因

国有企业高管薪酬问题涉及方方面面的利益关系，其薪酬问题的解决也是一项复杂的系统工程，更是一项长期工作。因此，应当高度重视国有企业高管薪酬出现的种种问题，妥善解决这些问题带来的种种危害和负面影响。现阶段，中国国有企业高管薪酬失衡的原因复杂多样，究其根源，主要有以下几方面。

(一)内部人控制

现阶段，国有企业高管的薪酬应当由谁来确定，依照什么样的程序来确定，按照什么样的标准来确定仍然缺乏合理与规范性。目前，国有企业高管薪酬确立的现状是:大多数国有企业高管的薪酬标准都由国有企业自己制定，再由主管部门审批，薪酬标准的决定性意见往往由国有企业高管提出，从而出现了国有企业高管自己制定的高标准薪酬在公司内部获高票通过的荒诞现象［4］。虽然目前有中央级和地方各级国有资产管理部门代替出资人履行监督职能，但一方面国有资产管理部门人力有限，而被监管企业数量众多，所以很难在薪酬管理和监督方面真正发挥作用;另一方面，各级国有资产管理部门及其进驻企业人员的行为缺乏有效的监管，这直接导致了国有资产管理部门对国有企业高管薪酬监督力度的弱化［5］。此外，虽然许多国有企业都设立了独立董事，但独立董事自身的任命及其薪酬制度决定了其也很难发挥监督职能，因此，大多数独立董事也遵循“明哲保身”的处世格言，很难对国有企业高管的薪酬失衡发挥抑制作用。由此可见，内部人控制是导致目前中国国有企业高管薪酬失衡的根本原因，必须予以充分重视。

(二)国有企业高管薪酬与绩效严重脱节

国有企业高管薪酬体系的设计应当遵循“业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降”的基本原则，换言之，应使薪酬制度成为国有企业高管努力工作并提升工作业绩的激励手段，将国有企业高管的薪酬与其经营业绩直接挂钩。但是，目前中国国有企业高管的薪酬设计并不合理，国有企业高管的薪酬与其经营管理的绩效严重脱节，一方面，某些经营业绩优秀的公司高管无法获得丰厚的薪资收入;另一方面，许多经营业绩较差的国有企业高管却能获得与其业绩极不相称的高额收入。事实上，许多国有企业高管既是政府官员又是企业高管，但对国有企业高管的经营绩效考核往往不是单纯从经济角度出发，而是掺杂了太多的社会因素和政治因素。据统计，国有企业高管薪酬的高低与企业绩效的相关系数仅为0.4，显然，企业经营绩效的好坏在高管薪酬体系的设计中尚未发挥基础性决定作用。

(三)国有企业高管薪酬信息披露机制不健全

目前，中国国有企业高管的薪酬信息并不透明，至于国有企业高管具体拿了多少薪酬，其薪酬的构成种类、比例等问题，普通社会公众根本无从知晓，因而也无法予以监督，即使是上市公司，其在年报中也很少具体提到某一高管的薪酬数额及构成比例，通常是笼统的公布上市公司高管的人数、薪酬总额，并未明确说明高管领取的薪酬与其具体工作业绩的关联。由此可见，在国有企业中，委托人与代理人之间的信息不对称程度，相较其他企业更为严重。正是由于国有企业高管薪酬信息披露机制不健全，导致国有企业高管的薪酬构成，如基本工资的标准，职务津贴、绩效奖金、特殊奖励、股权激励收益的设定、发放时间与标准等重要信息无法得到切实、有效地监督，导致国有企业高管薪酬失衡，国家也无法对国有企业高管的薪酬进行有力的规制。

(四)国有企业高管薪酬结构不合理

有学者认为，员工的薪酬满意度与其工作效率呈正相关，相关系数达到0.87。对于具体的薪酬满意度，薪酬设计的公平合理程度占据了极其重要的地位。在西方发达国家，经过长期的经验积累，已经形成了较为规范的薪酬结构，包括员工的基本工资、年度奖金、长期激励计划和福利计划等组成部分，而且在高管的薪酬结构中，长期激励部分所占比重越来越大。这样做的好处在于:尽量避免企业高管工作中的“短视性”，促使高管从企业长期发展出发，更加关注企业发展中的长期利益。对于中国国有企业高管来说，长期激励部分应当在其薪酬中占据更加重要的比例，以实现激励与约束的均衡。但现实情况是:许多国有企业高管的职务消费、职务利益转移，以及在其他单位的兼职收入等在其薪酬总收入中占据了越来越重要的地位，构成了国有企业高管的隐形收入。例如，国有企业高管的办公费用、差旅费、招待费和通讯费等，由于监督机制的缺位，导致上述费用不断偏离其正常水平。上述高额的职务消费虽未明确反映在国有企业高管的薪酬之中，但实际上却构成了国有企业高管的收入组成部分。

三、中国国有企业高管薪酬规制的法律出路

近年来，社会公众对国有企业高管薪酬畸高这一现状的意见越来越大，尤其在金融类国有企业中，普通员工与高管的收入差距之大，已经到了令人瞠目结舌的地步。国有企业高管的高额收入不仅损害了社会制度的公平性，导致收入两极分化越来越严重，更容易激发普通民众的不满情绪和不公平感。中央政府也认识到上述问题的严重性，并给予充分的关注和重视。财政部于2009 年1 月24 日与2009 年2 月9 日，分别下发了《关于金融类国有和国有控股企业负责人薪酬管理有关问题的通知》与《金融类国有及国有控股企业负责人薪酬管理办法(征求意见稿)》两份文件。文件强调，国有及国有控股金融企业要根据经济形势，合理控制各级机构负责人薪酬，避免进一步拉大与社会平均收入水平，以及企业内部职工收入水平的差距。要坚决防止脱离国情、社会经济形势、行业发展和自身实际发放过高薪酬。文件将金融类高管人员的年薪控制在280 万元内，同时将高管人员的平均薪酬水平与一般职工的平均薪酬水平的差距控制在10 ～12 倍。2009 年9 月16日，经国务院同意，人力资源社会保障部会同中央组织部、监察部、财政部、审计署、国资委等单位联合下发了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》。该文件确定了规范中央企业负责人薪酬管理的五项基本原则:一是坚持市场调节与政府监管相结合;二是坚持激励与约束相统一;三是坚持短期激励与长期激励相兼顾;四是坚持负责人薪酬增长与职工工资增长相协调;五是坚持完善薪酬制度与规范补充保险、职务消费等相配套。通过加强对中央企业负责人薪酬管理，使中央企业负责人薪酬做到结构合理、水平适当、管理规范。

由上述可知，中央政府对于国有企业高管薪酬畸高的问题十分重视，同时也出台了相应的规范性文件，力图对国有企业高管的薪酬进行控制与约束。但国有企业高管薪酬过高的现象并未得到明显改善。对于国有企业高管薪酬的规制应重点从以下几方面着手。

(一)规范国有企业高管薪酬决定权之行使

在国有企业高管薪酬的法律规制中，高管薪酬的设定处于中心环节，应首先从制度上保障国有企业高管薪酬在设定上是合理的，包括薪酬方案的制定和审查决定等。在实践中，国有企业高管的薪酬方案大都由国有企业高管自行制定，再由主管部门审批，而主管部门的审批也往往流于形式。由此可见，在国有企业高管薪酬决定的操作过程中，无论是作为国有企业所有权主体的国家，还是作为国家代表的国有资产管理部门，都未能对国有企业高管的薪酬行使实质意义上的决定权。国有企业高管薪酬的决定权名义上属于国家，但实际上却掌握在国有企业高管自己手里，因而很难保证国有企业高管薪酬的公平合理性。正如克拉克所言，有关薪酬公正性最核心的问题是这个薪酬是由谁决定的，如果是执行董事为自己确定薪酬，那么即使薪酬数额不高也有违公正，如果执行董事的薪酬是由独立董事决定的，那么即使其数额巨大也至少会被认为在程序上是公正的［6］。上述论断揭示出:在国有企业高管薪酬方案制定与审查的具体过程中，决定权主体中立的重要性所在。为了确保国有企业高管薪酬的客观合理性，首先，应在国有企业董事会中设立专门的薪酬委员会，由其来决定国有企业高管薪酬的发放方案。为了确保薪酬委员会的独立性及其构成人员的独立性，薪酬委员会虽设于董事会之下，但直接向股东会负责，以避免其受到国有企业高管的干扰而影响薪酬方案的客观性。其次，薪酬委员会的成员应全部由企业的独立董事担任，为了避免独立董事的工作受到国有企业高管的干扰，应由股东会直接决定企业独立董事的任命、薪金等重要事项，以确保独立董事尽心尽职、公平合理地设计高管的薪酬方案。最后，对于薪酬委员会做出的有关国有企业高管的薪酬方案，应交由国资管理部门进行审查，国有资产管理部门应设立专门的薪酬审查科室，对企业递交的薪酬方案进行审查分析，对于未履行谨慎审查义务的负责人员，法律应明确规定其应承担的法律责任，以督促国资管理部门的工作人员认真履行审查义务。

(二)提高国有企业高管薪酬与工作绩效之关联度

公司高管薪酬积弊重重，其核心问题并不在于薪酬之高，而在于薪酬与公司绩效之间关联度低下。布莱恩·霍尔认为，期权计划没有起到预期的效果，是因为没有一种有效的机制将股权薪酬与管理人员的工作业绩有机地联系起来，在制订薪酬计划的时候，没有找到薪酬与业绩的连接点。如果国有企业高管的薪酬与其工作绩效紧密关联，社会公众能够清晰地看到其从公司所领之薪酬与其为公司、为社会创造财富的关联关系，则社会公众对国有企业高管的高额薪酬就会少有微词。而中国的现状是:国有企业高管的薪酬与其工作绩效严重脱节，在某些经营亏损的国有企业中，高管们照样拿着高额的薪酬;而在另一些经营绩效较好的国有企业中，高管们的薪酬却并未与其工作绩效直接关联。这样导致的直接问题是:国有企业高管经营绩效的优劣在其薪酬体系设计中并未发挥基础性决定作用，也使得国有企业高管的薪酬方案难以获得社会公众的认可与支持。值得关注的是，法律规制高管薪酬的出发点与目的并非由政府出面替代市场机制为公司制订出一个薪酬政策及其实施方案，而是充分发挥法律、政策的导引作用，努力提升公司经营业绩与高管薪酬之间的相关性。事实上，不仅不同企业的经营目标和经营范围不同，就是同家企业的不同部门，例如，销售与采购部门的工作绩效的衡量标准也有诸多差别。因此，在确定国有企业高管薪酬与其工作绩效之关联度时，应区别不同部门，采用不同标准客观、合理地进行考评与衡量。其中，包括不同部门高管为公司创造的价值、高管的自身人力资源价值、整个公司的利润率、同类行业的市场薪酬平均水平、国民经济发展水平，以及居民日常消费价格指数的变动等参数，还要设定综合、全面、合理的评判方案。

(三)完善高管薪酬信息披露机制

强化国有企业高管薪酬信息披露机制的实际作用在于，使企业股东及社会公众能够清楚地看到公司与高管之间的薪酬约定，并使公司的相关决定及操作流程更加公开、透明，以减少股东及社会公众的疑虑。中国的现状是:国有企业高管薪酬的具体构成、数额和比例等信息并不透明，社会公众无从知悉上述信息，因而也无法对国有企业高管的薪酬进行社会监督。在这方面，美国的相关做法值得借鉴。美国在1992 年和2006 年分别对1933 年建立的上市公司信息披露制度做出了重大修订，颁布了“经理薪酬和关联方披露”，并于2009 年和2010 年分别发布“代理披露改进公告”和《多德—弗兰克法案》，修改了注册说明书中有关公司治理和薪酬披露的要求。上述改革的具体内容包括:首先，改进高管薪酬信息披露模式，披露项目除包括工资等八项内容外，还要求将每年福利计划薪酬的实际增长、职务消费，以及其他无须纳税的延期支付报酬囊括在内;其次，完善薪酬委员会履职情况披露的标准;最后，积极推进与公司风险管理有关的薪酬政策披露。虽然美国的上述信息披露规则适用于上市公司，但是，其所强调的完善公司高管薪酬信息的透明度，以及保障股东对高管薪酬信息知情权的原则，对于完善中国国有企业高管薪酬机制具有极大的参考意义，值得我们思考与借鉴。

(四)改革国有企业高管的薪酬结构

目前，中国国有企业高管的薪酬组成中，中长期激励性项目所占比重较低，导致的结果是:近期薪酬多，长期薪酬少;现金薪酬多，与企业发展紧密相连的中长期浮动薪酬少。这样的薪酬结构，容易造成国有企业高管的短视行为，只看近期效益而不考虑企业的长远发展［1］。因此，从鼓励国有企业高管为企业长期利益考虑的角度出发，应进一步提高国有企业高管薪酬组成中长期激励项目的比重，这样不仅可以避免国有企业高管工作中的“短视性”，也可以将国有企业高管的自身利益与企业的经营业绩及长期发展紧密结合在一起，这对国有企业的长期发展更为有利。与此同时，通过增加中长期激励项目的比重，可以减少职务消费及福利计划在国有企业高管薪酬结构中的比例，这对于进一步完善国有企业高管的薪酬结构无疑具有更加积极的意义。

目前，中国正处于深化改革的关键时期，各种社会矛盾比较集中，不同社会阶层收入差距过大已成为影响社会稳定的关键性因素，也直接影响到和谐社会的构建。十八届三中全会将合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员的薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费等内容作为推动国有企业改革及完善现代企业制度的重要内容。从某种意义上讲，中国国有企业高管薪酬制度的改革，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题，它将直接关系到国有企业改革的进程能否顺利进行，应给予深刻关注。

［1］ 赵嘉妮.国有企业薪酬调查国航高管年薪37 万 排名第四［N］.新京报，2013 -08 -23.

［2］ 索寒雪.人社部调研“收尾”国有企业高管降薪胎动［N］.中国经营报，2013 -11 -18.

［3］ 曾威.国有企业高管薪酬现存问题分析［J］.大连海事大学学报:社会科学版，2013，(4).

［4］ 黄浩.国有企业高管人员薪酬管理创新研究［J］.生产力研究，2010，(11).

［5］ 郭雅娴. 国有企业高管薪酬管理研究［J］. 中国外资，2012，(16).

［6］ 李维安，武立东.公司治理教程［M］.上海:上海人民出版社，2002:20.