长三角城市群环境治理面临的挑战及对策建议

徐蕾

（中华人民共和国环境保护部 环境工程评估中心，北京 100012）

污染防治与可持续发展

长三角城市群环境治理面临的挑战及对策建议

徐蕾

（中华人民共和国环境保护部 环境工程评估中心，北京 100012）

长三角城市群作为我国经济发展转型最具代表性的区域，存在着区域环境质量严重超标、环境风险问题异常突出及环境公平未受重视三大环境问题。其原因是环境治理手段跟不上形势变化，信息公开不能满足公众诉求，协调机制不能适应区域联防联控要求。为改善环境质量，推动长三角城市群环境治理能力升级，建议以结构减排和管理减排控制污染物排放、完善信息公开和公众参与制度并分层次建立区域一体化的协作机制。

长三角；减排；信息公开；区域一体化

长三角城市群是我国经济发展水平最高、城 市群发育最充分、创新驱动发展最活跃的地区，对引领和带动我国经济转型升级具有“龙头”作用。同时，该地区也是我国大气灰霾频发、水质污染严重、环境风险突出的敏感区域。创新长三角环境治理体系，推动长三角环境治理能力现代化，对于长三角城市群改善环境质量，率先建成国家生态文明示范区具有重大的现实意义。

1 长三角城市群面临的突出环境问题

1.1 区域环境质量严重超标

长三角城市群大气和水环境质量严重超标。在大气环境方面，灰霾、臭氧、酸雨等复合型、区域型污染问题交织呈现。2013年，长三角地级及以上城市空气质量未达标天数占35.8%，PM2.5和PM10超标比例达到96%和92%，与京津冀、珠三角、川渝地区并称为我国“四大雾霾带”，同时区域内87.5%的城市属于酸雨控制区。水环境和水资源方面，长江口的浅海和近海区域劣Ⅳ类水质比例超过60%，京杭运河长三角地段，以及长江、钱塘江的南京、上海等江段水体富营养化污染范围已达75%[1]。长期无序的地下水开采导致了明显的地面沉降，上海、苏锡常地区、杭嘉湖地区已出现大面积地下水位降落漏斗，危及地下水的可持续利用。生态环境方面，受到城市化、工业化和产业集聚的影响，长三角的城市建成区面积在近20年间几乎增长了10倍。城市建设用地快速扩张挤占了生态空间，导致区域生态服务功能明显下降[2]。

1.2 环境风险问题异常突出

长三角城市群已成为我国环境敏感事件高发区域和环境健康问题集中凸显区域。继2008年上海市“磁悬浮事件”后，2012年江苏省“启东事件”和浙江省宁波“镇海事件”等环境群体性事件又相继发生，因环境问题引发的社会矛盾日益尖锐。同时，长三角城市群人口高度集聚，因环境污染导致的人群健康问题突出。2010年起该区域因灰霾频发而导致呼吸系统及心血管系统疾病的人群数量显著增长，与生态环境相关的肺癌、肝癌、结直肠癌的死亡人数占比也呈明显上升趋势。此外，2007年“太湖蓝藻事件”、2009年“盐城水源污染事件”及2013年“黄浦江死猪事件”等多起水污染事件造成了大面积饮水危机，多次触及公众心理底线，局部环境污染事件的影响范围正在不断扩大。

1.3 环境公平问题亟需重视

长三角城市群跨界环境污染事件频发，由此导致的环境公平问题应引起足够重视。一是流域上、下游不同地区之间易出现跨界水环境污染，如2013年太湖流域省界河流32个监测断面水质无一达到地表水Ⅲ级标准，流域跨界污染导致Ⅳ类、V类、劣Ⅴ类水质分别占37.5%、12.5%和50%。二是区域内风向传输易形成交互型大气污染，如上海、苏州、无锡等地排放强度大，在冬季西北风的影响下将污染物南下传输，影响浙北的嘉兴、湖州、杭州和绍兴等城市，导致该地区外来SO2、NOx、PM10的总比例分别达到56%、40%和44%以上，近年来频繁爆发的覆盖整个长三角的雾霾就是这类跨界污染的典型例证。三是跨界调水等工程引发的水源地资源环境恶化，如“引江济太”“钱塘江河口调水”等工程影响了水源地资源平衡，区域、流域间跨界环境公平问题成为影响区域一体化和联防联控的关键因素。

2 长三角城市群环境治理存在的不足

长三角城市群环境问题具有典型的区域性、复合型、累积型和结构型特征，传统治理手段已经难以奏效，主要表现在以下几个方面：

2.1 治理手段跟不上形势变化

长三角城市群环境质量超标的根本原因是污染物排放量过大，传统的以末端控制为主的治理手段已无法满足新形势下污染减排的要求。一是重工程减排，轻结构减排。以火电行业为例，2013年长三角火电行业脱硫、脱硝和除尘效率分别达到了97%、85%和99.95%以上，部分省市已推广燃煤电厂的“超低排放”，工程减排继续提升空间已十分有限。目前，长三角规模工业生产用能以煤炭为主，水电、太阳能、生物质能等优质能源的生产和消费比重过低，能源消费结构有待进一步优化。二是侧重工业源控制，对生活源污染控制不足。由于城镇化进程加快及人口不断集聚引发的城市生活垃圾、污水、机动车尾气等污染物排放量持续增大。2012年长三角城镇生活污水排放量占废水排放总量的62.9%，生活源排放的COD及氨氮分别占总排放量的51.1%、67.4%，生活源污染尚无有效控制手段。三是重环境执法，轻环境经济综合决策。长三角城市群环境治理仍以纵向环境执法体系为主，侧重命令控制性手段，对于能够从根本上转变发展方式的环境经济综合决策参与不足，导致出现城市布局缺乏有效统筹、环境保护为经济发展让路等问题。

2.2 信息公开不能满足公众诉求

长三角城市群环境群体性事件高发的主要原因是政府与公众之间信息沟通渠道不畅，环境信息公开现状与公众信息需求间存在较大的供求差。一是环境信息公开不够及时、完整、真实，没有形成完整的信息公开体系[3]，如上海“磁悬浮事件”中信息公开内容与施工情况之间存在误差，引发民众不满。二是信息平台建设不足，环境部门的监测技术和信息系统等硬件设施不能满足复杂环境问题的监测需要，特别是环境与人群健康领域的监测还存在较大的技术障碍。三是在新《环境保护法》提出“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”的条文下，仍缺乏配套的实施细则。四是重大环境事件的决策中，公众参与权缺乏切实有效的法律支撑，公众参与途径较为单一，体系尚未完善，环保NGO等第三方组织受多重制约，导致公众只能通过群体性事件的方式表达自身诉求。随着长三角公众的环保意识和法律意识不断提升，公众对与自身利益相关的环境决策愈发关注，亟需建立政府与公众之间有效的沟通渠道。

2.3 协调机制不能适应区域联防联控要求

区域性环境问题需要各城市联合起来，从规划、产业、环保等多个层面进行合作，协同治理，而长三角城市群现有的治理模式却难以满足这一要求。在解决区域跨界污染问题时，还存在合作平台执行效率不高、协调机制运行不畅等问题。一是长三角各城市在行政区的地位不同，经济发展程度存在一定差异，造成城市间竞争力不均，政策倾斜不同。二是各城市间产业同构严重，引发重复建设、资源浪费和恶性竞争，无法在跨界污染治理等问题上达成一致，各项合作机制运行受阻[4，5]。三是长三角区域规划长期缺乏法律层面的制度措施，各行政区对企业准入标准不同[6]，导致污染企业在长三角区域内转移，一体化的市场行为和市场协作缺乏有效保障。此外，在区域环境协同治理中还存在行政权力过多、利益补偿等市场化机制不足、各项管控措施效用过短、环境公平的追责机制尚未建立等问题，长三角由“博弈”到“共赢”的利益协调机制亟待构建。

3 推动长三角地区环境治理能力升级的建议

3.1 以结构减排和管理减排控制污染物排放

建议转变污染治理思路，将治理重点由工程减排向结构减排和管理减排倾斜。在结构减排方面，调整优化现有能源结构，研究有效的煤炭消费减量替代办法，提高清洁能源使用比例，有序实施“煤改气”“煤制气”和燃气热电联产等天然气利用项目，鼓励发展核电，推动油品质量升级。形成煤炭为主体，电力为中心，油气、新能源全面发展的能源结构新格局。在管理减排方面，强化战略环评、规划环评、项目环评联动，从严从紧控制“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目建设，提高空间准入、环境准入和效率准入标准。完善环境公益诉讼、排污权交易试点、生态补偿、环境税费等市场化手段，提高企业准入门槛，促进产业合理分层布局。加强对生活污染源控制的研究，推广新能源汽车。

3.2 完善信息公开和公众参与的制度及程序

建议从信息公开和公众参与两方面促进政府与公众的信息沟通，保障公众的知情权、话语权和监督权。信息公开是提高公民参与环境问责的前提，因此要提高信息公开的规范性。从设立信息公开管理机构、建立统一门户、明确公开范围等几方面逐步完善信息公开程序，尽快制定与新《环境保护法》相配套的信息公开实施细则，确保环境信息公开准确、完整、及时。在信息公开的内容上，建议增加与人群健康有关的环境信息公告、企业环境绩效评估等内容，出现虚假不实信息及时作出权威可信的反馈，避免造成社会不良影响。在公众参与方面，畅通公众参与渠道，如环境信访、司法审查和专题听证制度等，确保政府、企业、社区居民和NGO组织等多方主体共同参与环境监督和治理，营造全民环保的舆论氛围。对受到环境影响地区的民众进行合理补偿，平衡群体间的经济和环境利益。提倡社区自主治理，引导社区自律，降低环境管理运行成本。

3.3 分层次建立区域一体化的协作机制

建议从部门、省级、国家三个层面分层建立长三角城市群一体化协作机制。在部门层面，整合省内资源，建立环保、发改、经信、国土、农业等多部门联动的环境协调机制[7]，共同进行环境污染治理和管理制度创新。在省级层面，建立统一的污染物联防联控体系，设立统一协调机构，联合制定强制性或限制性环保政策，并同步实施治理。共同开展污染防治科技专项研究，针对主要污染物PM2.5、灰霾、VOC等突出问题，制定统一的合作预警机制，实现长三角信息共享与联合预报。在国家层面，加强中央政府对区域合作的指导和协调，提升长三角一体化的战略高度，制定长三角区域一体化综合开发和利用规划。打破行政区划的界限，协调区域间的利益矛盾，推进优势资源共享和区域性重大基础设施对接，共同改善区域环境。

[1]胡航爱.长江三角洲地区资源环境与经济增长协调发展研究[D].大连：辽宁师范大学，2013.

[2]中华人民共和国环境保护部.2013中国环境状况公报[R].2013.

[3]朱倩，林震.浅议环境群体性事件中的公众参与[J].环境与可持续发展，2013（3）：105-108.

[4]李娜.我国区域经济发展存在的问题与对策[J].现代经济信息，2009（3）：108-109.

[5]冯经明.上海市城市总体规划实施评估若干问题的战略思考[J].总体规划，2013（6）：6-10.

[6]王剑，张蕊，王文美，等.地方环境保护标准现状分析及“十二五”发展思路[J].中国环境管理干部学院学报，2012，22（4）：7-10.

[7]黄丽娟.长三角区域生态治理政府间协作研究[J].理论观察，2014（1）：74-76.

（编辑：程 俊）

Challenges and Recommendations on Environmental Treatment in the Yangtze River Delta Region

Xu Lei
（Appraisal Center for Environment&Engineering,Ministry of Environmental Protection of the People's Republic of China,Beijing 100012,China）

The Yangtze River Delta,which is recognized as one of the most representative regional economic development in China,has been faced with environmental challenges including the deterioration of environment quantity,growing problems in environmental risk and the absence of environmental equity.The reasons are traditional environmental treatments are lack of innovation, government information publication is not effective and the coordination mechanisms are not compatible to the inter-regional mechanisms.In order to improve the regional environmental quality in this area,some recommendations have been put forward,such as reducing pollutant discharging by industrial restructuring and strengthen management,improving the mechanism of the public participation in environmental protection,and establishing coordination mechanism of regional integration.

Yangtze River Delta；reduction；government information publication；regional integration

X321

A

1008-813X（2015）04-0046-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.04.12

2015-07-14

徐蕾（1987-），女，北京人，毕业于首都师范大学课程与教学论专业，硕士，工程师，主要从事战略环境影响评价与评估等工作。