大气雾霾污染法律治理研究

梁 磊，周 莹

（1. 中国环境管理干部学院，河北 秦皇岛 066102；2. 河北高俊霞律师事务所，河北 秦皇岛 066000）

大气雾霾污染法律治理研究

梁 磊1，2，周 莹1

（1. 中国环境管理干部学院，河北 秦皇岛 066102；2. 河北高俊霞律师事务所，河北 秦皇岛 066000）

雾霾天气是一种大气污染状态，其形成比较复杂，是多种污染源混合作用的结果，对我国经济和社会发展以及人民群众身心健康都有着很大的危害。通过法律途径实现雾霾污染的治理是一项卓有成效的措施，但我国大气雾霾法律治理在立法、实施等方面还存在很多不足，通过分析在提高大气雾霾立法的各项环保标准与违法成本，加强责任机制建设，扩大公众参与等方面提出了合理建议，以实现运用法律手段对我国大气雾霾污染进行有效治理。

雾霾；大气污染；清洁空气法；政府责任；法律治理

1 我国大气雾霾污染的状况

雾霾天气是一种大气污染状态，是对大气中各种悬浮颗粒物含量超标的笼统表述，尤其是PM2.5（Particular Matter,空气动力学直径2.5 μm的颗粒物） 被认为是造成雾霾天气的元凶[1]。雾霾天气是最近几年在我国持续严重发生的新型大气污染现象，特别是在2012年之后，我国大部分区域都遭受了严重的大气雾霾污染，引起了全社会普遍关注。雾霾污染对人民群众的身体健康、生活方式以及我国的经济和社会的可持续性发展都造成了不同程度的负面影响，同时也在一定程度上影响到了我国在国际上的形象。雾和霾是两种自然天气现象。中国气象局《地面气象观测规范》中对二者有明确定义[2]。大气雾霾污染是由多种物理、化学等原因所导致的特殊的新型污染类型。针对这种新型的大气污染类型，必须加强全方位的治理。最近几年，特别是2013年冬天，我国的大气雾霾污染达到了相当严重的程度。据有关数据统计，山西省雾霾天数历史同期最多[3]，环境最为纯净的西藏也出现了比较严重的雾霾[4]，这样的状况实在让人担忧。当然，我国的其他城市，特别是京津冀地区的城市，雾霾污染的天数和污染的程度更让人担忧。2013年冬天，河北的一些城市环境污染特别是大气雾霾污染，全国前十名中，河北六座城市位列其中。江苏南京甚至发生了由于雾霾污染严重，政府发出雾霾红色警报，中小学当天全部停课的情况。由此可见，我国大气雾霾污染的程度已经到了触目惊心的地步。

2 我国大气雾霾污染的成因及其危害

2.1 大气雾霾污染的成因

对于大气雾霾污染形成的原因，我国在很长一段时间内并未形成权威的定论，雾霾的主要成分比较复杂，而且形成的原因也比较复杂。有人为的原因：人类工业污染排放、汽车尾气排放、垃圾的焚烧以及燃煤等，也有客观的自然天气原因，比如雾霾多发生在冬天以及特定年份气候条件下，雾霾的形成是空气中悬浮的大量微粒和气象条件共同作用的结果。最近的科学研究表明，化学燃料燃烧排放是形成PM2.5的主要污染物来源，其他污染物来源则处于次要地位。该项研究的具体数据是，PM2.5的成分分别是土壤尘、燃煤、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶，贡献分别为15%、18%、12%、4%、25%和26%，其中，如果将燃煤、工业污染和二次无机气溶胶（气溶胶是对悬浮在大气中的固态或液态微粒的统称）三个来源合并起来，化石燃料燃烧排放成为PM2.5污染的主要来源[5]。

2.2 大气雾霾污染的危害

大气雾霾污染对我国经济社会发展，人民群众身心健康、工作、出行都带来很多的危害。对于我国经济发展来讲，大气雾霾污染影响我国经济的可持续性发展，恶劣的空气环境影响到我国旅游业的发展。同时，我国政府在环境治理方面也需要耗费大量的人力物力资源，这些都不同程度地影响到我国经济的整体发展。在人民群众的身心健康、生活出行方面，大气雾霾污染对人民群众身体健康造成了影响，雾霾中的PM2.5等可吸入颗粒物能够使人体呼吸系统受到影响，对心血管系统也产生不良影响，会阻碍正常的血液循环，导致心血管病、高血压、冠心病、脑溢血，可能诱发心绞痛、心肌梗塞、心力衰竭等，使慢性支气管炎患者出现肺源性心脏病等。雾霾影响儿童的正常发育。雾霾天气，光照受到影响，儿童体内维生素D生成不足，大大减少钙的吸收，严重的会引起婴儿佝偻病、儿童生长减慢。在心理健康方面，雾霾所形成的灰暗天气会影响人体松果体素的分泌，使人的情绪趋于抑郁、消沉。

3 我国大气雾霾污染法律治理的现状与存在问题

3.1 我国大气雾霾污染法律治理现状

我国现有的法律体系中，关于大气雾霾污染的法律法规主要为《大气污染防治法》。该法在大气污染治理方面起到一定的作用，从大气污染防治法的立法目的来看主要是防治大气污染，保护和改善生态环境、生活环境，促进社会和经济的可持续发展。而雾霾属于典型大气污染的一种，因此，《大气污染防治法》对雾霾污染的治理起到了很重要的作用。此外，在2013年由国务院发布了《大气污染防治行动计划》，该计划是新形势下专门针对大气污染治理而制定出来的总体计划，具体目标是：到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60 μg/m3左右。该计划具有明显的“蓝图”色彩，是国家战略层面的大气污染防治规划，而不是设定了权利义务的规范性文件。还有一些地方性法律文件就雾霾污染的治理作出了规定，如《四川省灰霾污染防治实施方案》 《北京市大气污染防治条例》等地方性规定结合当地的特点对大气污染防治法的实施和细化作出了努力，但存在操作性不强等问题。

3.2 我国雾霾污染法律治理存在的问题

从我国目前对于大气雾霾污染治理的法律立法层面以及法律实施层面上来讲，我国的大气雾霾污染的法律治理还存在不少问题。我国治理大气雾霾污染的核心法律文件《大气污染防治法》在立法和实施方面就存在不少问题。

3.2.1 基本的立法思路与发达国家存在差距

我国《大气污染防治法》的立法思路注重预防和治理并重，而国外西方发达国家，在立法思路上不单仅仅定位于对大气污染的治理与防范，且着重强调确保空气质量达到一定的标准。如《清洁空气法》的理念旨在确保空气质量达到一定的标准，因此可以设置更为严格的、细化的空气质量标准，以此作为检验政府大气污染治理是否达到法律规定要求的标准。《清洁空气法》在防治大气污染上非常注意从“源头”治理大气污染。除设置了国家空气质量标准原则、州政府独立实施原则、视觉可视性原则等重要原则和规定外，还专门有机动车使用燃油的管理项目、酸雨防治的管理项目、同温臭氧层的管理项目等。对于污染排放源的经营者和拥有者，可请求法院对其实施永久禁令。因此，我国《大气污染防治法》在立法理念上有必要进行一定的转变，否则现有的立法思路已经不能满足需求[6]。

3.2.2 公众参与层面及相关制度不完善

环境问题关乎人民群众的切身利益，大气雾霾污染更是关乎到人民群众的方方面面，国外在立法设计的层面上强化个体群众的参与力度，美国《清洁空气法》就规定了公民诉讼条款，公民诉讼的原告可以是公民、地方政府或非政府组织。任何人均可对违反环保法律的行为提起诉讼，而不要求与诉讼标的有直接利害关系。公民诉讼的被告有两类：第一，任何人，包括私人的和官方的主体；第二，享有管理权而不作为的执法管理机构。我国在环境污染治理的群众参与层面上已规定了符合条件的环保组织可以提起环境公益诉讼，发挥了人民群众在治理环境污染方面的参与度，增强了群众参与环境治理的深度和广度，但公民个人在环境诉讼中的权利模糊甚至缺失。

4 我国大气雾霾法律治理的对策

4.1 法律责任层面

我国目前的环境问题一直得不到有效的改善，和环境违法的成本过低有很重要的关系，我国大气雾霾污染的治理亦是如此。必须提高雾霾污染违法成本，强化造成大气雾霾污染的法律责任。首先，提高企业非法排污的处罚力度。和国外对于环境污染的违法代价相比，我国企业非法排污的成本代价过低造成了排污企业敢于违法排污，违法建设不符合环境排放标准的设施。因此为了加强对大气环境的保护，有必要提高对企业非法排污的处罚力度。我国现行《大气污染防治法》中“法律责任”条款中的行政处罚过轻，不足以制止排污企业追求经济利益的动力。在《大气污染防治法》修订过程中，应加大大气污染的行政处罚力度。第二，加强对企业非法大气排污行为的查处。由于大气污染不同其他污染行为，带有很强的隐蔽性，执法者有效的查处该类违法行为有很大难度，所以应加强执法机制的建设，完善执法队伍的执法环境，强化执法队伍的责任体制，使企业非法排污行为无处遁形。第三，强化刑事法律追责体制。我国《刑法修正案（八）》中新设的“污染环境罪”，对于打击环境违法行为起到了重要的作用。在利益的驱动下，一些违法企业对于行政处罚已经无动于衷，认为即使我违法，无非对企业罚款或者停业整顿。一些违法企业的负责人认为这种处罚不足以对其产生震慑作用。但是，随着《刑法修正案（八）》中新设“污染环境罪”这一新罪名，企业的负责人一旦达到犯罪标准，将对其进行刑事追责。

4.2 公众参与层面

公众既是雾霾污染部分成因的制造者，又是雾霾污染的受害者，因此大气雾霾污染的治理离不开公众参与。环境问题关乎子孙后代，关乎每一位生活在这个社会中的成员，我国最近几年的大气雾霾污染，使得民众对于雾霾污染产生了强烈的情感动荡，大家普遍认为应当改善目前恶劣的环境污染问题，对大气雾霾污染的治理都希望政府能够加大整改力度，这些都为公众参与大气雾霾治理产生了正面的促进作用。建立雾霾污染治理的公众参与机制，确保公众能够在雾霾污染治理中发挥积极作用，应当加强以下机制建设：

4.2.1 雾霾污染信息公开机制建设

我国目前已经在城市建立了PM2.5监测站，这些监测站24小时监测、搜集并汇总空气污染数据。民众可以在互联网上查到当地的PM2.5数据，但数据的更新和监测点的覆盖面还存在不少问题，有些数据更新不及时，一些小城市和农村的大气环境监测点分布较少，直接导致了最广大的农村公众无法获知当地的大气环境信息，因而有必要使大气污染信息的公布真正覆盖全国农村广大地区。

4.2.2 完善公益诉讼制度

环境公益诉讼对于环境污染的防治起到重要作用，可以使广大群众参与到环境案件的处理中，充分发挥人民群众通过法律程序参与环境保护的主动性与积极性。近几年，我国在环境公益诉讼制度的建立及探索上取得了进步。比如贵阳市中院设立了环境保护审判庭，云南的昆明和浙江的无锡也相继建立了环境审判庭来处理专门的环境案件[7]。值得关注的是我国2012年《民事诉讼法》修订过程中增设了公益诉讼制度，并将环境保护公益诉讼作为公益诉讼的典型类型，为我国民众参与环境污染案件的起诉找到了法律的依据。中国公益诉讼制度的程序大门已经开启，环境公益诉讼的司法实践正在不断探究和完善，随着民众法律意识和素养的提高，原告诉讼主体范围应放宽，公民个人应获得起诉主体资格。公众能随时感知大气的变化，公众的参与能更好地监督地方雾霾治理工作。

4.2.3 加强公众环保自律

大气雾霾的形成是多种因素共同作用的结果。汽车尾气、农村秸秆燃烧等虽然不是雾霾污染的主因，但是对雾霾污染的形成起到了推波助澜的作用。公众大气保护意识和理念的提升，会对公众的行为产生影响，进而对大气环境的保护产生积极作用。

4.3 完善地方性法规、规章的配套文件

很多地方性法规及政府规章都围绕本地的经济社会发展而制定，要想发挥好地方性法规与政府规章的重要作用，必须要不断完善与地方性法规及政府规章相配套的文件。配套文件要根据实际情况的变化而不断变化，适时做出相应的调整。

[1]杨克敌.环境卫生学[M].5版.北京：人民卫生出版社，2003：61.

[2]中国气象局.地面气象观测规范[M].北京：气象出版社，1979.

[3]若英.国外治理雾霾有何招数[J].红旗文稿，2013（4）：39.

[4]白阳，王亚红，尤朝晖.英国治理雾霾改善生态的一些经验[J].群众，2013（4）：77-78.

[5]王春燕.雾霾天气引发的法律思考[J].新西部：理论版，2013（15）：87，93.

[6]陈静静.雾霾防治法律问题探究[J].法制与经济：中旬刊，2013（8）：45-46.

[7]梁磊，陈晨，解成威.环境公益诉讼在我国建立的可行性研究[J].中国环境管理干部学院学报，2010，20（5）：10-14.

（编辑：周利海）

A Study on the Legal Governance on Fog and Haze Pollution Control

Liang Lei1,2,Zhou Ying1
（1.Environmental Management College of China,Qinhuangdao Hebei 066102,China；2.Gao Junxia Law Office of Hebei Province,Qinhuangdao Hebei 066000,China）

Fog and haze is a state of air pollution,whose formation is more complicated,and is the result of the mixed effect of many kinds of pollution sources.It has great harm to the development of China's economy and social development and people's physical and mental health. It is an effective way to realize the haze pollution prevention and control by law.But there are still many shortcomings in the legislation practice and implementing of haze control in China,this paper put forward some reasonable suggestions by analyzing the environmental protection standards and illegal cost in improving the atmospheric haze legislation,strengthening the construction of responsibility mechanism,expanding the public participation,in hoping to providing reasonable solution to the legal governance of atmospheric haze pollution in China.

fog and haze；air pollution；The Clean Air Act；governmental liability；legal means

D992.68

A

1008-813X（2015）04-0039-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.04.10

2015-07-12

秦皇岛市社科联课题《关于大气雾霾污染法律治理研究》（201506090）

梁磊（1982-），男，河北邢台人，毕业于河北大学法学专业，硕士，讲师，河北高俊霞律师事务所兼职律师，主要从事环境法学、诉讼法学的研究。