山东省排污权交易背景条件简析

许 晶，滕 腾，季 明

（山东环境科学学会，山东 济南 250010）

山东省排污权交易背景条件简析

许 晶，滕 腾，季 明

（山东环境科学学会，山东 济南 250010）

山东是人口与经济大省，随着经济的快速发展，山东省经济发展和环境保护之间的矛盾长期存在。排污权有偿使用和交易作为环境管理制度的重大创新，能够运用市场机制有效地缓解经济发展和环境保护的矛盾。结合山东省实际情况，从排污权交易指标选择、参与行业、总量核算、一级市场、二级市场、交易价格、交易中心属性等方面，简要分析了山东省开展排污权交易的背景条件。

排污权交易；交易指标；一级市场；二级市场

1 山东省排污权交易实施背景

山东省作为经济和人口大省，环境容量小，污染物排放量大。“十一五”期间，山东省通过污染设施建设、环境执法、产业结构调整等一系列措施，实现了主要污染物“双下降”。“十二五”期间，山东省总量减排任务更加艰巨，即到2015年化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放总量比2010年分别削减12.0%、13.3%、 14.9%和16.1%。为确保完成减排任务，山东省委、省政府深入贯彻落实科学发展观，全面落实党中央、国务院关于节能减排的各项决策部署，坚持把总量减排指标作为倒逼机制，但命令控制式的减排手段存在一些问题。

面对工业化、城市化的快速推进，山东省环境容量资源有限和经济社会持续较快发展的矛盾将长期存在。排污权有偿使用和交易作为环境管理制度的重大创新，能够运用市场机制有效地缓解经济发展和环境保护的矛盾。本研究基于山东省现状，从技术层面简要分析了目前山东省实施排污权交易的基础条件。

2 山东省排污权交易基础条件分析

2.1 排污权交易指标选择与参与行业确定

2.1.1 指标选择

2.1.1.1 国际经验

美国于20世纪70年代开始了排污权交易试验，期间选择的交易指标并不确定，往往根据不同地方的需要而定，曾经涉及过SO2、NOx、颗粒物、COD和消耗臭氧层物质等。在1990年开始，美国正式在全国范围推广排污权交易，其交易指标确定为SO2和NOx，因为在美国引起广泛关注的酸雨问题主要由这两种物质的人为排放导致[1，2]。

美国水污染物交易的广泛程度并不如SO2和NOx，但是涉及到的交易指标种类较多，主要包括营养物（氮和磷合计）、总氮、总磷、总悬浮固体（TSS，即SS）、总溶解性固体（TDS）、氨、温度（热负荷）、pH、BOD、COD、DO、流量、汞、硒、重金属等。其中，有关氮、磷的排污权交易占了大多数，属于美国最早试点的交易指标，BOD交易的发展前景也被看好。这主要是因为美国的点源污染控制已经达到了较高的水平，面源污染在美国受到广泛的重视，且现在美国的面源削减氮磷等营养物和BOD的边际成本低于点源[1，2]。

2.1.1.2 国内实践

我国各地进行排污权交易试点时选择的交易指标较多，其演变从水污染物开始，后来增加了大气污染物指标；交易指标也从一开始的多样化到现在集中为少数重点控制的污染物。近年国内的交易指标集中在COD和SO2上，主要原因是这两个指标是我国目前实施总量控制的指标，也是国家重点控制的污染物。而太湖流域则由于其富营养化问题严重，引起各界的广泛关注，正准备推行氨氮和总磷这两项营养物指标的有偿使用。

2.1.1.3 国家政策导向

自“九五”计划以来，我国正式把污染物排放总量控制政策列为“九五”期间环境保护的考核目标，“十五”期间，我国环保工作的重点全面转到污染物排放总量控制，国家环境保护总局提出了通过实施排污许可证制度促进总量控制工作。“十二五”期间，国家在“十一五”化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）两项主要污染物的基础上，将氨氮（NH3-N） 和氮氧化物（NOx）纳入总量控制指标体系。

2.1.1.4 山东省实际情况

山东省“十二五”主要污染物总量控制指标为COD、NH3-N、SO2和NOx。

另外，根据《关于印发＜山东省环境自动监测系统建设运营管理意见＞的通知》 （鲁环发[2007]94号）文件要求，山东省城市污水处理厂以及全省重点监管企业都已安装了自动监测装置，主要监测指标为COD、NH3-N、SO2、NOx和烟（粉）尘。

综上所述，建议山东省实施排污权交易的指标初步确定为：大气，SO2、NOx；水，COD、NH3-N。

2.1.2 参与行业选择

2013年，山东省SO2排放总量为164.5万t，同比下降5.94%。其中工业SO2排放量144.5万t，占87.8%；全省NOx排放总量165.1万t，同比下降5.049%。其中工业NOx排放量117.2万t，占71.0%[3]。

经调研，山东省五大废气高排放行业分别是电力、热力的生产和供应业，黑色金属冶炼及压延加工业，非金属矿物制品业，化学原料及化学制品制造业，石油加工和炼焦及核燃料加工业。电力、热力的生产和供应业SO2和NOx的排放量分别占总排放量的49.2%和60.8%，五大废气高排放行业SO2和NOx的排放总量分别约占总排放量的84%和93%。

2013年，山东省COD排放总量184.6万t，同比下降3.93%。其中农业COD排放量129.5万t，占70.2%；生活COD排放量41.3万t，占22.4%；工业COD排放量13.3万t，占7.2%；全省NH3-N排放总量16.2万t，同比下降4.19%。其中农业NH3-N排放量7.1万t，占43.8%；生活NH3-N排放量8.0万t，占49.4%；工业NH3-N排放量1.0万t，占6.2%[3]。

经调研，山东省六大废水高排放行业分别是造纸及纸制品业、化学原料及化学制品制造业、农副食品加工业、纺织业、饮料制造业和食品制造业。其中，造纸及纸制品业COD排放量占比最大，占全部工业COD排放量的20.3%；化学原料及化学制品制造业NH3-N排放量占比最大，占全部工业NH3-N排放量的21.7%。六大废水高排放行业COD和NH3-N的排放总量分别约占总排放量的72%和75%。

综上，建议山东省实施排污权交易的参与行业初步确定为：大气可先在电力、热力行业试行，逐步推广到其他四大废气高排放行业；水方面，虽然农业COD和NH3-N排放量占有较大比重，但其属于面源，目前监测还有待加强，不适于进行排污权交易，建议可先在造纸及纸制品业、化学原料和化学制品制造业试行，污水处理厂可作为特殊点源考虑进行排污权交易。待排污权交易体系完善后，应逐步把具备排放计量设施的全部行业纳入排污权交易范围中。

2.2 山东省总量核算

理论上，某一地区的污染物排放总量控制目标有两种确定方式，即容量总量控制和目标总量控制[4]。相应地，排污权总量核算方式也分为容量总量核算和目标总量核算。但就山东省当前的环境现状和工业发展水平来看，以环境容量核算的污染物排放总量为目标，其操作难度很大，目标总量核算方式与当前的政策环境和山东省的工业发展水平相适应，可以马上应用到排污权交易制度建设上。

在多年前环保部提出了要逐步向容量总量控制过渡的思想，首先实行比较简便的宏观总量控制，即目标总量控制，然后实行真正的总量控制，即容量总量控制。因此，山东省的排污权总量核算也可采用这种分步走思想，首先使用目标总量核算方式，初步建立排污权交易制度，然后在条件成熟的时候改用容量总量核算方式，并在较长一个时期内（可按国家规划周期，五年）确定每年的排污权总量。

2.3 山东省排污权一级市场初始分配方法

初始分配应满足总量控制的原则并保证公开、公平、公正。目前理论界探讨最多且基本符合上述基本原则的排污权初始分配模式主要有政府免费分配、定价出售、公开拍卖以及多种模式结合的混合分配四种分配方式[5]。山东省排污权一级市场初始分配建议采用多种模式结合的混合分配方式。

对现有老企业采用政府免费分配方式。即由管理部门按照一定的标准来分配初始排污权，企业无需为此付出成本。这是排污权交易市场建立初期的常用方法，也是目前国内的主流方式[6]。政府预留的一定比例的储备排污权采用定价出售（变型）方式为主的有偿分配，即平时定价出售，允许企业申购，当需求量较大时，可采用公开拍卖方式出售。

在分配上，各企业初始排污权分配量按年确定，且尽量公布多年的初始分配结果，这有利于企业有计划地安排未来的污染减排和交易。而且，在每个五年规划实施的第一年应重新实施一次初始分配工作。

在排污权交易计划的最初，可以确定一个免费分配的比例，分多个阶段逐渐降低免费分配的比例数额，逐步实现由无偿到有偿的过渡。

2.4 山东省排污权二级市场交易模式

二级市场是在初始分配基础上企业间的排污权再配置过程，也是新建、改建和扩建项目获得排污权的途径。在排污权交易过程中，政府应秉持服务企业、为企业排忧解难的理念，充分考虑企业资金困难和惜售心理，为其创造丰富的二级市场交易形式，在传统的买卖交易以外，逐步推出租赁、抵押贷款等交易方式，让企业更加灵活地使用排污权，实现环境行为和经济行为融合。

2.5 山东省排污权交易价格系统制定

排污权交易价格体系由一级市场价格、二级市场价格及有关税费组成。

其中，一级市场价格主要包括初始分配价格和政府储备排污权价格。初始分配价格在无偿分配时为0，定价出售时由政府部门确定；公开拍卖时底价由政府部门确定，最终价格由拍卖竞价产生[7]。对于政府储备排污权价格，为了限制辖区内排污权的总量，这些排污权投放市场时往往由政府设定一个较高的价格。

二级市场价格一般由买卖双方磋商形成，或在二级市场拍卖过程中确定，而拍卖的底价往往由政府部门确定。

相关税费包括超额排放罚款、交易管理费和交易相关税费。有关收费应按照《关于开展排污权有偿使用与排污交易工作的指导意见》中的规定执行（交易机构可对单笔交易收取不超过交易金额2%的交易管理费，交易机构自建立起五年内可享受免税政策）。

2.6 排污权交易中心属性与职能

不同地区根据各自的排污权交易开展情况选择不同属性的交易中心，在人员配置及职能分配方面也有较大差别。只从事排污权交易的交易中心人员配置一般较少，从事环境综合交易的交易所人员较多。从排污权总量核算到最终交易完成，所涉及的职能主要有：政策制定、排污权总量核算、初始排污权分配/核定、可交易排污权核定、组织二级市场交易、排污权相关证件发放及变更、日常监测或监督检查、违法处罚等。目前已经开展排污权交易工作，或已经明确机构定位的交易中心总体上行政单位或事业单位性质的中心所能承担的职能较多，企业性质的交易中心一般只能在环保主管部门的授权下承担组织二级市场交易的职能。

3 结论

虽然目前山东省还很难具备全面实施排污权交易所必需的要素，但潍坊、莱芜等市已经开展了排污权交易的有关探索并积累了一定的经验，山东省应继续深入研究排污权交易的有关理论知识，不断积累国内外实践经验以及山东省试点城市的经验，为未来山东省全面推广排污权交易提供科学的技术支持。

[1][美]马中，杜丹德.总量控制与排污权交易[M].北京：中国环境科学出版社，1999

[2]王金南，杨金田，马中，等.二氧化硫排放交易——美国的经验与中国的前景[M].北京：中国环境科学出版社，2000.

[3]山东省环保厅.2013年山东省环境状况公报[EB/OL].[2015-03-05].http：//wenku.baidu.com/link?url=Up9z0kW5bsJih9lVaQu 7MZVPjwyMA9_y3D-dKmdBSQcc4jZkAU4O9LlFYswItcvWMg FfuFDtM4D14XZNWjKcAS5UQzqPxCgqwPWooJ-Svri.

[4]朱法华.SO2排放指标分配方法研究及在我国的实践[J].环境科学研究，2005，18（4）：36-41.

[5]谢峰.山东省排污权交易的实践与探索[M].济南：山东大学出版社，2014.

[6]邢国军.唐山排污权交易模式浅析[J].中国环境管理干部学院学报，2012，22（1）：7-9，32.

[7]宋晓丹，温尚杰.排污权交易初始分配中的权利配置与救济[J].中国环境管理干部学院学报，2010，20（4）：28-30，38.

（编辑：周利海）

Background Conditions for Emission Trading in Shandong Province

Xu Jing,Teng Teng,Ji Ming
（Shandong Society for Environmental Sciences,Jinan Shandong 250010,China）

Shandong is a large province of population and economy,with the rapid development of economy,the contradiction between economic development and environmental protection of Shandong province has existed for a long time.As the major innovation in environmental management system,the non-gratuitous use and trading of emission rights can effectively relieve the contradiction between economic development and environmental protection.Combined with the actual situation in Shandong Province,analyzed the background conditions of emission trading in Shandong Province,including emissions trading index selection,industry selection,total quantity calculation, primary market,secondary market,trading price and trading center property etc.

emission trading；trading index；primary market；secondary market

X321

A

1008-813X（2015）04-0043-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.04.11

2015-05-13

许晶（1981-），女，河北正定人，毕业于中国矿业大学（北京）环境科学专业，硕士研究生，工程师，主要从事环境保护工作。