环保型邻避矛盾原因及对策分析

李文青，于忠华，杨 峰，谢放尖

（南京市环境保护科学研究院，江苏 南京 210013）

环境管理

环保型邻避矛盾原因及对策分析

李文青，于忠华，杨 峰，谢放尖

（南京市环境保护科学研究院，江苏 南京 210013）

环保型邻避矛盾是由环保问题引发的邻避矛盾。根据邻避设施对周边群众的环境影响，环保型邻避矛盾可分为环境要素敏感类、环境风险集聚类、基础设施建设类。该类矛盾具有参与人员多、诉求多样化、冲突响应度高的特点，如处置不当，易造成社会群体事件。在分析环保型邻避矛盾原因的基础上，从完善决策程序立法、开展环境风险评估、强化规划空间布局、严格环境准入等方面提出了弱化或避免的对策建议。

环保问题；邻避效应；建设项目；原因；对策

1 环保型邻避矛盾呈高发态势

邻避效应 （Not In My Back Yard，简称“NIMBY”）指居民或单位因担心某些项目，如垃圾场、核电厂、化工厂、殡仪馆等邻避设施，可能对身体健康、环境质量和资产价值等带来一定的负面影响，从而激发嫌恶情结，滋生“我不反对建设”，但“不要建在我家后院”的心理，进而采取强烈的和坚决的，甚至高度情绪化的集体反对或抗争行为。早在20世纪70年代，“邻避”概念就在西方学者研究某些社区或组织反对对其可能产生影响的基础设施建设的基础上提出。建国以后相当长的时间里，我国的公有制性质和社会主义制度，使得在出现此类矛盾时，常以“个人服务集体”、“小家服从大家”的思想对反对者进行教育和引导，矛盾并不突出。但随着市场经济的深化，住房等物质的“个人化”和“私有化”，居民个人保护意识的提升，近年来，在我国此类矛盾急剧增长，且在部分项目建设过程中出现了难以控制的情况。如垃圾处理、污水处理、医院、殡葬、输变电、通讯基站等公共服务设施，以及机场、高铁、核电、化工企业、油气管线等重大基础设施建设过程中，因涉及环保问题，受到周边群众的排斥和抵制，由此引发“邻避型矛盾”，有的甚至升级为对抗性冲突[1]。环保型邻避矛盾，即由环保问题引发的邻避矛盾，开始呈现高发态势，出现了诸如2007年厦门市海沧工业园区PX项目、2009年广州番禺垃圾焚烧发电厂项目、2011年大连市金州开发区PX项目、2012年宁波市镇海区PX项目、2014年杭州市余杭区中泰垃圾焚烧厂项目等规模较大的环保型邻避矛盾，引起了社会强烈反响和学界的关注。

2 环保型邻避矛盾类别

从邻避设施对周边群众的环境影响来看，环保型邻避矛盾涉及的项目可分为三类：

2.1 环境要素敏感类项目

包括垃圾处理、污水处理、输变电设施、通讯基站、电视电台发射站等。此类项目可能造成空气、水质、土壤的污染，或者产生电磁辐射，影响周边居民的生活质量和健康安全，或降低其地产、房产等的财产价值，引发邻近居民不满。

2.2 环境风险集聚类设施项目

包括加油站、加气站、油气管道、化工、核电项目等。此类设施具有一定的环境风险，虽发生概率极低，但只要发生就会造成人员和财产损失，周边群众普遍存在担心，产生抵触。

2.3 便民或基础设施建设项目

如地铁、医院、高速路网、桥梁隧道、公厕、公交车站等，由于在建设和运行中对邻近居民造成环境噪声、低频振动污染等困扰，遭到周边群众反对。一些本是益民便民的项目，如传染病、精神病防治医院，公厕，公交场站，殡葬场所等，虽满足社会需求的服务功能，周边或城市大多数居民受益，但影响了邻近群众的生活环境，令附近住户感到心理不适。

3 环保型邻避矛盾特点

3.1 矛盾普遍化，参与人员众多

环保型邻避设施对象，从最初的化工项目，发展到废弃物处理设施、交通运输设施、电力能源设施、医疗服务设施、通讯设施以及生产生活类设施等，涉及领域越来越广泛；邻避矛盾的产生有扩大趋势，特别是经济相对发达地区，建设项目相对密集地区，同时涉及地域也越来越广；矛盾群体人员构成复杂，既有工人、农民等普通民众，也有律师、教师、工程师、高校学生等社会精英，甚至还有环保专业人士、公职人员，涉及成份越来越多元。

3.2 诉求多样化，纠纷化解困难

早期的环保型邻避矛盾诉求往往是要求治理、消除负面影响，而今发展为要求政府和企业进行治理和补偿，并要求设施迁址或停建。诉求越来越高，越来越复杂，不同的人群存在不同的诉求，而且一些诉求难以满足。

3.3 冲突响应度高，规模强度升级

环保型邻避问题涉及受损个体的切身利益，只要有人召集，周边居民的响应度极高，一旦诉求得不到积极回应，一些人往往会通过集访、堵门堵路甚至其他过激方式抗争。特别是会利用网络工具和社交平台，以及手机短信、微信等现代化通讯手段，及时传递不满情绪，大规模组织响应矛盾诉求。从南京市情况看，绝大多数环保型邻避矛盾的诉求集中在要求关停污染企业、迁址辐射设备、诉求污染补偿、停建垃圾焚烧场等方面。

4 环保型邻避矛盾冲突产生的原因

4.1 潜在的环境污染或环境安全威胁

环保型邻避矛盾所涉及的设施项目客观上存在一定的环境风险或环境安全隐患，对群众身体健康、生命财产安全、财产价值具有潜在威胁，有的设施还会对群众生活品质和财产价值带来负面影响。公众对此类项目的抵制和抗争，主要源于这一因素。虽然绝大多数项目都会承诺采取严密和系统的污染防治或环境防护措施，尽最大努力防范和处置影响环境安全的各类因素，实施保护健康、消除事故的各类措施，但是国内外对于相关或相同项目重大事故的报道，给公众很强的心理暗示，加剧了他们对环保型邻避矛盾项目的恐惧感[2]。

4.2 事前决策不科学、不合理

从实践来看，环保型邻避项目的选址和建设时点非常重要，换言之只有远离环境敏感目标或尽可能减小对环境敏感目标的影响才是上策。在较为偏远、人口较少的区域建设，或者在周边小区入住居民之前已建成，产生环保型矛盾往往较少，且容易化解和控制。但是，政府及其职能部门在项目上马前，常常因土地指标紧张，忽略选址和建设时点等问题，忽视了对环境敏感目标的保护，导致这些项目在决策上就为诱发环保型社会矛盾埋下了隐患。

4.3 矛盾多方的信任缺失与维权意识交织

近些年，一些地方政府和部门在行政改革、企业改制、收入分配、征地拆迁等工作中，未能很好地尊重所涉群众的利益和诉求，一些企业在项目建设和经营中，也时常出现损害群众利益的行为，导致群众对政府和建设单位的极度不信任，群体维权、抱团抗争成为群众在弱势情况下的首选。而当环保型邻避矛盾出现普遍化趋势时，一些项目的责任主体采取“回避”态度，悄悄施工，试图在群众不知情的情况下使项目形成既定事实，结果在认知不一致、信息不对称的情况下，加剧了群众对项目危险性的猜疑和对政府、企业的不信任，从而引起群众的过激反应。前述国内因环保问题引发重大群体性事件的项目案例，多与矛盾多方的不信任有关。

4.4 信息公开不到位、不对称和互联网媒体炒作

在环保型邻避矛盾中，本应及时公开的一些建设项目基本信息、污染物排放信息、污染治理信息等，却由于过度担心或意识缺少或对周边群众的不尊重而不能如期、及时或全面地公开，造成信息公开不到位、不对称。一些新闻媒体的片面宣传报道，加重了群众的不安情绪。而论坛、微博、微信群、QQ群等互联网新载体则将更多人卷入对项目危害性的讨论，以及对政府和相关企业的指责，加之有关政府部门和企业缺乏应对媒体网络舆情的机制、策略和经验，使得矛盾问题不断发酵，成为环保型邻避矛盾升级的助推因素。特别是互联网工具极大提高了环保型邻避冲突的动员效率。

5 化解环保型邻避矛盾的对策建议

5.1 加强专项立法执法，完善决策程序和保障机制

纵观发达国家解决环保型邻避矛盾冲突的经验，很重要的一条就是推进邻避设施建设的法治化进程，完善立法执法保障，将可能产生环境污染的邻避设施的规划、设计、选址、决策、实施、争端解决机制等纳入法治化轨道，规范权利义务，严格污染物排放标准，处罚环境违法行为。同时，学习发达国家面对环保型邻避矛盾的相关程序，如听证、仲裁、法院判决等较为完善的解决机制，建立系统的法治解决机制，避免群众在无力应对的弱势情况下，选择抱团抗争甚至采取过激行为，迫使决策方和建设方让步。通过立法和程序助推环保型邻避矛盾化解工作进入法治化、规范化轨道，建立高效权威的矛盾化解机制。

5.2 开展环境和社会风险评估，完善污染或风险源头预防机制

近年来，很多城市的实践证明，开展专项环保型邻避矛盾项目环境和社会稳定风险评估，是从污染或风险源头预防和化解环保型邻避矛盾冲突的有效方法，也是推进科学、民主、依法决策的有效举措。按照中办发 [2012]2号文件精神，将可能引发环保型邻避矛盾的事项，纳入风险评估和稳定评估工作的必评项目，充分整合和发挥专业研究机构、专家学者、中介服务机构等社会第三方力量和基层组织的积极作用，切实做到先行评估论证，找准矛盾问题，落实化解措施，降低涉稳风险，然后推动实施。

5.3 强化科学规划布局，完善决策论证机制

科学合理的规划布局是从源头上控制和减少环保型邻避矛盾的重要环节。对于核电、化工、垃圾处理等环保敏感类项目，要注意产业规划布局，可以通过规划建设产业园区等方式，既发挥产业集聚效应，又有效规避环保型邻避矛盾，实现社会需求、产业发展、群众利益、公共利益的多赢。对医院、殡葬馆、输变电、通讯基站、垃圾处理等与居民生活密切相关的环保型邻避矛盾设施，应注重规划的微观布局，保持合理的防护距离和独立性，尽量避开成熟小区的密集人群，既发挥设施功能，又避免社会矛盾[3]。各级政府及相关部门需要提高规划布局的科学性、合理性。

5.4 严格环境准入标准，完善多元监管机制

制定严格的环境准入标准，促进企业改进技术，减少排放，治理污染，从而提升社会公众对相关项目的认同度，减少社会矛盾。新的《环境保护法》加大了对企业排污的处罚力度，这对于解决环保敏感类项目的矛盾问题，提供了更加明确的法律依据。要依据相关法律法规完善环评工作，同时健全和完善监管机制，对投入运营的环保类企业，建立企业、政府和社会第三方共同参与的多元化监管机制，提升监管工作的有效性和可信度，消除群众对项目的疑虑和担忧。

5.5 大力推行环境信息公开，完善民众参与机制

环境信息不公开、不对称，是产生环保型邻避矛盾的重要原因之一。因此，建立透明畅通的环境信息传递渠道，建立民众参与的决策机制，是服务型政府的必然选择，也是解决环保型邻避矛盾的重要途径。在环保型邻避矛盾项目决策实施中，政府和企业要通过环境信息发布、公众媒体宣传、环评民意调查、社会听证等多种有效方式，确保民众的知情权、参与权、监督权；通过组织群众参观先进企业、实地观摩等方式，增强民众的切身感受，增加彼此的相互沟通和信任；通过设立第三方机构、社会监督员、环保微博等多种方式，完善监督体系；积极引导媒体、网络开展正面适度宣传，防范过度炒作引发不稳定事端。

[1]王佃利，徐晴晴.邻避冲突的属性分析与治理之道——基于邻避研究综述的分析[J].中国行政管理，2012（12）：83-88.

[2]毛涛.我国水事纠纷解决机制探析[J].中国环境管理干部学院学报，2008，18（4）：48-54，71.

[3]张效羽.环境公害设施选址的困境及其化解——以宁波市镇海PX项目争议为例[J].行政管理改革，2012（12）：27-31.

[4]洪芳，王政.环境群体性事件中的公众参与心理需求分析[J].中国环境管理干部学院学报，2014，24（2）：5-7.

[5]黄缪，陈尧.垃圾焚烧设施“邻避效应”及其应对机制[J].城市管理与科技，2012（4）：28-32.

[6]王萌，田信桥.我国环境法确立风险预防原则的思考[J].中国环境管理干部学院学报，2013，23（2）：1-3.

（编辑：周利海）

Causes and Countermeasures of Environmental NIMBY Conflicts

Li Wenqing,Yu Zhonghua,Yang Feng,Xie Fangjian
（Nanjing Research Institute of Environmental Protection,Nanjing Jiangsu 210013,China）

Abstract：Environmental NIMBY conflicts were caused by environmental problems.Based on the environmental impact on the surrounding masses from the NIMBY facilities,the NIMBY conflicts can be divided into three styles,that is the environment sensitive,environmental risk clustering or infrastructure construction.The characteristics of NIMBY conflict included many people participation,demand diversity,high degree response and so on.If mishandled,it could cause the social events easily.Based on the analysis on the reasons for environmental NIMBY conflict,several countermeasures and suggestions for weakening or avoiding the conflict have been given,such as improving the decision-making procedures and legislation,carrying out environmental risk assessment,strengthening the planning layout,being strict to environmental access and other aspects.
Key words：environmental problems；NIMBY；construction project；reasons；countermeasures

X32

A

1008-813X（2015）04-0019-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.04.05

2015-07-01

江苏省2013年环境保护科研资金资助项目《基于生态文明的地方政策环境法制创新研究》（2013040）；南京市科委软科学基金资助项目《南京市生态文明促进立法研究》（201402083）

李文青（1972-），男，河北衡水人，毕业于南京大学环境科学专业，博士，高级工程师，主要从事环境规划管理、环境政策分析等研究工作。