环境治理“责任清单”制度考——法治中国背景下的环境治理创新

代晓涛

（武汉大学 法学院，湖北 武汉430072）

一、问题的提出

市场经济下企业（主要是非高新技术企业）为了追逐利益，往往以牺牲环境为代价。自从进入工业文明，环境污染就从未退出人们的视野。因垃圾焚烧、PX 项目、水污染等引发的环境群体性事件①例如，在浙江东阳画水镇恶性群体性事件中，农民因不满化工厂污染环境，占据化工厂，与入厂警察发生冲突，致数十人死亡，逾千人受伤，推翻或破坏的警车多达数百部。在陕西凤翔县血铅事件中，村民围堵冶炼厂车辆，数百村民冲击东岭厂区，东岭厂区铁路专用线近三百米围墙被掀翻，村民还砸烂了前来送煤的货车挡风玻璃和停在厂区的工程车。此外，厦门PX 项目、宁波PX 项目、哈尔滨松花江流域化工厂污染等都不同程度地引发了群体性事件。日渐增多并成为环境冲突问题的典型表征和环境风险的“晴雨表”。[1]自1996 年来以来，环境群体性事件的年增速为29%，“十一五”期间环境信访件数高达30 万，环境访民成为了中国庞大访民队伍中的新类型。[2]在雾霾笼罩大半个中国、水污染加剧、水资源短缺、儿童血铅超标等事件不时见诸报端的今天，如何可持续地发展，如何建设“美丽中国”已成为不可回避的议题。

作为发展中国家，我国的各项工作主要都是围绕经济建设来开展的。过度使用有限的土地等初级资源导致“绿色惩罚”日益严重，欲望的激发和资源的匮乏矛盾加剧，引发对资源的争夺、价值尺度的扭曲，使自然和社会付出了双重代价。[3]经济发展不能以牺牲环境为代价，以环保促进经济结构调整成为经济发展的必然趋势。中央自“七五”计划开始制定国家环保计划，1994 年的《环境保护计划管理办法》使编制环保计划有章可循。十七大提出建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。十八大再度强调建设生态文明是关系人民福祉，关乎民族未来的长远大计。要把生态文明融入经济、政治、文化和社会建设的全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。十八届四中全会提出要更好发挥法治的引领和规范作用，以实现经济发展、生态良好等“五位一体”的战略目标。

在社会快速转型时期，社会进步与代价共存、社会优化与弊病并生、社会协调与失衡同在、充满希望与饱含痛苦相伴。社会生活各个领域都毫无例外地表现了这一社会转型的两重性和极端复杂性。[3]环境治理是社会治理的重要内容，针对我国环境污染、破坏问题，学者从立法、执法、司法的角度全方位地提出了环境治理要做到完善环境法律体系，严格执行环保法律规范，实现多种侵权责任的综合适用和严格适用。[4]我国环境保护领域并非无法可依，现有的关于环保、监督执法方面的法律有《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》、《侵权责任法》、《民事诉讼法》等等，甚至《刑法》中也有环境监管失职罪等规定，而与之相关的行政法规、规章更是不计其数。“徒法不足以自行”，当前的问题是，行政机关没有做到有法必依、执法必严、违法必究，而司法救济方面过于依赖民事侵权和民事环境公益诉讼里追究污染企业的民事责任，这些都尚不足以遏制环境问题的恶化。①关于环境污染、生态破坏愈演愈烈的原因，有学者认为同时存在立法自身瑕疵、法律实施过程中行政执法或司法等方面问题。参见王树义.论生态文明建设与环境司法改革[J].中国法学,2014(3):58.环境监管不作为及不充分作为已经成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍。[5]环境问题也成为制约我国当前乃至未来经济社会可持续发展的障碍。

十八届三中全会提出创新社会治理体制，推动实现国家治理体系和治理能力现代化。任何一种治理都离不开责任，社会治理亦是如此，但责任制度无疑是社会治理中最难确定的问题之一。[6]环境问题是国家治理的重点领域，环境治理需要不断地进行体制机制创新。2014 达沃斯论坛开幕式上李克强总理给中国制度建设开出三张清单——权力清单、负面清单和责任清单，其中，“责任清单”首次提出便引起了广泛关注。总理所言的责任清单以服务市场经济发展为主线，②李克强总理在达沃斯经济论坛上针对市场经济发展提出责任清单时指出：“法定职责必须为，以建立诚信经营、公平竞争的市场环境，激发企业动力，鼓励创新创造。政府要加强事中事后监管，当好市场秩序的‘裁判员’和改革创新的‘守护神’。”但指出了责任清单的核心是“法定职责必须为”。这给我们带来了很大启发，如果说权力清单、负面清单是针对政府乱作为，那么责任清单则是针对政府不作为，对为官不为、懒政怠政的要严格追究责任。环境治理离不开严厉的责任追究，我国亟需这样的责任清单制度。

二、环境治理中行政机关的责任

在环境治理过程中，环境监管部门责任重大。监管本应起到过滤器和安全阀的作用，但实践中环境污染致害事件层出不穷，行政监管不作为、放纵等是其中一个重要原因。

（一）重大环境污染事件中行政监管问题回顾

1.松花江流域特大水污染事件。[7]2005 年11 月，中国石油吉林石化分公司双苯厂发生爆炸，造成8 人死亡60 人受伤，直接经济损失达6908 万，并引发松花江流域特大水污染。事件的主要原因在于：吉化分公司及双苯厂的事故应急预案有重大缺失；吉林市事故应急救援指挥部未提出防控措施和要求；吉林市环保局没有及时向事故应急救援指挥部建议采取相关措施；吉林省环保厅对污染重视不够，没有按规定全面、准确地报告污染程度；环保部在事件初期对后果估计不足、重视不够，没有及时提出妥善处置意见。

2.陕西凤翔血铅事件。[8]2009 年8 月，陕西凤翔县东岭集团冶炼公司环评范围内两个村庄731 名儿童中有615 人检测出血铅超标，其中166 人属中度、重度铅中毒，需住院进行排铅治疗。事件的主要原因在于：2006 年建成投产的冶炼公司与两村紧邻，部分群众住房与厂房相隔仅百米左右。有关机构在2004 年所作的《环境影响报告书》显示该厂卫生防护距离以1000 米为宜，在此范围内的居民需要全部搬迁。建厂前，县政府与厂方协议承诺3 年内分3 批将工厂周围500 米内住户全部搬迁，但未实施。相似的案例在湖南也有发生。湖南衡东300 多名儿童查出铅超标后，涉污企业被关停，当地官员接受采访时称超标原因不确定，“嘴里咬铅笔也可能超铅”，很形象地揭示出地方政府环境监管的恣意态度。[9]

3.福建紫金矿业污染事件。[10]2010 年7 月，紫金矿业紫金山铜矿湿法厂发生铜酸水渗漏事故，导致汀江部分河段严重污染及大量网箱养鱼死亡。事件的主要原因在于：紫金矿业为压低成本，环保投入不足，连续降雨造成厂区溶液池底部粘土层掏空，污水池防渗膜多处开裂导致渗漏事故发生；人为非法打通6 号集渗观察井与排洪洞，致使渗漏超标污水直接流入汀江；设在企业下游的汀江水质自动在线监测设备损坏且未及时修复，致使事件发生后污染情况未能被及时发现；企业自2006 年以来多次发生环境污染事故，但一直没有有效整改。

4.内蒙古腾格里沙漠污染事件。[11]早在2010 年就有媒体曝光腾格里沙漠遭工业污染，此后4 年污染不断。中华环保联合会对内蒙古等9 省工业园区的调查发现，一些工业园以“生态循环经济”为名获得行政审批，却纵容很多高污染企业从事生产，甚至一些国家明令关停的污染企业也在这里集中排污，逃避监管，工业园成了违法排污的“保护伞”。事后，从自治区环保厅到盟、旗、开发区共24 名责任人被问责。虽然有关负责人回应称可能是监管不太到位，企业出现了偷排漏排现象，[12]但涉污工业园区内遮挡排污晾晒池的绿色围栏、为防外界接近排污点而专设的巡逻队已经给出了答案。

对于污染事故，看似责任在企业，实则根源在于当地政府，在于地方保护主义。[13]为求财政收入增长和官员政绩，地方政府部门在环境监管中往往置法律、法规于不顾，对主要纳税、缴费企业等的违法污染行为予以迁就、包庇、纵容，充当环境违法“保护伞”。《环境影响评价法》第22、23 条等规定了环评审批程序、跟踪检查及法律责任追究机制等。企业在申报环境影响评价过程中环评报告等信息不够公开，公众参与不充分，听证程序走过场，事后监督不到位，环境影响未跟踪检查以及未批先建、批小建大、以备案代审批等问题普遍存在，[14][15][16]类似的还有非企业环评问题。①参见《最高人民法院公报》2004 年第3 期案例：沈希贤等182 人诉北京市规划委员会颁发建设工程许可证纠纷案。法院判决撤销被告北京市规划委员会向第三人颁发的建设工程规划许可证，被告上诉后又自动撤诉。环评中介与建设单位及环保行政部门相互勾连，环评报告不负责任、弄虚作假②今年2 月9 日，中央第三巡视组在向环保部反馈巡视意见的时候，特别指出环评方面的问题突出，在未批先建甚至“红顶中介”等问题背后，隐藏的是环保监管的失职和腐败问题。中国新任环保部长陈吉宁在十二届全国人大三次会议的记者会上承诺，决不允许环保中介“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”，要求环保部所属事业单位的8 个环评机构，今年率先全部从环保部脱离，其他地方的分批分期也要全部脱离，逾期不脱离的，一律取消环评资质。参见邹春霞.陈吉宁：要彻底解决环评“红顶中介”[N].北京青年报,2015-03-08(A04).等行为都严重损害了环评的客观公正。行政监管疏忽懈怠，对事故未处置或处置不当，乱作为和不作为相互交织等都导致了严重的危害后果。如福建紫金矿业污染、腾格里沙漠污染、天津滨海新区危化品爆炸③有媒体针对天津滨海新区爆炸提出注册、环评、消防、规划、安监运营7 大环节中11 大问题，详见长江日报.天津爆炸11 个谜团待查:批复文件为啥要求不公开[EB/OL].http://news.163.com/15/0821/06/B1H95CQI0001124J.html,2015-09-03.等事件都或多或少地揭示了政府在环评和具体监管方面的诸多问题。

（二）环境监管部门责任分析

行政行为的影响已经不再限于特定的行政相对人，很多时候直接涉及公共利益。[17]环境污染案件中，责任主体不止污染企业，监管部门也负有不可推卸的责任，有法不依、执法不严、违法不究，不作为或不充分作为都是其责任所在。例如，2013 年河北某县的“红豆局长”及相关部门就有明显的执法失职。④2013 年8 月央视《新闻1 ＋1》播出的《地下水变红，谁该脸红？！》节目中，河北某县环保局局长邓某某面对小朱庄地下水被严重污染呈铁红色的事实，竟然说：“红色的水不等于不达标的水，比如说咱放上一把红小豆，煮出来的饭也可能是红色的。”邓某某因此被网友讽称为“红豆局长”。20 多年来，800 多人的村庄已出现30 名癌症患者，附近的养殖场牲畜喝了浅水井的水也陆续死亡。虽然村民连年采集水样送到相关部门检测或者向环保部门反映，但环保部门每年给出的检测结果竟然都是“达标”“合格”。事发后，经环保专家与机构检测，该村井水中苯胺含量超出饮用水标准70 多倍。参见陈方.人民网评：“红豆局长”被撤，水污染事件远未结束[EB/OL].http://opinion.people.com.cn/n/2013/0408/c1003-21046985.html,2015-09-25.根据侵权原因力能否单独导致损害结果的发生，侵权行为可以分为原因力竞合的共同侵权和原因力结合的共同侵权。在包含行政违法的环境致害中，政府与企业之间并没有意思联络且监管部门的行为不能单独引起环境致害，因此，两者属于原因力结合无意思联络的共同侵权。在监管部门放纵污染的情况下双方甚至构成共同故意侵权。“在确定每一个数种原因造成损害结果的行为的时候，必须考虑的因素就是两个，一是主观过错，二是原因力。过错程度的比较是第一位的决定因素，第二位的决定因素是原因力。”[18]通常情况下，监管部门的过错形式就是明知而放任，即监而不管；偶有过于自信的过失，如松花江流域特大水污染事件。在无意思联络的数人侵权中，若侵权行为直接结合，行为人承担连带责任；若侵权行为间接结合，则行为人承担按份责任。根据环境监管部门的主观过错不同，或有意放纵或疏忽大意等，其与侵权企业之间既可能承担连带责任，也可能承担按份责任。而“史上最严”的《环境保护法》则直接规定了环评机构、环境监测机构等弄虚作假的，与其他责任者承担连带责任。⑤《环境保护法》第65 条规定：环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。

三、环境治理责任清单落实的法治路径

环境治理离不开法律、制度，更离不开具体落实，责任清单的制定仅是良好的开端，而最关键的是要落实到位。

（一）行政系统责任追究

环境治理责任清单落实最基本的途径是行政系统内追责。法定职责必须为是责任清单的核心，李克强总理指出，“为官不为，必须严肃问责”，政府要主动作为，对工作不力的要约谈诫勉；对为官不为、懒政怠政的要公开曝光、坚决追责。环保等执法部门要敢于担当责任，对工作不力的要问责，渎职失职的要依法追责，环保执法要成“杀手锏”。[19]浙江省2014 年10 月公布了全国首份省级政府责任清单，重点解决部门必须做哪些事情、承担哪些责任的问题，实现法定职责必须为。清单包括43 个部门主要职责543 项，细化具体工作事项3941 项，涉及事中事后监管制度555 项。其中，省环保厅的职责有118项，包括环境污染防治的监督管理，组织和协调重点流域、区域污染防治等。该省的市、县政府部门责任清单今年也将完成。安徽省政府责任清单划分了1.2万条责任事项和2 万条追责情形，明确列出3 万条法律法规依据，敦促行政机关及其工作人员尽职履责。[20]

环境监管需要对涉及环境事项的审批、规划、安评等作出全面准确的审查，其中包括省级部门对市县对口部门行使行政权力的监管，明确监督检查对象、内容、方式、程序、措施等，要把定期检查、随机抽查、全面检查、专项检查和群众举报投诉查处等相结合。行政责任追究要到位，必要时还要实行责任终身制。例如，深圳推行公务活动责任到人、记录在案、问题倒查的公务行为终身负责制，公务行为出现过错，责任追究不因职务变动、岗位调整而分离。[21]除深圳市外，其他地区有关行政责任追究的规定也纷纷出台。①例如，《广东省行政过错责任追究暂行办法》；《惠州市行政过错责任追究实施细则（试行）》；《武汉市行政过错责任追究办法》。

只有形成全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，将责任与权力有机结合起来，权力清单才能真正体现公开的价值，取得公开的效果，真正做到还权于民。[22]有权必有责，权力和责任是统一的。责任清单是对权力清单的“查漏补缺”，只有将责任清单落实到位，管住权力、落实责任，让两种清单共同发挥制度功能，才能真正建成法治政府、责任政府。

（二）司法制度的补充追责

当行政系统责任追究功能失灵时，司法便担当起环境治理责任落实的重任。《民事诉讼法》《环境保护法》将环境污染等行为纳入公益诉讼，但民事公益诉讼只对污染企业追究责任，而企业很难承担庞大受害群体的巨大损害赔偿数额，责任落实存在风险。②美国的环境损害公共补偿包括国家赔偿、行政补偿、政府环境整治消除重大环境风险。参见吕忠梅等.环境损害赔偿法的理论与实践[M].北京:中国政法大学出版社,2013:279.政府负有保障个体权益和公共利益之责，可是，政府疏忽怠惰、徇私枉法等行为常常使得个体权益与公共利益受到威胁与损害。部分个体权益受损者可能处于弱势地位而无力无助，公共利益则常常因缺少切身利益相关者而缺乏积极维护之动力。[23]从推动国家法治建设、实现国家治理现代化并切实维护公共利益的角度来讲，建立并完善行政公益诉讼制度更具现实紧迫性和必要性。[24]

十八届三中全会要求围绕建设美丽中国、实现中华民族永续发展而实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。损害赔偿与责任追究制度理应包含传统的民事侵权与赔偿制度，民事、行政公益诉讼和国家赔偿制度。虽然《行政诉讼法》未将监督行政机关单纯履行或不履行职责纳入受案范围，③详见《中华人民共和国行政诉讼法》（2014 年11 月2 日修订，2015 年5 月1 日起施行）第12 条。《国家赔偿法》亦没有将此纳入赔偿范围，但权利在实然、法定与应然之间的转化是符合社会发展规律的。有权利必有救济，有责任必有担当。随着经济社会建设向更广、更深处拓展，资源短缺和环境污染问题越来越突出，背离了可持续发展、科学发展的理念，直接损害到公共利益。这是任何私人都管不了、管不好的，政府不能不对资源与环境保护负责。[25]这是法治政府、责任政府的必然要求。

鉴于我国现行的社会治理模式主要是以行政权力为决策和主导的治理模式，因此，构建行政公益诉讼制度才能真正解决社会公益诉求。[26]十八届四中全会明确要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度，中央全面深化改革领导小组审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，全国人大常委会授权最高人民检察院开展公益诉讼试点工作。④十二届全国人大常委会第十五次会议《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（2015 年7 月1 日）。面对国有资产保护、生态环境和资源保护等领域存在的行政机关违法行使职权或者不作为而使国家和社会公共利益受侵害的问题，“经授权同意，从生态环境领域入手，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，建立检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的督促纠正制度。”⑤参见十二届全国人大三次会议《最高人民检察院工作报告》（2015 年3 月12 日）。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出不应把检察机关对行政违法行为的监督限定在查处职务犯罪案件上，行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，不能根本扭转地方和部门的行政乱象，还可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。由于个人多基于“搭便车”的心理而乐于坐享他人对公共利益的奉献，而环境行政公益诉讼是满足了一定条件的非直接利害关系人，对损害不特定多数人环境权利的行政行为提出的起诉，其目的不是为了保护起诉人自身的权利。[27]检察机关提起行政公益诉讼不仅是其履行法律监督职能的应有之义，而且较之于不特定的个人或团体，在优化司法资源配置、保证诉讼公平效率、维护国家、社会和相关群体的利益方面优势明显，[24]对于完善行政诉讼制度，推进责任政府、法治政府建设更是意义重大。

四、环境治理责任清单配套机制：公众参与

国家治理体系是个开放的体系，治理能力现代化也离不开公众参与。十八大以来，中央多次强调要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理体制。十八届三中全会提出要鼓励和支持社会各方参与创新社会治理体制，要建立社会参与机制，保障民众平等参与社会治理的权利。[28]环境治理领域需要适度向社会开放，给公众参与治理的空间，形成有序的公众参与机制。在由“大政府小社会”向“小政府大社会”转变的过程中，任何有责任感的公民，在他认为法律没有得到应有的执行时，都有充分的利益要求法院审理他提诉的案件。[29]一切单位和个人都有保护环境的义务，有权对污染和破坏环境的单位和个人提出检举和控告。国家也鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。《环境影响评价公众参与暂行办法》等法律法规在环境监管信息公开和公众参与方面提出了要求，违反或者无视它们将会构成程序违法。公民享有的环境权益不应只停留在纸面上，而应在具体现实中存在，当其受到损害时必须为之提供合法的救济手段。[30]南京紫金山观景台案与西湖风景内建老年大学案①2001 年10 月，东南大学教师施建辉、顾大松先生认为在南京市紫金山上建设观景台搅乱了他们因享受自然景观带来的精神上的愉悦，因而以南京市规划局为被告向法院提起诉讼，法院以原告不具备相应资格予以驳回；2003 年2 月，杭州律师金奎喜因西湖风景名胜区内兴建了一所老年大学破坏了西湖风景，与杭州市规划局对薄公堂，法院以原告不具备相应资格予以驳回。既体现了公众参与的热情，又说明了以信息公开保障公众参与的重要性。两地行政机关的程序性问题表现在：缺少信息公开程序，未举行听证会，未向社会公众征求意见，公众知情权受限制，公众参与不够。信息公开的目的是为了管理“管理者”。政府负有信息披露义务，法律和政府都应当保障公众的知情权。美国许多爆炸性政治事件的披露可以归功于《信息自由法》的实施，多数政府机关也形成了自动、定期披露重大事件的习惯。[31]行政公开和参与必须保证程序化、制度化的参与途径，以满足人们的心理需求和利益诉求，否则只会导致无奈的情绪化或发泄式参与。[32]环境群体性事件的不断爆发和升级就是发泄式参与的表现。环境公益事关公众切身利益，必须保障公民事前参与（即重大事项的提前公告、通知，向社会公众征求意见和建议等），事中参与（即能参与听证讨论会，陈述自己的想法等），事后参与（获得与环境公益有关的执法反馈、监督和救济渠道）。

从自由主义市场经济下“最好的政府，最少的管理”到垄断资本主义或国家干预主义（我国则为宏观调控和计划经济）下“最好的政府，最大的管理”，再到现在的“最好的政府，最大的服务”，[33][34]政府管理的范围和方式等都在不断调整。社会管理已不仅是政府治理，而是广泛的公共治理。公共治理，就其结构而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成——“公共治理＝开放的公共管理＋广泛的公众参与”，二者缺一不可。[35]在经济和社会转型的新时期，政府需要简政放权，规范执法范围与空间，将权力下放给市场和社会，倡导公民参与的微观实践，借助参与式治理的优势，使民众真正参与到与他们切身利益相关的公共事务管理中。[36]公众参与作为民主的重要表现形式，是现代法治的前提和基础，需要把这种直接的社会民主真正贯彻和推行开来。环境治理中公益诉讼的有益探索正是实现公众参与的社会民主和保护社会公益的需要。公众参与社会治理体现和展示了社会进步的前瞻性和时代性，是社会“走向权利时代”的象征。

五、结语

环境污染和生态破坏的表象折射出监管部门的失职，有法不依、执法不严、违法不究、监而不管、疏忽懈怠等成为环境污染的催化剂。惟有环境治理责任清单制度这把达摩克利斯之剑能够真正长效地保证行政机关依法履行职责，否则，再多的罚款和民事侵权损害赔偿等也不能挽回生态环境的继续恶化。有权利必有救济，有责任必有担当，厘清行政监管机关的法律责任是实现责任承担均衡全面、责任主体权责统一的前提，也是实现法律面前责任承担的平等和保护环境人人有责、人人关注的必然要求。在国家治理体系和治理能力现代化的推进中，构建环境治理责任清单制度，在严格落实行政、司法路径的同时推动适度的公众参与，能更有效地解决环境污染、侵权和行政监管不力问题，同时更加充分地保护环境受害群体乃至社会公共利益，保障经济社会的可持续发展和美丽中国建设。

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