论非常规警务执行资源的获取

佘玉春

（江苏警官学院 公安管理系，江苏 南京210031）

凡组织都有与基本职能相应的活动。通常情况下，组织借助于规则和程序来履行职责，是趋于稳定、模式化的活动，这被称为组织的“常规性活动”。少数情况下，组织需要应对一些突发性问题，开拓性地完成工作，这被称为组织的“非常规性活动”。[1]随着社会的复杂性和不确定性的增长，非常规性活动越来越成为组织活动的重要组成部分。这类情况在公安机关尤其明显。如公共安全危机中社会治安秩序的维护与恢复、平息大规模的群体性事件、特殊赛会的安全保卫等等。这些任务在目标要求、执行难度、社会意义等方面都与常规警务有着显著差异，称之为非常规警务。正如帕森斯所指出的：“取得实现组织目标或发挥组织功能所需要的资源，是组织的当务之急。”[2]非常规警务能否顺利执行，关键是公安机关获取执行资源的能力。由于非常规警务不同于日常警务工作，其所需资源也具有一定的特殊性。同时，因非常规警务一般都受到上级的重视或具有特定的政治意义，具有“特事特办”的色彩，因而可能突破一般资源配给的程序和规定，通过更灵活、更快捷的方式，挖掘、整合执行任务所需的资源。

一、非常规警务的执行资源需求

杰伊﹒巴尼将组织资源分为三类：物质资本资源、人力资本资源和组织资本资源。物质资本资源包括物力资源、财力资源；人力资本资源包括组织成员及成员与工作相关的所有经验、知识、判断、风险承担倾向和个人智慧；组织资本资源则包括组织的历史、关系、信用、组织文化及其协调控制系统等。[3]非常规警务的紧迫性、问题的非结构性、任务情境的不确定性等特征直接影响了其执行资源需求的结构和大小，对权力资源、警力资源、社会资源、物质资源具有特别的要求。

（一）权力资源

权力是“施动者影响受动者的能力的度量尺度”。这里的“影响”是一个宽泛的概念，它既指施动者对受动者直接的命令、指挥、控制等，也指受动者内心对施动者的认可、敬仰和遵从。[4]非常规警务需要在短时期内集中力量达成目标，所以，执行者有必要享有一定的特事特办的权力。首先，非常规警务主要是依托现有组织结构来执行的，所以应根据非常规警务的需要，灵活运用组织内部的权力。非常规警务的执行需要确保执行者在组织内部拥有明确的强制权、奖赏权、法定权、专业指导权。其次，由于非常规警务往往是涉及社会安全与秩序的跨域性、复杂性的公共治理问题，涉及与政府其他职能部门以及企业等非政府部门的合作。为了保证在非常规警务中的主导地位，公安机关应享有协调不同部门、不同行业打破隔离、共同参与的权力。

（二）警力资源

尽管公安机关普遍面临警力不足的问题，但为了保证非常规警务的顺利执行，需要挖掘、集结尽可能多的警力参与。警力表现在数量和质量两个方面。从数量看，首先是根据需要，为非常规警务执行的各个环节和岗位配足民警。因非常规警务的复杂性、艰巨性，处置过程需要不同警种的配合，所以需要来自不同警种的警察协同作战。非常规警务不仅要求足够量的警力，对参与人员的专业、能力、经验等也有特别要求。除了专业素养，还需要参与非常规警务的人员有高度的责任心、随机应变的灵活性以及沟通、合作意识。所以，非常规警务的执行人员应该是经过精挑细选的，是各自领域的专家和能手，有丰富的工作经验，富有较强的责任心和奉献精神。

（三）社会资源

非常规警务往往牵涉到一定范围内社会公众的生活，与社会生活的其他领域有着千丝万缕的联系。又由于非常规警务问题往往背景复杂、意义重大，其成功处置需要调动一切可以调动的社会力量和资源，形成有各种社会力量紧密协作、广泛参与的社会支持系统。非常规警务的社会支持系统包括社会支持主体、社会支持行为等若干要素。在社会支持主体方面，包括一切可能参与的社会组织和社会公众。社会支持行为既包括来自社会的物质援助、志愿服务等直接参与行为，也包括社会公众对公安机关执行非常规警务的理解、信任、认同、服从等社会心理。

（四）物质资源

物质资源是非常规警务执行资源中基础性的要素，对任务的开展有着基础保障作用。非常规警务的物质资源分为物力和财力。物力包括办公场所，如现场指挥室、专项任务办公室等，也包括指挥调度平台、通信系统等一般的警用装备，还包括防弹车、排爆车、登高车等特种装备。财力则是非常规警务必不可少的资金支持，用于支付参与者的工资、津贴、奖金，购买所需的设备等等。

二、非常规警务执行资源的获取方式

公共组织获取组织资源的途径大致可以概括为法律的、政治的、行政的和社会的四条途径。[5]其中，法律途径、行政途径是正式途径，政治途径、社会途径是非正式途径。由于法律途径主要是规定组织资源配给的确定、常规方式，而非常规警务恰恰需要在一定程度上突破相关法律规定的常规方式，在最短时间内聚集所需资源，所以法律途径对于非常规警务执行资源的获取不具有针对性。一般来说，非常规警务为了获取权力资源、警力资源、社会资源、物质资源，会综合运用正式的行政途径和非正式的政治途径、社会动员途径，表现出一定的灵活性。

（一）行政途径

公安机关首先是通过行政途径获取非常规警务的执行资源。行政途径是指在公安机关内部，通过强制性的行政命令或教育、动员、奖惩等引导性措施，挖掘、整合现有的资源，以满足执行非常规警务的需要。组织都拥有一定量的合法资源，另外还存在着一定量的“闲置资源”，以“允许组织工作负担的突然增加；减少内部摩擦及与其他部门的紧张状态；导致分权化，从而增加组织的灵活性；可执行某些非程序性的活动；应对环境中的不确定性”。[6]由于非常规警务常常有明确的完成期限，往往被安排在公安机关优先完成的目标序列。这种优先性保证了非常规警务在资源应用上的优先性。当执行非常规警务时，执行部门首先是从组织的合法资源及“闲置资源”中抽取一部分进行应对。比如挪腾现有的办公场所、警车、警用装备及办公经费等物质资源供执行非常规警务使用。通过行政途径解决物质资源的需求相对比较简单，一般能较快地配置到位，更为重要也更难组织的是警力资源的调集。

各级公安机关一直面临警力不足的问题，加之行政机关人力资源管理制度下一人一岗的“超稳定”结构，一般来说并没有闲置警力参与非常规警务。但由于非常规警务的特殊性，公安机关会以行政命令的方式要求相关警种或下属部门抽调警力，组建临时性的任务小组。汤姆·彼得斯将类似的任务小组命名为“达拉斯组织”，这种组织“为了一个活动的顺利举行，几十个具有不同专业背景、分布在不同区域的人在短时间内被召集到一起，见面之后很快投入工作，任务完成之后又各奔东西”。[7]临时任务小组一般由任务执行单位的主要领导担任组长，并形成一个独立的指挥管理体系，享有一定程度的特权。在整个任务期内，任务小组成员的组织协调、工作安排、考核评价等可绕开组织体系内原有的层级管理模式，由任务小组直接管理。

组建临时任务小组还只是初步的，非常规警务的成功执行还有赖于执行人员的责任心和自主性，这是警力资源的潜在要素。由于非常规警务往往是民警常规工作之外的临时性、突发性任务，虽然上级机关重视、部门领导施压，但对民警而言，打破了其工作的惯常状态，因而会在不同程度上产生“非正式排斥”，具体表现为对任务的不以为然，甚至消极怠工、敷衍塞责。因此，需要展开集中动员。通过宣传、动员，使参与非常规警务的民警统一思想认识，对任务目标达成高度认同。在任务推进过程中采取特殊的管理模式、奖惩制度和考核制度。目标管理责任制是常用的管理模式。通过将非常规警务的总目标逐次进行分解和细化，形成具体到人、细化到岗的指标体系，以保证非常规警务各环节任务的落实。

（二）政治途径

非常规警务由于其临时性或者突发性，其所需执行资源往往是“预算”外的资源，所以非常规警务需要在常规的制度化程序以外谋求资源。在组织与其资源供给者的关系上，组织获取资源的能力是由它的贡献所决定的。组织的贡献越大，它用以交换资源的“资本”也就越雄厚。也就是说，组织的资源获取能力是包含在贡献中的，贡献是资源获取能力的基础和根据，同时也是资源获取能力的展现。由于非常规警务具有特殊的重要性或紧迫性，承载着广泛的社会关注，有时还具有特殊的政治意义，因而能获得所属党委、政府及上级公安机关的高度重视。这成为非常规警务天然的政治环境基础，也成为非常规警务谋求执行资源的充分理由。

詹姆斯·Q·威尔逊认为，一个成功的组织必须解决好三个问题，其中之一是“取得行动的充分自由和外部政治支持(或者至少不招致反对)，以允许该组织以自己认为最好的方式重新定义任务，并给该定义注入使命感”。[8]非常规警务自始至终都把政治支持作为重要的执行资源来加以认识、开发和利用。在舆论宣传中，公安机关会广泛宣传各级领导人的政治支持，获取因领导人的重视而“默认”的弹性很大的权力空间，从而为具体的执行权力奠定政治基础。公安机关还吸纳上级领导到非常规警务指挥系统中来，增强非常规警务的政治权威。非常规警务一般会根据其规格搭建临时性的上至国家下至执行单位的多级指挥体系，由所在政府领导或上级机关领导任总指挥，以协调全国各地不同政府职能部门或公安系统各区域、各警种之间开展协作。在任务执行过程中打破常规组织的官僚层级，直接向高层领导汇报工作，列陈工作困难，寻求领导的政治支持。

除了将上级领导吸纳进指挥系统外，公安机关会凭借非常规警务的特殊性，与上级领导和机关谈判，在更高的权力层级中获得各种执行资源。这些资源既可以是物质资源，如划拨专项经费，配置任务所需的装备，也可以是政策资源，如批准出台有助于非常规警务执行的规定、方案等。但最主要的是权力资源，包括协调不同部门、行业配合、协作的权力，非常态下的简化审批程序等等，甚至借机获准推行某些方面的警务改革、解决久拖未决的困难等。

（三）社会动员

资源动员理论认为，资源总量的大小及其组织化程度是决定一项运动成败的关键。资源总量越大、资源组织化程度越高，成功的可能性越大。[9]非常规警务的公共性决定了除公安机关以外的政府部门、非政府组织以及公民参与必不可少。除了通过政治途径谋得必要的外部资源，还可以通过社会动员，将社会的人力、物力、财力等各种潜在资源调动起来，成为执行非常规警务的重要的外部力量。

社会动员是通过各种形式的宣传、发动、组织，促使特定对象形成或改变一定的价值观念、态度与期望，从而产生持续性的参与行为或其他预期行为的过程。[10]作为一种有计划的集结社会资源的策略，社会动员充分发挥社会各相关主体在非常规警务执行中的作用，其实质就是公安机关的警务目标转化成社会行动的过程。公安机关在处置非常规警务的过程中，既要发挥自身在非常规警务执行中的主体作用，也要注意调动和发挥媒体、民间组织、各企事业单位、社区等方面的积极作用。由于非常规警务任务目标明确、承载着社会期望，往往是社会各界关注的中心，这使非常规警务的社会动员具备了良好的基础，经过适当的引导，就能够为非常规警务赢得强大的社会心理支持。

社会动员的对象包括一切可能参与的社会组织和社会公众。政府其他职能部门是非常规警务必要、可靠的外部力量，也承担着协助非常规警务处置的义务和职责。非政府组织贴近民间和公众，便于集结各种社会力量，以弥补公安机关在人力、物力方面的短缺。社会公众人数众多，覆盖社会各个层面，可以对非常规警务决策及实施情况提供及时的民意反馈，对非常规警务行动方案起到监督和激励的作用。新闻媒体、各种民间组织与志愿者团体、各企事业单位、社区乃至个人都能够在不同程度上，以不同的方式支持、配合、协助非常规警务。

社会动员有各种策略。如采用宣传动员，通过与不同形式媒体的合作与互动，向社会公众解释非常规警务的性质、意义、任务及拟采取的措施，获得公众对非常规警务的理解、配合。借助微博、微信等网络媒体，把公众的关注、担忧、要求、建议等信息收集起来，提高非常规警务执行方案的社会认同度和可行性。还可以采用参与动员，指导企事业单位结合自身情况，落实行业安全管理责任，发挥自律自治功能。组织志愿者参加邻里守望、街面巡防等。这些辅助性的工作有助于警方将主要精力投放到非常规警务主体任务中。

广泛的社会动员有助于将作为“旁观者”“中立者”“评判者”的社会公众转化为非常规警务思想上的认同者、情感上的支持者、行动上的参与者，为非常规警务创造有利的社会心理、舆论资源以及直接的行为配合。

三、非常规警务执行资源获取方式的潜在问题

非常规警务突破制度约束，越过程序羁绊，以灵活的策略争取执行资源，为成功完成非常规警务提供了基础性保障。但恰恰是非常规警务本身的“非常规”特征带来了资源获取方式上的潜在问题。

（一）资源侵占影响常规警务的正常开展

组织行政资源总量是有限的、额定的。在一个管理成熟的组织内，资源都有规定的专门用途。即使有一定存量的“闲置资源”，但毕竟有限，这就有可能导致非常规资源挪用或占用组织其他工作所需的人力、物力、精力等资源，从而影响常规警务工作的开展。在公安机关常见的非常规警务结束后，常规警务工作质态的下滑，在一定程度上与非常规警务占用组织资源不无关系。更严重的情况是透支组织资源，比如为了激励民警积极投入非常规警务，采用特殊的考核、激励机制，如立功受奖、“火线入党”“火线提拔”等。非常规警务对组织资源的透支打乱了组织资源的使用计划，导致非常规警务后的“沉寂期”，影响民警的工作积极性。

（二）执行资源非常规获取方式可能导致的浪费

组织资源应合理使用，使有限的资源发挥最大效用。非常规警务执行资源往往是“预算”外争取来的，对这类资源的获取和使用往往是采取事后审查的方式去保证其合法性。在非常规警务执行过程中，临时任务小组有较大的资源使用权，特别是政治权力资源、警力资源及社会资源基本是由非常规警务任务小组自行支配的。由于对资源使用的审批较为宽松、审查滞后，有可能导致执行资源使用中的浪费现象。如非常规警务执行成员人浮于事，未经充分论证购置特种警用装备，对志愿者的工作内容未作精心安排而是搞人海战术等等。

（三）执行资源非常规获取方式对常规资源配给制度的破坏

常态下行政组织依据常规化的制度和程序获取行政资源，而非常规警务执行资源获取方式具有灵活性、应急性等特征，这些特征有助于非常规警务在短时间内有效整合各种资源，但降低了制度控制对非常规警务执行资源供给的效力，损害了资源配给制度的稳定性和权威性。非常规警务执行资源获取的便利会诱导公安机关把非常规警务“泛化”，借助于各种专项警务行动，形成对资源获取非常规方式的惯性思维和路径依赖，削弱组织资源配给相关制度的权威，对公安机关依法行政和组织管理的制度化建设带来潜在的消极影响。

获取充分的资源是非常规警务得以顺利完成的基础保障。基于非常规警务的偶然性、迫切性、重要性等特征，资源获取的正式途径——行政途径和非正式途径——政治途径和社会动员的综合运用显示了非常规警务执行资源来源的丰富性和灵活性。但不得不承认，非常规的资源获取途径增加了资源配给和使用不合理的风险。随着非常规警务在各级公安机关越来越常见，有必要提高对包括获取执行资源在内的执行机制的理性认识，提高公安机关执行非常规警务的有效性。

[1]James G.March&Herbert A.Simon.Organizations[M].New York:John Wiley&Sons,Inc.,1958:142.

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[9]冯仕政.西方社会运动研究:现状与范式[J].国外社会科学,2003(5).

[10]施雪华.政治科学原理[M].广州:中山大学出版社,2001:740.