国家治理体系和治理能力现代化视域下的基层公安执法创新

武肖肖

（中国人民公安大学 公安管理学院，北京100038）

全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。这一目标的实现有赖于各个领域的法治化与规范化，必须在发展中适应时代变化，健全和完善社会主义法治机制。①党的十八届三中全会(决定)学习辅导百问编写组.党的十八届三中全会(决定)学习辅导百问[M].北京:党建读物出版社,2013 年版.推进国家治理体系和治理能力现代化，公安机关必须全面树立法治意识，以事实为依据，以法律为准绳，大力提升公安队伍严格依法执法能力，深入推进法治公安建设进程。基层公安机关作为公安事业发展的执行者，其执法效果直接影响到整个公安机关职能作用的发挥，影响着国家治理体系和治理能力现代化的实现程度。因此，推进公安执法创新、提高基层公安机关执法水平是着眼公安事业长远发展，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供安全保障的必然选择。

一、国家治理体系和治理能力现代化对公安执法的新要求

笔者认为，国家治理体系和治理能力现代化对公安执法的新要求，主要体现在以下两个方面：

（一）基层公安机关自身不适应的挑战

1.警务执法理念更新的挑战。警务执法理念是指公安机关及人民警察对公安执法活动的看法、态度、思想和观念的总称。基层公安机关作为与社会公众直接接触的公安主体，在执法中做到“严格执法不示威，文明执法不示弱”，是时代发展对公安工作满足民众内在需求的要求。公安民警必须树立正确的执法理念，在严格遵循执法为民、为全社会提供优质公共安全服务的同时，积极构建自我警务、社会警务、市场警务等以公安机关为主导的多样化大众警务形态。简言之，公安机关需在正确的、先进的执法理念指导下，根据新形势、新问题、新情况，加强社会力量的协调合作，推动大众警务的构建和发展。

2.警务执法能力提升的挑战。公安机关人民警察作为打击犯罪的主要力量，警情多变、任务繁重的新情况为其正常执法带来了巨大挑战。由于警察职业的特殊性，在维护国家安全和社会稳定中需具备综合性素质和能力才能承担起法律捍卫者、国家保卫者、社会维护者的使命和职责。在改革攻坚期，多样性社会矛盾、智能性犯罪形式、冒险化犯罪手段等因素，决定了人民警察必须具备较强的战术意识、高超的执法技能、强健的身体素质、严格的组织纪律和良好的法治观念，才能确保其战斗力的增值，才能有效发现和制服犯罪，在高效化执法的同时保护好自身安全。因此，处于执法第一线的基层公安机关，要始终注重自身素质和能力的提升，以更好地完成执法工作。

3.警务执法机制创新的挑战。警务执法机制低效是制约警察执法绩效提升的一个重要原因。有调查表明，我国49.5%的警察未参加过擒拿格斗训练，47.8%的警察从警以来只进行过一次枪支训练。①张玉涵.行政执法中警察权益的保障[J].法制与社会,2013(33):157-158.警察执法技能培训机制和执法装备保障机制的低效是制约公安民警执法效能的一大因素。另外，执法程序非标准化、监督工作政出多门、监督主体责任不清、监督过程透明度低、监督成效非明晰化等问题严重影响了执法监督效能。公安机关如何加快警务机制改革，全面提升执法水平、执法效率、执法质量和执法效果，是公安机关当前以及今后工作的重要议题。

（二）外部社会环境的挑战

1.警察执法未能得到公众的充分理解和支持。深化改革带来的利益调整，必将触动部分利益集团的“奶酪”，从而激发大量社会矛盾，致使作为维护社会稳定主力军的人民警察处于矛盾的前沿。这就形成了部分群众在诉求得不到满足时，把警察当作泄愤的靶子。另外，受人力和物力的限制，当多个警情同时发生时，警察只能选择其一，无法同时兼顾，及时处理。长此以往，必然对良好警察形象的树立产生负面影响，进而影响到警民关系的改善。

2.警察执法权威受到损害。目前，受多方面因素影响，部分群众法制观念淡薄，法律知识欠缺，加之运用法律手段的时间和金钱成本较大，因此，在无形中使公安机关对立面增多，警察权威受到挑衅的概率日益增大。

警察执法权威受到损害的一大诱因是警察权利保障的缺失。《人民警察法》《刑法》虽有警察权益保护的相关规定，但都存在操作性不强和具体性欠缺等问题，惩罚结果难以达到预想的震慑效果。因此，妨碍警察执法、挑战警察权威的行为得不到及时的惩处和遏制，反而在无形中扩张。然而，最大限度地减少不和谐因素的存在和产生，让人民群众切实感受到公平正义是人民警察的神圣职责和不懈追求，需要的正是让公安机关人民警察能够具有独特的权威来实现对公平正义的维护。

二、基层公安执法创新路径选择

（一）树立新的执法理念，规范执法行为

树立新的执法理念是提高公安机关执法效能的首要任务。当前，公安机关应把刚柔并济、平和执法和大众警务作为公安执法工作的出发点与立足点，并在具体执法实践活动中一以贯之地坚持下去。

1.刚柔并济的执法理念。刚性执法，是指公安民警在执法过程中，严格按照法律规定平等执法，对法律的强制性规定不得变通，必须严格执行。这就要求公安民警明确职能定位，坚持法律至上的原则，善于用法律思维和法治方式开展执法工作，以提高公安机关执法水平和执法公信力。柔性执法，是指公安民警在具体执法活动中，依法进行执法方式方法的变通，灵活处理和选择适用法律。这就要求公安民警在执法工作中，坚持“法律无情、执法有情”的原则，坚持以人为本，保障人民群众的合法权益。树立刚柔并济的执法理念，能够确保公安民警在严格依法办事的基础上，从最有利于矛盾解决的视角，选择适当的处理方式，给予必要的人文关怀。

2.平和执法的执法理念。“国家尊重和保障人权，”是社会主义民主本质的体现和要求。公安机关作为人民民主专政的重要工具，要想与“以人为本”和“构建和谐社会”的施政理念相契合，则须树立平和执法理念。即在执法实践过程中，掌控自我情绪态度，注意工作言行举止，展示良好执法素质，用公众信服的方法、方式执法办案，做到严格执法、热情服务，让公众在公安民警“平和”的执法办案中感受到法律的理性和庄重。

3.大众警务的执法理念。习近平总书记指出，未来我国不再仅是党和政府的“管理”，要使社会各个方面都能参与到国家“治理”中。由于犯罪根源于社会，其根治也有赖于社会。因此，作为打击犯罪主体的公安机关需树立大众警务理念，发动社会组织与社会公众的力量，逐步建立和完善社会多元主体参与、共同打击和预防犯罪、维护社会公共秩序的社会治理创新体系，并在促进社会全员参与中发挥应有的作用，以提高公安执法的水平和效率。

（二）实施质量建警战略，有效提高执法能力

突破基层公安民警执法能力不足的“瓶颈”，必须坚持以人为本，把质量建警提高到战略高度上来，以增强公安民警的岗位胜任力。首先，要通过加强公安机关基层民警思想政治教育工作，强化民警的职业认同感，使全体民警在复杂的执法环境中保持坚定正确的政治立场，积极、主动地挖掘自身潜力，在公安工作中实现贡献价值的最大化。其次，要通过体能训练和教育培训提高身体素质和心理素质，保证公安民警在执法工作中能够“说得赢、打得过、追得上”。最后，要注重知识与技能的更新。新时期的公安民警应集科学文化、公安业务技术和先进理论于一身，除了要有扎实的基本功，包括掌握法律知识、公安基础知识以及具备擒拿格斗等基本警务技能外，还要紧跟时代步伐，适应信息化时代的要求，具备信息技术应用能力，具有创新思维能力，不断创新公安执法方式方法。

（三）完善公安执法机制，大力推进执法规范化

构建科学、高效、规范、系统的警务执法机制是确保民警正确执法、高效执法、规范执法的有力保证。一是要完善警用保障和教育训练机制。提高警察执法水平、重振公安权威的关键是加强警用保障和教育训练机制建设。在当前治安形势严峻、警力不足的情况下，应大力推进科技强警战略，加强装备建设，强调警用装备规范化、科技化、信息化。二是要建立执法程序标准化机制。执法程序标准化需按照法律规定，依据各警种岗位职责要求，制定和实施统一的执法程序标准和统一的执法行为方式，使不同单位的相同执法活动能够按照一定的模式实现同样的执法结果，以一套系统、权威、简明的标准，有效解决执法不规范、执法随意性的问题。三是要完善执法监督制度。高效、优质的执法监督，是实现基层公安民警规范执法的必要保证。完善公安机关内外执法监督，强化执法过程的全程监督，能够使公安民警做到严格规范执法。

（四）创新警务模式，提升执法效能

创新警务工作模式，切实保证警力跟着警情走，以满足日趋严峻的治安形势对基层公安提出的挑战。基层公安机关必须与时俱进、更新观念，通过内强素质、外塑形象，形成高效规范的新型警务运行机制，创造多种警务工作方式，变静态的秩序维护为动态的综合控制，变单线的警察执法为治安管理社会化，从而保证警力下沉，形成民警深入群众、扎根社区的工作格局，切实提升公安机关的执法效能。例如，济宁市中公安分局将备战警情变为主动出击，建立实战型警队，分别在大型商场、繁华路口等人口流动量大的地方设置流动警务工作站，以确保警力下沉，预防和威慑犯罪。

（五）加强社会教育宣传，增进执法效率

增强社会自治能力，创新社会治理模式，加强公安管理与基层群众自治互动机制建设，提高社会整体治理能力，是不断改进和提高警务执法工作效率、效能，推进国家治理能力现代化实现的重要环节。提高社会民众自治能力有赖于培养社会大众的法律意识和法制观念，引导其遵守法律规定，维护法律尊严，能够用法律手段维护自身合法权益，能够用法律知识解释民警执法活动的合理性。

另外，加强公安执法创新，注重公安工作内外宣传是社会发展对公安机关提出的新要求。公安机关应注重运用新科技力量，借助公安微博、警务微信平台，向群众主动宣传公安工作，努力引导社会舆论，并加强对民警执法活动和为民服务事迹的常态化报道，以警察职责的透明化、执法活动的公开化，获取社会公众的认同与支持。

（六）完善权益保障制度，增强执法权威

周恩来总理曾经说过:“国家安危，公安系于一半。”在日益严峻的执法环境下，守卫在公安一线的基层民警更是在用生命守护着万家灯火。因此，完善制度建设、增强警察执法保障是增强公安执法权威的重中之重。一要完善立法。警察是国家的执法力量，加强警察权益保障是激励警察奉献精神的重要手段，更是推进我国法治现代化建设的重要途径。由于警察职业具有危险系数高、任务强度大的特点，应积极保护警察执法权威和执法安全，可借鉴国外经验，设立“袭警罪”，对袭警的犯罪分子予以严惩。二要领导重视。公安机关的领导者要做公平正义的发言人，在警察正当执法权益遭受严重侵害时，要不畏舆论压力为警察正名，捍卫警察的名誉权，维护警察权威，为公安机关执法战斗力的提升奠定基础。

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