河南城乡一体化推进与土地制度放活研究

侯建辉

（河南牧业经济学院，河南郑州450046）

河南城乡一体化推进与土地制度放活研究

侯建辉

（河南牧业经济学院，河南郑州450046）

推进河南城乡一体化重点在于农村和农业、焦点在于土地、切入点在于土地制度，搞活土地制度是关键所在。现有土地制度存在土地权属界限不清、农业现代化的从属地位影响了政府对待土地的态度、“土地财政”难以克服、农村土地流转不规范等现实问题。应在坚持以城乡一体思路认识和推进改革、先行完善农民土地收益保障机制、进一步规范土地流转、推进土地管理创新、强化土地集约利用顶层设计、推进城乡一体化背景下的土地整治等六个方面继续推进土地制度改革。

河南；城乡一体化；土地制度

一、土地制度对推进河南城乡一体化的重大意义

（一）土地的自然属性和社会经济属性决定了其不可替代的重要作用

土地不仅为人类的生存和生产提供了承载空间，更是开展社会生产的物质基础和劳动资料，是关系到人类可持续发展的根本。在农业生产中，土地既是劳动对象，又是最重要的劳动资料，农业生产对土地的需求显现而刚性。伴随社会生产力的发展，土地的重要性愈加凸显。城镇化、工业化和农业现代化都伴随强烈的土地需求，城乡一体发展中土地更是焦点［1］。

（二）土地价值认识决定了城乡关系格局

新中国成立以来我们对于城乡关系的认识经历了城乡二元结构、城乡统筹、城乡一体化发展三个阶段，这三个阶段都伴随着对土地价值的重新认识［2］。对应这三个阶段对土地价值的认识经历了由资源到资产再到资本的过程。其实质是由政府行政手段还是由市场手段配置土地资源决定了城乡关系和城乡之间的地位。

（三）土地是实现农业现代化的核心要素

在河南省推动城乡一体化发展的大背景下，农业现代化被赋予了三重使命：保障粮食安全，支撑新型城镇化、工业化，实现农业自身可持续增效发展。要完成这三项使命，都有大量的土地需求，都要依托土地的科学合理的利用。对于河南这个农业人口多、粮食生产压力大、城乡一体化发展任务重的省份而言，土地资源的稀缺性尤为明显。

二、对土地制度现存问题的认识分析

（一）土地权属界限不清

根据我国现有的法律规定，集体土地所有权是个较为特殊的概念，一般指在集体内部农民共同所有的所有权。集体成员中个体无法在法理上行使集体所有权和享有相应权属收益。因此农民集体能否成为一个所有权的主体，在法律约定上是非常值得讨论的。而在现实中，大部分农民在集体所有权权利行使上不具有主导作用，村干部或者村民组长成为了集体土地所有权的实际行使主体。实践中所有权主体模糊对集体土地规范流转造成影响。在土地使用权和收益权方面，特别是在土地收益的分配方面，以行政管理权排斥、代替所有权的现象在农村基层十分常见。

（二）农业现代化的从属地位影响了政府对待土地的态度

实现真正意义上的城镇化，其标志应是全社会的生产领域构成完整的现代化生产体系，全社会的人口全部进入现代化的生活方式。而目前农业生产还没有完全纳入以工业为核心的现代化生产分工体系中。农业现代化成为了当前发展的短板，而只有“四化同步”才能实现城乡一体。如果政府站在工业化、城镇化角度来关注农业现代化，那么土地作为粮食安全保障的前提地位就不能动摇，此时土地制度的灵活性将受到保证粮食生产的刚性制约。

（三）“土地财政”难以克服

根据财政部公布的2014年我国财政收支情况，地方政府财政收入4.99万亿，其中仅国有土地使用权出让收入就有4.26万亿，占比85.3%；同比增加1340亿元，增长3.2%［3］。尽管伴随房地产市场的增长平缓和地方政府有意拓宽财政收入渠道，但数据说明土地财政仍然是地方收入的重中之重。房价关联地价，地价关联政府财政收入，这也是地方政府频频托市的根本原因。面临庞大的地方债务和公共设施投入，地方政府总是钱紧。可以预见，“土地财政”将维持一段时期，“土地依赖症”近期仍无根治良方。如果地方政府仍把土地出让金视为主要财政资金来源，土地的合理集约利用就无从谈起。

（四）农村土地流转不规范

加强土地流转是深化农村土地改革的重要措施，它将有力地促进河南农村经济发展、加快城镇化进程。河南省2015年来大力推进土地承包经营权确权登记颁证推进试点工作，既为农村土地合理流转创造条件，也为进城农民解除后顾之忧，取得了一定成效，但亟待解决的问题也不少：一是流转土地“非粮”化给粮食安全带来威胁。据河南省地方经济社会调查队2014年的调查结果显示，一般农户流转土地的“非粮”比例已经高达40%，而土地经营大户的“非粮”比例已达60%［4］。2015年，国内粮价随着国际大宗商品价格下行大趋势、粮食供求关系变化等因素影响全面下跌，出现了种粮大户亏损严重、承包大户弃地跑路等现象。这给河南这个肩负国家粮食安全的农业大省带来了更大压力。二是政府在土地流转中的宏观引导和微观服务不到位。土地流转服务组织不健全、不规范。三是违背农民意愿强制流转土地的现象屡有发生。四是不签规范流转合同或者仅仅订立简单书面协议的现象还大量存在，部分农民土地流转甚至只有口头协议。五是个别地区农民特别是城郊农民寄希望于城镇化改造，抵触土地流转。

三、当前土地制度改革的新思路

中国经济发展步入新常态，中央对于“三农”问题在支撑发展、扩大内需等方面的作用更加重视。党的十八届三中全会后已陆续出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》等多个文件，均涉及土地制度改革问题。2015年中央一号文件对有关改革举措进行了强调和完善。总的来看，当前土地制度改革体现以下几个特点：一是更加强调土地的粮食生产保障基础功能。工业化、城镇化越来越需要规模化的、标准化的、符合食品安全的农产品来支撑，粮食安全的前提地位反复被强调，中央对增强粮食生产能力提出了许多细化要求，包括粮食安全省长负责制、永久农田划定、高标准农田建设、耕地质量保护与提升等。二是政策基调稳健，并没有大幅波动。比如一再反复明确确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的土地制度改革前提;规定转让流转和集体资产折股仍局限于本集体经济组织成员之间进行，强调加强土地流转用途管制等。三是在需突破的方面采用了试点先行的稳妥办法。围绕农村土地征收、农地入市、宅基地制度改革等热点问题鼓励各个地方根据实际先试先行，摸索经验。四是配套政策有力、改革思路灵活。比如提出开展承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作，健全土地收益分配机制和征地农民保障机制等［5］。

四、进一步放活土地制度的思路和措施

（一）以城乡一体思路认识和推进土地制度改革

城乡一体化发展关键在于要实现城乡间资源要素的合理流动，增强城乡互动联系，打破和消除城乡界限，实现共同繁荣。土地作为其中关键资源要素，土地制度改革不仅关系到农业现代化的实现，更关系到能否真正实现城乡一体发展的目标。当前土地制度改革已不能仅限于从推进农业现代化的角度来认识，而应站到城乡一体的全新视角加以认识和推进。其核心任务就是要在体制机制上彻底清除二元管理理念和体制障碍，实现城乡产品市场一体化、城乡要素市场一体化、城乡公共资源分配一体化及城乡公共服务均等化。

（二）土地制度改革应先行完善农民土地收益保障机制

一是土地生产农产品的收益。关键是完善农产品价格形成机制。我国的主要农产品至今也没有完全实行市场定价制，现有机制无法体现土地的稀缺性，导致农业生产效益低下，打击了农民的种粮积极性，进而威胁到粮食安全。粮价过低也是流转土地“非粮”化日益加重的根本原因。但放开完全市场化又有可能导致粮价高企，进而影响工业化和城镇化进程，甚至是民生。两难选择对政府建立合理的农产品价格形成机制提出了较高要求。二是土地权属的交易增值收益。重点应扩大农民收益占比。在征地中地方政府应转换思路，比如在当前三、四线城市房地产饱和、供求失衡泡沫风险加剧情况下，地方政府和开发商仍保持乐观，其依据就是中国的城镇化潜力巨大，一厢情愿地希望农民买房进城。但以农民的收入水平和消费能力，消化掉巨大的房地产存量无疑是不现实的。可否考虑以地（土地承包权和宅基地）换房，既解决房地产库存、又盘活了土地。

（三）进一步规范土地流转

土地流转是土地制度改革的有效切入点，但需要规范引导。要尽快完成土地确权颁证机制，创造流转基本前提。坚持自愿原则，首先解决好部分农民因思想和认识上的原因造成的不敢流转、不愿流转、不肯流转的“三不”问题。在土地流转规模上根据河南的地域特点分类推进，在农业生产条件较好、基础设施完备的平原地区和粮食主产区可加大力度。要建立和完善相应的流转服务体系和流转后农民权益保障机制，建立公平公正的流转价格形成机制和利益分配机制，保障各方权益。要将土地流转工作与农村新型经营体系构建结合起来，培育土地适度规模经营主体，提高农业生产的组织化程度。要建立土地流转全过程监督管理机制，防止土地流转“非粮”“非农”化倾向，并要有相应的干预和纠正措施。

（四）推进土地管理创新

当前中国土地城镇化进度明显快于人口城镇化速度，现有土地管理制度与城镇化需求既相互影响又存在矛盾，特别是现有土地管理的制度安排并非从有利于城乡一元化发展的角度出发。如何统筹城镇化建设和土地管理制度改革实现双赢，成为土地管理的新课题。当前的土地管理应在土地产权制度、规划制度、征收制度等方面开展创新。要盘活土地收益，显现农民的资产价值，发挥市场在农村土地配置和利益中的作用，打破各项生产要素在城乡之间的藩篱。应转变规划理念，加强土地利用顶层设计，结合各地经济社会发展实际，形成能够反映地域特色、产业优势和文化特点的土地规划设计方案。应积极探索农村城镇化土地资源配置新机制，发挥小城镇的集聚作用，实现就地城镇化。应理顺土地管理体制，形成城乡统一的土地管理制度，建立集规划、建设、土地、环境等一体化的管理实体，在土地管理上形成城乡“一盘棋”。

（五）强化土地集约利用顶层设计

强化土地流转和农村城镇化同步推进，在引导农村人口进城的同时及时跟进闲置土地规模开发。根据各地城乡发展关系和产业特点，实施科学的农业产业化布局和城镇土地利用总体规划，推行工业园区化、农业产业链条化，集中布置公共设施，提高土地等各项公共资源的集约利用率，发挥集聚效应。实施土地制度顶层设计的关键在于政府需要重新定位在土地市场中的角色，在城乡一体化的背景下，政府不应再作为土地利益分配的主宰者，而应是土地市场的管理者和土地公共产品的提供者。

（六）推进城乡一体化背景下的土地整治

在城乡一体的总体指导思想下通过项目实施、政策引导，重构城乡国土空间新格局，实现公共基础建设、产业发展、生态环境保护等方面的一体化，进而实现高效集约利用土地资源，以较低的土地成本带动区域内的农业现代化、农村城镇化与城市工业化进程。结合河南的省情，土地整治是破解空心村问题和土地难题的抓手，是促进现代农业发展的有效载体，也是推动城乡一体化进程的重要动力［6］。

[1]文辉每经智库.城乡一体化的关键是土地[EB/OL]. http://city.ifeng.com/cskx/20131224/402926.shtml, 2013-12-24.

[2]李淑英.关于我国土地制度的研究与思考[EB/OL]. http://www.hicourt.gov.cn/homepage/show2_content. asp?id=18441，2010-10-04.

[3]叶檀.土地出让金创新高地方财政仍难过[EB/OL]. http://www.focus.cn/news/kf-2015-02-04/6025556. html,2015-02-04.

[4]河南省统计局.河南省农村土地流转情况调查报告[EB/OL].http://www.zyjjw.cn/news/jjwk/2014-06-19/ 171035.html，2014-06-19.

[5]刘永强，苏昌贵，龙花楼，侯学钢.城乡一体化发展背景下中国农村土地管理制度城乡研究[J].经济地理，2013，（10）:138—144.

[6]程传兴.土地整治是推进城乡一体化动力[N].河南日报，2013-08-07（10）.

责任编辑 佑民

F321.2

A

1007-905X（2015）11－0065－03

2015-10-10

河南省2015年软科学研究计划项目（152400410128）

侯建辉，女，湖南益阳人，河南牧业经济学院教授。