苏联、俄罗斯行政执法检察监督对我国的启示

2015-03-26韩成军

河南社会科学 2015年11期

关键词：检察长苏联检察

韩成军

（中国政法大学，北京100088）

苏联、俄罗斯行政执法检察监督对我国的启示

韩成军

（中国政法大学，北京100088）

苏联的行政执法监督由检察机关负责。检察机关享有的监督权几乎涵盖社会生活的各个领域，被称为一般监督。苏联解体后，俄罗斯的法律制度发生了较大变化，检察机关的法律地位遭到弱化，检察监督的范围进一步限缩。目前，俄罗斯的行政违法检察监督主要体现在对执行法律情况的监督以及对恪守人和公民权利与自由情况的监督等方面。我国的法治思想深受苏联影响。从苏联以及俄罗斯的行政违法检察监督来看，立足本国国情开展行政违法检察监督、重在法律监督而非业务指导、检察机关依法独立行使监督权等做法对我国行政执法检察监督的完善具有重要的启示意义。

行政执法；检察监督；苏联；俄罗斯；启示

一、苏联、俄罗斯行政执法检察监督概况

苏联等社会主义国家的检察监督制度受列宁的法律监督思想所启发。根据列宁对检察监督职能的阐述，社会主义国家的检察机关享有比资本主义国家的检察机构更为广泛的监督权限，这主要体现在一般监督权上。尽管社会主义国家中检察监督制度最为典型的苏联已不复存在，且曾属于其加盟国的俄罗斯现今的政体及法律制度也发生了不小变化，但分别对解体前的苏联和苏联解体后的俄罗斯的检察监督制度进行研究，有助于我们厘清社会主义国家检察监督制度的发展脉络，对与这两个国家在制度上同源的我国具有重要的意义。

我国是引进苏联法律制度较多的国家之一，在具体的法律设计上与苏联有很多相似之处。如果说大陆法系以及英美法系代表性国家因与我国的政体不同，在制度设计上奉行的理念也相应有所差异，以至于我们在研究同一个问题时需要拨开其制度的外衣去找寻表象下的内在精髓的话，研究苏联以及深受苏联法治思想影响的俄罗斯的行政执法检察监督制度则会省却诸多辨别的烦琐。

苏联的行政执法监督由检察机关进行，检察机关享有的一般监督权几乎涵盖社会生活的各个领域，包括政府各部门、各权力机关、社会团体、公民个人等均是其监督的对象。而俄罗斯通过对1992年颁布的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国检察机关法》（简称《俄罗斯联邦检察机关法》）的多次修改补充，最终在2005年确立了联邦检察机关的法律地位，即“俄罗斯联邦检察机关是以俄罗斯联邦的名义，对俄罗斯联邦宪法的遵守情况和俄罗斯联邦境内现行法律的执行情况实施监督的联邦集中统一的机关体系”，且表明其存在的目的在于“保障法律的至高无上，保障法制的统一和加强法制，保护公民的权利与自由，捍卫由法律予以维护的社会利益和国家利益”①，并为此赋予联邦检察机关一系列监督职能。俄罗斯的检察监督主要体现为对国家立法机关、行政机关、商业组织等各主体执行法律情况的监督以及对恪守人和公民权利与自由情况实施的监督。其总体上沿用了苏联的做法，但在监督的范围以及监督制度的具体设置上存在些许差异。考察苏联、俄罗斯检察监督制度，有助于为我国的行政执法检察监督制度的完善提供有益思路。

二、苏联、俄罗斯行政执法检察监督制度

（一）苏联行政执法检察监督

关于苏联的检察体系，1955年最高苏维埃主席团批准的《苏联检察监督条例》中有所阐述。根据该《条例》的规定，苏联检察院由苏联最高苏维埃所任命的总检察长领导，总检察长下设副总检察长，由前者提请苏联最高苏维埃主席团任命。苏联总检察长领导各级检察机关的工作，并对在其领导下的各级检察长的工作实行监督。各级检察院包括加盟共和国、自治共和国、边区、省、自治省、民族州、共和国辖市、边区辖市、省辖市检察院和区检察院。总检察长根据现行法律并为执行现行法律所发布的命令和指示，各级检察机关必须执行。总检察长发布的命令和指示如与法律相抵触，最高苏维埃主席团可以撤销。可见，在苏联，各检察机关形成了由总检察长领导的、下级检察长服从上级检察长的统一集中的体系。

1.检察机关对行政执法的一般监督模式

在检察机关所具有的职能中，检察机关的一般监督权受到的关注度最高。因社会主义法制是巩固苏维埃国家及其国家制度的有力手段，所以，一般监督被用作检察机关实现自己所承担的巩固社会主义法制和苏维埃法律秩序的任务的主要手段。检察机关有权代表国家对各权力机关、管理机关、社会团体、企业和其他各种机关以及苏联公民是否确切遵守法律实行监督。实行一般监督不仅有助于在苏联境内确立对法制的统一适用，保障苏维埃法律的稳定性，保障法律得到全民普遍地、一致地遵行，同时对集体农庄和其他合作社巩固法制，保护法律所赋予公民的各项权利方面都具有重要意义。

1977年第九届最高苏维埃通过的《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》第164条规定，一切部、国家委员会和主管部门、企业、机构和组织、地方人民代表苏维埃执行和发布命令的机关、集体农庄、合作社和其他社会组织、公职人员以及公民是否严格和一律遵守法律，由苏联总检察长及其所属各级检察长行使最高检察权②。苏联总检察长要求所有检察机关主动对法制实行一般监督。其中，区检察署是检察体系中的基本单位，绝大多数的检察工作都由区检察署执行，因此，后文的阐述基本上是基于区检察署的工作方式而进行的。总体而言：一般检察监督涵括如下情形③：

（1）对区执行委员会和村苏维埃的决定和指示是否合法的监督。在此监督中，监督工作主要围绕以下步骤展开：首先，监督地方权力机关和国家管理机关发布的法令是否合法。其次，审查决定中所规定的行政处分的种类、范围和实施处分的程序是否合法。再次，审查强制性决定的发布是否遵守了特别程序的规定。

区、村劳动者代表苏维埃依法有权发布强制性的决定或决议，以责成本区内全体居民或村苏维埃或一部分居民，必须执行某一项义务和行为或者遵守某项章程的决定，如有违反，就要受到处分。区、村苏维埃既然有强制决定发布权，为防止所作决定侵害广大人民的权利，区检察长行使监督权时，需对此格外注意，确保辖区内发布的每一个强制性决定与现行法律不抵触。鉴于此，区检察长在开展监督时，有权要求区劳动者代表即苏维埃执行委员会按期向区检察署抄送他们的决议和命令的副本，并附送他们所属各处所发布的命令和指示。区检察长也可要求《一般监督细则》④上规定的其他机关抄送其所发布的文件。对于该细则上没有规定必须提交检察署的法律规范性文件，区检察署通常应就地区检查这些文件的合法性。另外，对于村苏维埃执行委员会的命令和决议、对于集体农庄理事会和集体农庄庄员大会的决定和决议是否合法，区检察长可在视察村苏维埃和集体农庄时进行检查，或者到区执行委员会和区农业处检查所备案的这些文件的副本。在审查强制性决定是否合法时，检察长应首先声明执行委员会是否有权发布该决定，其在内容上是否与法律、上级机关的决议和决定相抵触，有无侵害或者非法限制了公民的权利。一旦发现相关决定有违法律，区检察长可提出抗议。

为保证监督的有效性，区检察长需首先熟悉加盟共和国现行立法和法律所规定的强制性决定的发布程序。在肯定有权机关发布的强制性决定违法时，区检察长有权提出抗议，并监督他所提出的抗议迅速得到审查。区检察长还需对区执行委员会和村苏维埃做成记录的决定进行系统审查。对村苏维埃决定的合法性审查，比较复杂。因为要求村苏维埃向区检察署报送一切决定并不适当，可在区执行委员会检查村苏维埃的记录或在下乡视察工作时一并审查。此外，为防止区执行委员会或村苏维埃通过违法的决定，区检察长可参加区执行委员会会议或村苏维埃会议，在会议上就某项问题的合法解决发表自己的意见，从而在源头上掐断后期颁布的决定违法的可能。为使会议上的发言有成效，检察长需做好会前准备，如了解会议议程、研究议程中所包括的问题等。当然，区检察长事先参加这些会议，并不免除其在会后对会议中所作出的决定或决议再次进行检察监督。

（2）对党和政府重要决议执行情况的监督。区检察长在一般监督工作中，应对保护社会主义国家财产和合作社集体农庄财产的法律的执行情况实行监督；对巩固国家纪律的法律的执行情况、对工业企业中是否遵守劳动立法实行监督；对旨在反对生产劣等产品的法律的执行情况实行监督；对是否遵守关于保护军职人员和卫国战争残废军人家属的权利的法律进行监督；对是否遵守关于规定税收和必须向国家供售农产品的法律实行监督等。在进行监督时，区检察长不得代替财政部和农产品采购部的各机关行使职权。区检察长应认真研究现行立法及苏联总检察长根据党和政府的有关决议所发出的指示，且要了解完成这些指示所需的合法措施。

（3）对公民适用行政处分合法性的监督。根据苏联法律，对违反行政法案的公民，有权机关可以按照法定程序给予警告、罚款和劳动改造的处分。行政处分中罚款的适用最为广泛，这也是区检察长一般检察监督工作中最重要的一部分。在具体监督时，区检察长应着重审查行政处分是由什么机关、根据什么程序、因何种违法行为及在什么范围内适用的。因有关行政违法行为的案件，在行政机关内部通常由区执行委员会所属的民警局和行政委员会来审查，所以区检察长相应地从以下方面检察这些机关：行政委员会的组成人员及其管理事项是否与法律相符合；是否存在对法律和强制性决议均未规定的行为适用处分的情况；是否对本应依刑事程序处理的行为适用了行政处分；行政处分有无超过法律或强制性决议所规定的最高限度；在规定行政处分的种类和轻重时，有无考虑违法行为的大小和违法者的经济情况；关于违法行为记录的制作过程是否与法律的规定相符合，记录的叙述是否清楚；处分书的制作和送达是否遵守法定的形式和期限；是否依法强制追缴罚款等。与前述各项相对应，区检察长也应对有权给予行政处分的组织和公务人员所采取的处分措施是否正确进行监督。

当区检察长发现存在行政违法行为时，无论针对何种情况，都应立即采取消除违法行为的统一措施，如对非法决议、决定、命令、其他法令或非法行为提出抗议；提出关于消除促成非法行为的原因和条件的意见书；直接向机关领导人员提出建议，请求恢复公民或团体受到侵犯的权利。根据《一般监督细则》第40条、第43条的规定，抗议是检察长对待违法行为或法令所采取的基本监督方法。抗议应向上级机关提出。只有在无须上级机关的干预即可消除违法行为或需要立即废除违法法令而向上级机关提出抗议会有很大耽搁的情况下，才能向发布违法法令的机关提出。

2.检察机关对行政执法的其他监督模式

在苏联，除对侦查、审判、执行等诉讼活动的守法情况开展专门监督外，通常情况下，检察监督工作均是以一般监督的方式进行。除了一般监督形式，在行政执法检察监督方面，检察机关尚有其他的监督方式。

（1）对民警行政管理行为是否合法的监督。苏联的民警局地位较特殊，它既是调查机关，调查依刑事诉讼法规定不需要侦查的犯罪案件，接受检察机关开展的侦查监督；同时，民警局又是苏维埃权力的行政执行机关，在行政管理方面具有相当的职权。因此，开展行政执法检察监督，这种情形不可忽略。

民警局进行行政管理的主要任务在于，保证人民共同维护苏维埃法律所确立的社会秩序，以及通过行使法律所赋予的权限，采取相应的办法，及时消除违反社会秩序的行为。民警局主要负责如下行政管理工作：一是对违反行政管理的行为进行规制。如违反汽车运输章程的，民警局有权处以100卢布以下罚款；违反消防规则及规定的，加盟共和国、自治共和国、边区和省、莫斯科和列宁格勒市消防机关领导人可向对违法行为负有责任的企业和机关领导人处以500卢布以下的罚款；出现儿童胡闹和街巷流氓行为的，对违法人的父母处以200卢布以下罚款等。对此，区检察长应详尽审查公民不服罚款的控诉，并对民警局作出的行政处分决议是否合法进行监督。如发现民警机关有违法行为时，区检察长应及时提出抗议，请求有权机关撤销违法的行政处分决议。二是身份证实施办法。如机关、企业和团体的公务人员雇用无身份证和携有未登记之身份证的公民为其工作，非法没收和保留身份证作为抵押品，未将工人和职员的接受和免职记入身份证的，或者公务人员和房主，准许未登记的、无身份证的或携有过期身份证的人居住的，以及当苏联公民无身份证或携有过期身份证以及未办理登记手续而居住时，民警局可依行政程序分别处以100卢布以下罚款等。针对以上情形，区检察长在实施检察监督时，应及时接受公民针对民警局违反身份证法的行为的控诉，有系统地检查所采取的罚款等措施以及程序是否合法。在进行监督时，检察长无权直接以命令方式撤销所查明的非法命令、决议、指示等，只能以一般监督的方式对民警局的行政管理活动提出抗议，或发出违法行为意见书，递交区民警分局局长或通过省检察长交给上级民警机关处理。

（2）通过审查公民的控诉和告发而开展的监督。苏维埃法律旨在维护人民的利益，因此任何一个公民在发现行政机关、企业、团体以及国家机关公务人员存在违法行为时，都有权向苏维埃国家机关即检察署告发。检察署对控诉、告发的审查和处理，不仅有助于揭发和消除违反社会主义法制的行为，同时有利于保护公民宪法上的权利。

对于这方面的监督，苏联1946年第112号法令《改善检察机关审查控诉的工作》专门作了具体规定。根据该法令的要求，所有检察机关在受理控诉和告发后应及时处理，对于控诉的初步处理不可超过三天，处理完毕的期限依检察署的差异而有所不同，如区、市检察署二十天，省检察署十五天，各加盟共和国、边区检察署一个月等。但无论在何种情况下，都不允许检察机关将控诉转给被控诉的检察长和被控诉的其他公务人员自行处理。检察机关不仅要保证其所收到的劳动者的控诉及时得到妥当处理，而且也必须对其他机关、企业是否遵行相关法律和政府决议展开监督。检察长应仔细核查控诉或告发中所述事实，一旦属实，应立即采取措施消除违法行为。如有必要，检察署工作人员需亲自到当地调查所控诉事件。

（二）俄罗斯行政执法检察监督

苏联解体后，俄罗斯承接了苏联在国际上的地位。1993年俄罗斯通过《联邦宪法》确认了俄罗斯为联邦制国家，实行以总统为核心的三权分立政治制度。联邦总统是国家元首，联邦政府是国家最高权力执行机构，由政府总理担任首脑。但实际上，总理仅是名义上的政府首脑，是总统意志的执行者，行政大权完全掌握在总统手中。总理由总统提名，经议会中的下院同意而任命。总统由选民直接选举产生，无需对议会负责。联邦议会由联邦委员会（亦称“上院”）和国家杜马（亦称“下院”）组成，是俄罗斯的立法机关，主要职权是通过联邦宪法和法律。虽然议会对总统享有弹劾权，可罢免总统，但俄罗斯宪法对此规定的罢免条件及程序都极为苛刻，很难真正实现罢免总统的目的。相反，总统依法有权在下院三次否决总统提名的联邦总理人选后，解散下院并确定新的下院选举。可见，在俄罗斯总统和议会的较量中，前者更为强势。此外，在法院系统内，俄罗斯设置了宪法法院，其有权对总统签署的法令以及议会制定的法律等进行违宪审查，并对违反宪法的法律、法令宣布无效，从而对总统和议会形成制约。

在新政治体系下，俄罗斯的法律制度、法治理念发生了很大变化。叶利钦当政时期，俄国内曾掀起学习英美法制度的浪潮，试图取消检察机关监督法院的职能，而将其转为纯粹的刑事追诉机关。俄罗斯宪法也进一步弱化了检察机关的法律地位。这不仅体现在介绍检察机关的篇幅大为缩减，同时联邦总检察长的职权也被大幅削减。随着俄罗斯在由社会主义国家向资本主义国家转型过程中种种不适与磨合问题的显露，法律制度也相应地进行了调整⑤。但是，俄罗斯检察院所具有的法律监督性质，依然是其检察制度的一大特色。对行政违法行为的检察监督是检察监督中一项重要内容。

1.对执行法律情况的监督

根据《俄罗斯联邦检察机关法》第21条的规定，检察监督的范围既包括各联邦及其主管部门、联邦的立法机关、执行机关、军事管理机关、监察机关、军事管理机关及其公职人员，还包括前述机关或领导人所颁布的规范性文件是否符合法律的规定，以及商业组织、非商业组织的管理者等对俄罗斯宪法及俄联邦境内的现行法律⑥进行执行的情况。在对执行法律情况实施监督时，检察长的权限因监督目的的不同而有不同的分类。第一类权限的目的是及时发现违法行为，查明违法行为产生的根源以及相关责任人。相应地，检察长的权限包括自由出入被监督对象的辖区和建筑物，查阅其所有公务文件，要求受监督的机关领导人提供文件，要求受监督的机关领导人对其管辖或监督的机构、组织、企业的活动进行审计、传唤公职人员或公民对违法行为进行解释等。第二类权限的目的在于，消除已发现的违法行为、消除促使违法行为产生的根源、追究违法行为过错人的责任。此时，检察长可具体行使的权限包括：对违法的法律文件提出异议，或向普通法院系统下的法院和仲裁法院提起诉讼，要求宣布该文件无效等。对于检察长享有的两类权限，权力实施的受体必须积极配合、无条件执行检察长的要求，否则将被依法追究行政责任。在对法律文件的合法性进行监督时，不同主体制定的文件被划分了几个方向，如对代表权力机关、执行权力机关制定的法律文件合法性的监督、对地方自治机关制定的法律文件、各联邦部和主管部门制定的文件、军事管理机关制定的文件合法性的监督等。不同的划分更有利于检察机关监督工作的开展，增强检察工作人员对某类或单个方向监督的针对性，妥善处理已发现的违法行为的统计工作，缓解由此而带来的分析以及编制统计报表工作的负担。文件合法性的审查，既可以在其颁布机关进行，也可由检察院通过向该机关索取文件的方式进行。审查进行时，检察长需仔细阅读整个文本，以核查该文件是否符合俄罗斯联邦总统颁布的命令或联邦政府的规范性决议。对于地方自治代表机关、执行机关和其他地方机构通过的法律文件，除了与联邦规范性决议、命令一致外，还应当与联邦主体的法律和地方组织章程相符合⑦。这些具体的制度规定为检察监督工作的开展提供了极大便利，加大了监督的实效。

从前文阐述来看，在对法律执行的检察监督方面，范围基本涵盖了所有执行机构。如果上述主体被查出有违法情况，依照检察机关法要进行相应的处理，如联邦正、副检察长可依据该组织法的规定，向有权制止违法行为的机关或相关公职人员出具消除违法行为建议书。后者应自收到建议书之日起一个月内采取行动，纠正违法行为，并将处理结果以书面形式反馈给检察长。对于颁布违法文件的主体，检察长可提出异议，由后者在接到异议后十日内对异议进行审查处理，并将处理结果通知检察长。此外，当联邦政府的决议有违联邦宪法和法律时，联邦总检察长应向联邦总统通报此情况。当各联邦主体制定的宪法不符合联邦宪法和法律时，联邦检察长有权向俄联邦宪法法院提出质询⑧。通过这些手段消除违法行为，掐断其产生的根源。

2.对恪守人和公民权利与自由情况实施的监督

在政体改革后，俄罗斯加大了对人权保障的关注，并试图通过机关的监督职能发挥功效。修订后的检察机关法在此方面亦有所体现。根据该法规定，在对恪守人和公民权利与自由的情况进行监督时，检察长应充分行使其在对执行法律情况实施监督时的权限。在此之外，在对相关行政行为进行检察监督时，检察长还享有如下权限：其一，审议、审查有关侵犯人和公民权利与自由的声明、申诉和其他投诉；将维护其权利和自由的程序告知受害人；采取措施预防和制止侵犯人和公民权利与自由的行为，追究违法行为人的责任并赔偿所造成的损失。其二，在侵犯人和公民权利与自由的行为属于行政违法行为的情况下，检察长有权提起行政违法诉讼，或立即将关于违法行为的投诉材料和检查材料移送给被授权审理该案件的机关或公职人员。其三，当众多公民的权利与自由受到侵犯，或者基于其他原因而导致侵犯公民权利与自由的行为造成重大社会影响时，检察长应当向普通法院系统下的法院或仲裁法院提出起诉并出庭支持公诉，从而维护受害人的权益⑨。其四，就侵犯公民权益的行为所依托的法律文件，检察长有权向制定该法律文件的机关提出异议或向法院提出控告⑩。检察机关的介入，对保障公民人权起着重要作用。

需强调的是，对执行法律情况的监督和对恪守人和公民权利与自由情况实施的监督并非完全分离，通常情况下，对二者的监督是同步的。对法律文件合法性的审查本身就是对执行法律情况加以监督的一项重要内容。即便在单纯监督法律文件合法性的情境下，也不会完全忽略对该文件执行情况的了解。据上文对检察院组织法的剖析可以看出，风行于苏联时代的一般检察监督（或称大检察监督）在俄罗斯联邦法律中愈加具体、明确，监督的内容也逐渐丰富。对违法行政行为及时干预，能够在很大程度上预防和减少在执法过程中出现的行政主体与行政对象间的矛盾、冲突，减少引发大规模群体事件的可能性，维护社会的稳定。

三、苏联、俄罗斯行政执法检察监督对我国的启示与借鉴

从对解体之前的苏联到现今依然承继苏联诸多法律思想的俄罗斯，时空的变化为我们完整呈现了苏联的检察监督理论及实践在不同历史时期的发展。这里面既有宝贵的经验，也有深刻的教训。在我国加强行政违法检察监督制度的建设中，尤要注意以下方面：

（一）开展行政违法检察监督要立足本国国情

从苏联检察职权配置上看，检察监督权尤其是其中的一般监督权地位显赫，几乎所有在谈及苏联制度的论著中，一般监督权都是浓墨重彩的一笔，从而导致检察机关在诉讼中所承担的基本公诉职能常常被忽略。造成研究有所侧重的主要原因在于苏联对监督权的制度定位。吸纳列宁的法律监督思想，法律监督权被作为检察权的主要内容，其他诉讼权力包括公诉权都被视为法律监督权的具体体现，以致苏联的检察监督不仅范围广，而且权限大，最后导致权力扩张，发生检察机关代替其他行政机关插手行政事务的情况在所难免。

苏联解体后，承继了其衣钵的俄罗斯虽然依然保留了检察机关的一般监督权，但并非完全照搬而用。虽然一般监督权是对行政执法的一种最全面、最彻底的监督模式，对保证法制正确实施力度最大、最为有效，但俄罗斯还是缩小了它的作为范围，将一般监督权放置在最需要加以监督的重要领域，如保护公民权利方面。因此，我国在探索行政执法检察监督制度的过程中，既不应排外，也不该盲从。我国有自己的国体、政体，行政执法检察监督应在适应我国国情的基础上合理建构，辩证地看待其他国家相应的制度建设，形成中国特色的检察监督体系。

（二）检察监督重在法律监督，而非业务指导

苏联的检察监督尤其强调检察机关监督的内容和方式，严禁检察机关越权监督，混淆其与主管部门监督的界限。在1946年7月17日下发的第128号文件中，苏联总检察长曾指出了检察机关在一般工作中存在的缺点：“个别检察长在组织一般监督工作时，私自以不正确的方式扩大检察署的某些职权。他们不去监督各个地方权力机关和主管部门的决定和命令是否与《苏联宪法》、苏联和各加盟共和国其他法律、苏联政府和各该加盟共和国的决议和命令相符合，他们也不监督其是否严格遵守法律，而是企图监督本区各机关、企业和团体的一切行政事务和经济业务活动。某些检察长对检察机关的一般监督工作与国家监察机关和主管机关的监督检查职能之间存在的差异，仍认识不清。”为区分二者，列宁在《论“两重”从属制与法律制度》中提出了解决检察监督与主管部门监督权限划分的办法：即检察长从适法的角度实行监督，而主管部门在实行它的监督职能时，对于受监督的各种组织有权干涉其业务上、经济上的活动，并有权发布相关的命令和指示，废除所属各种组织所颁发的命令和指示。苏联的做法试图在加强监督和保证行政工作不受过多牵绊而得以顺利开展之间寻求平衡⑪。

根据苏联的检察监督制度和上述理论，检察机关所实行的是有别于主管部门的另一种监督，有自己的特点。作为最高监督的检察监督，它不具有任何行政职能，检察长无权干涉各权力机关和企业的业务活动，而只能对有关机关的非法行为和非法决议提出抗议。关于这一点，列宁曾作了阐述，即“检察机关与政权机关不同，它没有任何行政权，关于行政上的任何问题它都没有决定权”⑫。对此，《一般监督细则》第14条作出了相应规定，“检察长不应直接干涉企业、机关的领导者在行政上和经济上的职权，不应对各行政、经济和其他机关的工作进行调查，不得就其业务活动给予指示，也不能替他们解决这些问题”。各部、各主管部门和地方权力机关依照管理程序必须检查所属机关执行法律的情况。这是其承担的保证苏维埃法律得到遵行、巩固国家法律和保护为法律所保障的公民权利的任务所要求的。此外，在这些国家管理系统中，还设置有专门机关即苏联国家监察部，负责对由国家机关、合作社及其他社会团体、各种组织和企业所支配的国家金钱和物资的核算和开支进行最严格的监督，以及检查它们对苏联政府所作决定的执行情况。因此，检察机关必须辨清自己的检察职责，不可僭越职权。对法律和政府指示执行情况的检查，必须由国家监察机关、主管部门的监督检查机构和工会检查处负责，检察机关不可越俎代庖。但是，检察长有权按照一般监督的程序监督上述机关，使这些机关能够依法行使在保证法律执行方面所享有的职权。

苏联检察机关开展一般监督的范围仅限于法定主体遵守法律的情况，这是总检察长在检察系统内所给予的指示。且根据《一般监督细则》第26条、第27条的规定，区检察长有权对机关、企业和团体执行法律的情况进行检察。但这并不是说区检察长必须对一切机关、企业和团体执行法律、政府的法令和决议的情况进行普遍的检察。如此大的检察工作量，对于区检察长而言，几乎不可能完成，而且单纯追求被检察对象的数量也无益于检察效果和质量的提升。

一般来说，区检察长仅当掌握了某些材料，如通过公民控诉、各有关党组织、苏维埃组织的通知，认为某机关、企业、团体可能存在违法行为时，才应当对其执行法律的情况进行检查。如果没有这些情况反映，检察长只有在为执行工作计划或上级检察机关的特别任务而认为有必要时，才进行检查。在开展检察监督时，检察长重点检查那些涉及广大群众、个别群体公民或苏联公民特别重要的权利和利益有密切关联的法律，如关于及时审查劳动人民控诉的法律、关于优待军人家属的法律、关于企业或机关劳动纪律的法律等。但无论在何种情况下，检察机关的监督应当以政府法律、法令和决议的执行情况为内容，不应该干涉这些机关和企业在行政、经济和业务上的具体活动。所以，检查的形式和方法应是审查命令、指示和主管部门的检查记录以及其他足以表明法律执行情况的材料。当区检察长根据自己所收到的有关公务人员在实施政府决议时存在滥用职权的某些情况反映，认为有必要对所涉组织、机构的行政、经济和业务活动进行监督时，可采用专门检查或专门调查的方法，通过上级机关、企业或团体的监督机关来开展检查工作。

（三）检察机关依法独立行使监督职权

《苏联宪法》第117条规定：“各检察机关独立行使职权，不受任何地方机关干涉，只服从苏联总检察长。”如有任何地方机关就具体案件非法干涉检察机关业务工作的情况，共和国、边区和省检察长应立即报告苏联总检察长。

关于执行检察监督的人员应隶属于谁的问题，早在苏联检察机关设立时就被讨论过，争议很大。支持垂直领导的人认为，检察机关是“国家政权的眼睛”，是“监督法制的机关”，是“法律的维护者”，因此检察长不能从属于任何地方行政机关，而必须由上级委派。而反对垂直领导或者主张“中央”与“地方”双重领导的人则认为，苏联没有所谓“统一的法制”、亦不可能建立“统一的法制”。规定地方检察长不受地方执行委员会管辖会使省执行委员会陷于瘫痪、导致“双重政权”出现。列宁则认为，检察机关适用双重领导体制，是“错误地搬用双重领导原则”。“法制只能有一种”，不存在中央法制和地方法制的差别，只有在检察系统内实行垂直领导，才能“实际地抵制地方影响，抵制地方和其他一切的官僚主义，使全共和国、全联邦真正统一地实行法制”⑬。列宁在其《论“两重”从属制与法律制度》中进一步指出，实行检察机关对中央和地方执行委员会的“两重”从属制，不能保证我国的法律制度。检察长的唯一职权是监督全共和国对法律的统一理解和运用，既不顾任何地方上的差别，也不受任何地方上的影响。检察长的责任在于使任何地方当局的任何决定都不与法律相抵触，也只有从这一点出发，检察长才有权抗议一切违法的决定。虽然检察长无权停止决定本身的执行，但其必须设法增进全共和国对法制的了解⑭。据此，苏联检察系统奉行严格集中管理体制，共和国内的所有检察长只隶属于共和国检察长，不受任何地方当局的指挥。

检察机关依法独立行使职权，不受地方行政干涉，是其开展检察监督的必要条件。在我国，检察机关的法律监督权是在人民代表大会制度之下的国家权力再分配的结果，是一种专门的监督。检察机关应在遵守法治基本原则的前提下，有效履行其享有的法律监督职能。为促使我国行政执法检察监督工作的有效开展，必须保证检察机关的独立性。2015年6月，中央全面深化改革领导小组通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》明确提出，“推动省以下地方法院检察院人财物统一管理”。这是保障我国检察机关独立行使职权的一项有力举措，有助于减少地方行政对检察监督工作开展的干扰，从而保障行政执法监督落到实处。该项司法改革对我国行政执法检察监督制度的完善具有积极意义。

注释：

①［俄］Ю.Е.维诺库罗夫:《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年版，第427页。

②李勇：《传承与创新：新中国检察监督制度史》，中国检察出版社2010年版，第189页。

③谢鹏程：《前苏联检察制度》，中国检察出版社2008年版，第112—116、202—206页。

④《一般监督细则》由苏联总检察长于1946年2月7日所批准。

⑤［俄］Ю.Е.维诺库罗夫：《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年版，第186页。

⑥俄罗斯联邦境内现行法律，包括作为俄罗斯联邦法律体系组成部分的联邦国际条约、公认的国际法原则和准则、联邦法律以及其他规范性法律文件。

⑦［俄］Ю.Е.维诺库罗夫：《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年版，第119—124、126、127，142、143页。

⑧［俄］Ю.Е.维诺库罗夫:《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年版，第322页。

⑨［俄］Ю.Е.维诺库罗夫：《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年版，第441页。

⑩孙记，李春季：《论苏俄检察制度的变迁及其对我国的启示》，《俄罗斯中亚东欧研究》2010年第2期。

⑪［俄］Ю.Е.维诺库罗夫：《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年版，第289页。