环境标准法律制度的困境与出路

2015-03-26曹金根

河南社会科学 2015年11期

关键词：环境标准质量标准污染物

曹金根

（重庆大学，重庆400033）

环境标准法律制度的困境与出路

曹金根

（重庆大学，重庆400033）

环境标准是环境执法、环境管理的基础，是判断排污单位是否环境违法的重要依据，在环境保护中发挥了一定作用。但是，环境标准制度在现实中还面临诸多困境。环境质量标准和污染物排放标准与其他标准混同管理，刚性不足，不能应对日益严重的环境污染和生态破坏局面。环境标准存在空白，体系不健全，应对重点环境保护工作的能力不足。有法不依、执法不严，对超标违法行为处罚不力，严重削弱了环境标准制度的权威。鉴于此，有必要对环境标准制度进行梳理，根据我国环境保护工作的新常态，探索实施环境标准制度的新方法。

一、我国环境标准制度的现状

环境标准是伴随着环境保护事业的发展而发展的。环境问题的恶化源自工业革命以来人们对自然的索取能力急剧膨胀，环境污染问题日益成为与世界各国经济建设和社会发展紧密相连并且无法摆脱的梦魇。工业革命以来特别是二战结束后，科学技术迅猛发展并得到广泛应用，西方资本主义国家经济呈现繁荣景象。伴随着经济的发展，环境问题逐渐成为人类共同面临的威胁。1972年，人类首次环境会议在斯德哥尔摩召开，会议通过了著名的《人类环境宣言》。该宣言取得了两项成果：一是达成关于环境保护的7点共同认识，二是公布指导人类环境保护的26项原则。出于政治考虑，中国派代表参加了此次世界环境会议。

新中国的工业化肇始自20世纪50年代的“一五”时期，80年代改革开放后，我国经济走上发展的快车道。现阶段，我国工业化、城镇化处于加速发展时期，环境污染和生态破坏成为国内乃至国际关注的焦点。在这样的背景下，环境法治是破解环境问题的重要选择。环境法治不仅需要建立、健全环境法律法规体系，也需要建立完备的环境标准体系。在某种意义上，环境标准更重要，它是环境管理和环境执法的基础，是执行环境法律法规的技术保障。

从新中国成立到1973年全国第一次环境保护会议召开是我国环境标准孕育阶段；从1973年至1979年，是环境标准的起步阶段；从1980年至1991年，是环境标准的发展阶段；从1992年至2006年，是环境标准体系初步形成阶段；从2007年至今，是环境标准体系日臻成熟阶段。新中国成立初期，环境标准寥若晨星，部门边界模糊。1956年，卫生部和原国家建委颁布第一个带有环境标准性质的设计标准《工业企业设计暂行卫生标准》，1959年颁布《生活饮用水卫生规程》，1962年颁布《工业企业设计卫生标准》，1963年颁布《污水灌溉农田卫生管理试行办法》。1973年颁布的《工业“三废”排放试行标准》，奠定了我国环境标准制度的基础①。1980年代以来，我国进入经济快速发展时期，环境标准制定数量不断增长，覆盖范围越来越广，逐步形成了相对完整的环境标准体系。

目前，环境标准主要包括两级五类标准。两级为国家级标准和地方级标准；五类标准为环境质量标准、污染物排放标准、环境监测规范（环境监测方法标准、环境标准样品、环境监测技术规范）、管理规范类标准和环境基础类标准（环境基础标准和标准制修订技术规范）。以法律效力分，环境质量标准和污染物排放标准为强制性标准，环境监测规范、管理规范类标准、环境基础类标准为推荐性标准。以环境要素分，我国的环境标准涵盖大气、水、环境噪声与振动、核辐射与电磁辐射、固体废物、土壤、生态等环境保护标准。截至2014年，我国共有环境标准1598项，其中环境质量标准和污染物排放标准160项。

我国环境标准制度从静态情况看，环境标准体系基本建立，标准架构基本形成，但环境标准分布不均衡，水、大气、环境噪声与振动标准比较齐全，土壤、生态环境标准、总量标准等子体系不健全。从动态情况看，标准制定与标准执行不平衡，标准制定工作力度大，但现行环境标准执行差强人意，有标不依、执标不严、违标不究现象严重，导致环境标准制度效益折损；重环境标准制定轻环境标准的后期评估、宣传培训；重环境标准数量增长轻环境标准质量管理②。

二、我国环境标准法律制度现存的主要问题

（一）环境标准体系不健全

1.环境标准所覆盖的保护范围不够

我国的环境标准，从环境要素方面看，大气环境标准、水环境标准、噪声标准相对完备，缺乏土壤环境保护、危险化学品控制、生态系统保护等方面的环境标准。行业标准种类不齐全。我国环境标准是综合标准和行业标准并重，综合标准所占比例偏大，行业标准分工不细，环境标准结构不合理。我国排放标准种类不全，还有一些生产工艺没有排放标准。

2.地方环境标准数量欠缺

从环境质量标准和污染物排放标准的内部构成看，国家环境标准和环保部标准数量较多，占主导地位；地方标准数量少，不能体现各地区环境保护管理的差异性。我国的污染物排放标准，大部分属于浓度排放标准，总量控制指标缺乏，不能约束稀释排放行为，难以控制企业超总量排放污染物。标准中缺少污染控制技术，仅规定污染物的排放浓度，缺少相应的环保政策和污染控制技术，致使执行环境标准缺乏针对性。

（二）环境质量标准核心作用未有效发挥

环境质量标准在环境标准体系中居于核心地位，是总量减排、环境管理的目标。现行《环境保护法》第二十八条规定，地方各级人民政府应当采取有效措施，改善环境质量。我国环境质量标准的责任主体是地方人民政府，但对环境质量不达标应承担法律责任的内容、处罚程序规定不明确，处罚不到位。缺失对于环境质量标准如何实施、如何应用的规定。在特定区域环境质量标准对污染物排放标准的约束决定作用未能体现。由于这些原因，我国环境质量标准在环境保护中的核心指导作用未能得到充分发挥③。

（三）环境标准之间存在冲突

环境标准之间不协调、不统一，在实施和监督过程中，执行者和监督者无法选择。比如，农田灌溉水质标准、渔业水质标准和地表水环境质量标准对水质标准规定不一致，出现“一水三标”现象；保护农作物的大气污染物最高允许浓度和环境空气质量标准对空气质量标准规定不统一，两个标准并立④。环境质量标准与污染物排放标准之间严重脱节。特定地域的环境容量、纳污量、环境自我净化能力与区域环境质量息息相关。污染物排放标准应根据环境质量标准、经济发展水平、现有污染物治理技术水平，综合分析制定，环境质量标准对污染物排放标准有决定作用。我国实际情况是，即使某区域污染源排放均达到排放标准，也不能保证环境质量达标。

（四）环境标准法律制度缺少民主参与机制

民主参与原则是环境法的一个基本原则，其理论基础是环境权理论⑤。我国的环境标准制定主体为环境保护部、省级人民政府和设区的市级人民政府，实施主体为环境保护部，省级人民政府、设区的市级人民政府环境保护行政主管部门，监督主体为县级以上人民政府环境保护行政主管部门。也就是说，环境标准的制定、实施、监督都由政府部门唱主角，封闭性强，公众参与度较小，公众的环境知情权、监督权得不到保护。我国的环境保护法律只宣誓性地规定社会公众参与环境保护的权利，具体操作流程不明确，公众参与往往流于文字，公众环境参与权得不到切实保障。我国环境标准制度的实施，政府主导过度，公众参与缺位，缺少民主性，不利于标准的实施和监督。

三、域外环境标准法律制度借鉴

（一）环境标准的立法模式

目前，域外环境标准在立法模式上主要有三种：

1.美国模式

在美国，联邦环保局制订水质基准，各州根据水质基准和水体具体功能制定地方水环境质量标准。美国的环境质量标准在环境保护中发挥着核心作用，是污染物排放标准的制定基础⑥。美国环保局制定环境空气质量标准，各州制定本地区实施计划，经批准后作为法律强制执行。大气污染物排放标准，联邦环保局和州都可以制定，与一定的配套先进技术衔接。此种模式的主要特点：一是重视地方环境标准的制定，以地方环境标准为主体，以统一的国家环境标准为补充；二是环境质量标准在环境保护发挥核心指导作用，环境质量标准引领污染物排放标准的制定；三是污染物排放标准与配套的污染治理技术相对应。

2.欧盟模式

欧盟的环境标准与其他法律、法规的立法程序相同，以指令或条例的形式颁布，其中环境条例能在各成员国直接适用，而环境指令不能直接适用，只能经过转化后才能适用。其主要特点是环境标准的法律位阶高，等同于法律、法规。

3.日本模式

1968年日本国会通过《大气污染防止法》，并于1970年、1974年进行两次修订，确立污染预防理念和总量控制原则，对工业集中地区的二氧化硫、氮氧化物实施总量控制。其主要特点是引入总量控制概念，制定有区域总量控制标准。

（二）域外环境标准法律制度的基本评价

1.环境标准的法律地位高，法律效力强

国外的环境标准虽然也是环境保护工作统一的各种技术规范和技术要求，但是其制定主体、制定程序及管理方式与法规完全相同，属于法律范畴。美国环保局颁布的标准与其他法规一样同属于联邦法规，违反排放标准的污染要受到法律处罚。欧盟的环境标准是法规，不但具有法规一样的效力，而且立法程序也与法规一样。

2.环境标准紧扣实际需要，针对性与可操作性强

国外环境标准在制定和实施过程中，既保持大方面的统一，又充分考虑地方环境特点和环境科学技术发展阶段。美国没有统一的水质标准，仅建立各类水质基准，各州根据水质基准并结合当地实际制定各州和流域的水质标准。美国环保局和州都可以制定空气污染物排放标准，将排放限值规定在采取先进技术能达到的水平上。欧盟的每一个环境标准都包含了监测方法和实施方案。

3.环境标准覆盖范围广，标准体系健全

欧盟在污染防治方面有丰富的经验，这其中得益于其环境标准体系的完备，包括水环境标准体系、大气环境标准体系、环境噪声标准体系、固体废物标准体系、化学品管理及转基因制品标准体系、核安全与放射性废物管理标准体系、野生动植物保护标准体系以及基础标准体系。在国外环境标准中，行业标准的数量远远超过综合标准数量，形成了行业标准为主体，综合标准为补充的框架格局。国外在制定浓度排放标准，保证单点污染源达标排放后，更加关注一个地区环境质量的状况，制定总量标准。国外在重视总量标准的同时，也制定区域和流域标准。

4.制定环境标准引进公众参与制度

公众参与又称民主参与，在国际上已经作为环境法的基本原则得到普遍的确定和遵守。美国环保局颁布实施污染物排放标准，必须通过听证会形式征求公众意见。如果社会公众与官方意见不一致，可以通过司法途径寻求权利救济。日本环境标准很多是政府与企业共同协商一致的结果。

四、健全完善我国环境标准制度的路径

我国环境标准制度应秉承可持续发展指导思想，体现清洁生产、循环生产的理念。环境标准要对资源的循环利用实行技术强制，对产品的生产过程实施标准控制，保障环境标准全过程发挥作用，促进人与自然和谐相处。我国环境标准法律制度，既要借鉴西方工业发达国家的成熟模式，又要结合中国经济社会发展的具体国情，实现西方环境标准制度本土化⑦。在完善我国环境标准制度的过程中，有两种倾向需要避免：一是固守传统，沿用过去的环境标准制度，走先污染后治理，边污染、边治理的老路，忽视人民群众的环境权益；二是不考虑中国的科学技术水平和经济条件，盲目照搬西方国家的环境标准制度，在实际中得不到切实执行，削弱环境标准制度的权威性。

（一）实施环境标准分类管理

我国的环境标准包括环境质量标准、污染物排放标准、环境监测规范、管理规范类标准和环境基础类标准。其中，污染物排放标准和环境质量标准属于强制性标准，必须强制执行，后三类标准属于推荐性标准，可以选择采用。环境标准呈现总体数量多，强制性标准占比小的特点。我国目前环境标准按照《标准化法》进行管理，把将环境标准与建设工程、工业产品标准放在同一位阶，削弱了强制性环境标准的法律效力，降低了其法律位阶，不利于环境管理和环境执法。走出这种困境的办法，就是对环境标准管理进行新的制度设计，区分不同情况，分类管理。强制性的环境标准按照技术法规进行管理，增强其刚性，推荐性标准按照《标准化法》的要求进行管理，保留其柔性。

1.强制性环境标准的管理

针对环境质量标准和污染物排放标准，应提升其法律地位，把其上升为技术法规。一是环境质量标准和污染物排放标准的制（修）定、颁布、实施，严格按照部门规章和政府规章的模式进行。二是环境标准不但包括环境技术指标，而且包括完成技术指标需要采取的技术措施、管理措施、监督手段、违反标准的法律责任。同时，环境标准以环保部令的形式发布，增强发布形式的权威性⑧。三是在标准中明确超标排放及环境质量不达标的法律责任，增加强制性标准的法律威慑力。未达到环境质量标准的地区，县级以上地方人民政府为此负责，上级政府可以对该地区建设项目实行区域限批，对当地政府官员予以行政处罚。污染物排放超标的企业，应承担违法责任。排放超标不仅指污染物浓度超标，而且包括污染物总量超标。超标排放企业应承担行政责任、民事责任甚至是刑事责任。超标排放给公民人身和财产，或给法人、其他组织财产造成损失的，超标企业应承担民事侵权责任。对已经造成社会公共利益损害或具有社会公共利益重大损害风险的污染环境和破坏生态行为，检察机关、环境保护主管部门、从事环境保护公益活动的社会组织可以提起环境民事公益诉讼。在环境侵权诉讼和环境民事公益诉讼中，环境标准可以作为评判企业行为是否造成环境侵权、公共利益损害的依据⑨。

2.推荐性环境标准的管理

环境监测规范、管理规范类标准和环境基础类标准属于推荐性环境标准，这些标准的制定主体是国务院环境保护主管部门，省级人民政府、设区的市级人民政府不得制定这三类标准。推荐性环境标准在环境标准中所占比例大，其执行具有可选择性。十八届四中全会提出依法治国战略，在依法行政的语境下，如果行政权力无限扩张，对可选择的公共事务进行干预，就会违背环境法治的应有之义。因此，推荐性环境标准可以按照《标准化法》实行管理。

（二）重构环境标准的框架体系

1.重视地方环境标准的制定

截至2014年11月，我国的地方环境标准仅有140个，其中北京、上海、广东、山东、重庆经济发达，环境问题突出，为应对环境公害，制定的地方污染物排放标准较多，其他省份地方环境标准较少或者空白。我国幅员辽阔，各地环境容量和环境承载力各不相同，应立足环境资源实际，制定符合地方环境禀赋的环境标准。2015年3月，新修正实施的《立法法》规定，设区的市、自治州的人民政府有权制定有关环境保护的地方政府规章，地级市政府被赋予立法权。设区的市、自治州政府应根据本地环境质量的实际状况、经济发展实力、环保科技水平，制定、实施严格的地方环境标准，建立和完善地方环境标准体系，改善地方环境质量，保护当地公民健康权。我国应理顺国家环境标准和地方环境标准的关系，建构以地方环境标准为主、国家环境标准为辅的格局，地方环境标准优先于国家环境标准实施⑩。

2.加强行业环境标准的制定

随着我国工业化程度的深化，污染源种类越来越多，污染因子数量急剧增加。面对这种形势，应根据不同行业的生产工艺、污染治理技术，制定行业污染物排放标准。首先是确定污染源类别归属，明确各污染源所属行业种类；其次是开展行业生产工艺和污染治理工艺调查，制定各子类排放标准。为使排放标准更具针对性，应扩大行业污染物排放标准的覆盖面，逐步缩小综合性排放标准的适用范围，形成以行业污染物排放标准为主，以综合性污染物排放标准为补充的污染物排放标准架构⑪。行业污染物排放标准应确定相应的技术依据，按照污染物的类型、污染源的新旧，提出相应的控制技术，即行业排放标准须有成熟的污染控制技术作为支撑，强化行业标准的可操作性。

3.结合环保重点工作建立环境标准簇

当前，环境污染和生态恶化的形势十分严峻，环境保护工作千头万绪。为解决突出环境问题，应结合重点工作，构建支撑污染减排、重金属污染防治、土壤污染防治、污染源自动监控等重点工作的标准簇⑫。例如，建立污染源自动监控标准簇，制定污染源自动监控系统建设、联网、验收标准，自动监控数据传输、审核规范和应用办法，自动监控系统社会化运营管理规范，污染源自动监控与环境质量自动监控关联应用管理办法，集中解决污染源自动监控数据在环境保护工作中的地位和应用问题，实现从传统环境管理向信息化、智能化环境管理的华丽转变。

（三）强化环境质量标准的核心地位

1.建立生态环境标准体系

建立生态环境标准体系，一是扩大生态标准的范围，涉及动物多样性、植物多样性、自然保护区、海洋自然保护区保护等多个领域，覆盖生态保护的各个方面⑬。二是细化重点生态环境标准。生态环境涉及面广，应根据我国的环保形势确定亟待解决的生态危机，集中人力、财力、科技力量制定生态环境标准。三是尽快建立生态损害衡量标准，量化生态环境遭受的损失，对已经遭受破坏的生态环境，应规定修复方法与规范；对未遭受破坏的生态环境，明确预防破坏的方法与措施。

2.建立土壤环境标准体系

目前，我国农村面源污染与点源污染叠加，土壤环境受到严重破坏。为改善农村土壤环境，应尽快完善以土壤环境质量标准为核心，以土壤污染物控制标准和土壤修复标准为支撑的土壤环境标准体系。首先，根据受纳土壤的功能要求规定进入土壤的污水和固体废物中的污染物限值。可以根据不同的土地利用方式和土壤环境容量，对进入土壤的污染物含量予以确定。其次，对已经污染的土壤，综合考虑土地的使用功能，以及土壤修复的技术水平、经济可承受能力和社会发展水平等多种因素，制定土壤修复标准⑭。

（四）制定加工和生产方法标准

我国在经济高速发展，创造巨额社会物质财富的同时，经历了西方国家严重的环境污染困境。目前，我国主要污染物排放总量在全世界排名靠前，引发了国际社会的不满。形成这种局面的原因是我国经济粗放型发展，能源消耗高，环境标准低。要降低污染物排放量，应与国际环境标准接轨，制定PPMs（Processing and Production Methods）标准，全过程控制污染。PPMs标准与传统的末端治理标准不同，它强调生产全过程的污染控制，能够节约资源，减少污染物排放，包括废水废气排放标准、设计标准、自然资源部门的生产工艺标准等。设计标准与排污标准不同，是一种方式性义务，它规定生产者或污染者必须使用某种方法，而不能自由选择达到减少污染的方法。自然资源部门的生产工艺标准包括限制某些伐木活动、捕鱼活动以及其他规定采用的方法等⑮。

（五）建立环境标准实施效果评估机制

环境标准制定前，虽然进行了大量的调查研究，但经济、社会是不断发展变化的。为提升环境保护标准的针对性和适用性，应建立环境标准实施效果评估机制，对已经颁布实施的环境标准进行动态跟踪，重点评估环境保护标准实施的环境效益、经济成本、治理技术与达标情况，根据评估结果启动标准修订工作，建立环境标准动态修订机制⑯。

（六）严格执行环境标准

徒法不足以自行。我们不仅要建立完善的环境标准体系，还要在环境保护实际工作中严格执行，加大环境标准执法力度，切实保障人民群众的环境权益。一是给公权力套上笼头，扎进笼子，排除地方政府对环境标准实施的行政干预；二是加大环保财政资金投入，提高环境行政执法装备水平，提升环境执法人员素质；三是建立完善公众参与机制，保障社会大众在环境标准实施中的知情权、参与权、监督权，使环境标准制度在阳光下运行；四是铁腕执法，严厉处罚超标违法行为，对恶意超标排放的排污单位科处惩罚性损害赔偿，扭转违法成本低，守法成本高的局面；五是对严重违法环境标准法律制度，造成生态环境毁灭性破坏，环境污染危害人类身心健康的行为，及时移交司法机关，追究刑事责任。

注释：

①蔡守秋：《新编环境资源法学》，北京师范大学出版社2010年版，第159页。

②④⑫⑯《国家环境保护标准“十二五”发展规划》，《中国环保产业》2013年第4期。

③蔡守秋：《新编环境资源法学》，北京师范大学出版社2010年版，第158页。

⑤陈德敏：《环境法原理专论》，法制出版社2008年版，第65页。

⑥Nancy K Kubasek Gary S.Silverman：《Environmental Law》，清华大学出版社2008年版，第187—200页。

⑦苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社2004年版，第3—23页。

⑧彭本利：《完善我国环境标准制定程序的立法建议》，《玉林师范学院学报（社会科学版）》2008年第2期。

⑨[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第4页。

⑩彭本利：《以科学发展观创新我国的环境标准》，《玉林师范学院学报》2007年第2期。

⑪胥树凡：《论环境标准的创新》，《中国环保产业》2003年第5期。

⑬蔡守秋：《完善我国环境法律体系的战略构想》，《广东社会科学》2008年第2期。