沿海国家海上执法体制研究及对我国海上执法体制建设的启示

2015-03-26任玲

海洋开发与管理 2015年6期

任玲

（海洋出版社北京 100081）

1 引言

海洋是人类可持续发展的巨大潜力所在。自1982年《联合国海洋法公约》正式生效以来，世界各国越来越重视海洋综合管理和海上执法工作。世界主要沿海国家通过海上执法体制改革以及发展强大的海上执法力量来应对海洋时代的机遇和挑战，其对于维护国家主权和海洋权益，监督管理海洋资源开发、海洋环境保护、海上搜救与应急处置以及依法制裁海上持械抢劫、非法贩运、海上走私、恐怖主义等行为都有着至关重要的意义。

2 主要沿海国家海上执法体制和模式

世界主要沿海国家的海上执法体制形式多样，主要分为5种模式：①集中统一海上执法模式。成立专门的海上执法力量负责海岸警卫任务，比如美国、日本、韩国、菲律宾等。②相对集中海上执法模式。成立专门的海上执法力量，会同海军和其他海上执法力量负责海岸警卫任务，比如法国、加拿大、越南等。③联合分散海上执法模式。由分散的执法力量共同承担海岸警卫任务，比如英国、澳大利亚、俄罗斯、印度尼西亚。④海岸警卫队属于海军模式。有专门的海上执法力量负责海岸警卫任务，但归海军或国防部管理，比如挪威、智利、荷兰、印度等。⑤海军承担海岸警卫模式。没有专门的海上执法力量，由海军承担海岸警卫任务，比如葡萄牙、巴西、马来西亚等。现将海上执法模式及有关国家情况做如下比较研究。

2．1 集中统一执法模式

以美国为代表，成立了专门的海上执法力量负责海岸警卫任务，平时由政府部门领导，战时划入军队领导。海上执法力量人员组成比较复杂，有现役、文职、预备役和自愿辅助人员。这些国家海上执法力量比较强大，它的舰艇和飞机比许多国家的海军都要先进，比如美国、日本、韩国。海岸警卫队舰艇在政治上比军舰更易于接受，在和平时期，它可以“走出去”，维护海洋利益。有些国家（比如菲律宾）已经成立类似的海岸警卫队，从军队中划分出来，但实力相对较弱。

2．1．1 美国

美国海岸警卫队承担主要海上执法职责，美国法典第14编第89法令界定了海岸警卫队的权力和管辖权。《国土安全法》《海关法》等法律规定了海岸警卫队的职能和执法依据。其他涉及海上执法的机构包括国家海洋与大气局、内政部（美国鱼类与野生生物管理局，国家公园管理局，海洋能源管理局，安全与环境执法局）和环保署。

美国海岸警卫队是美国海洋综合执法机构，担负着最主要的海上执法任务，也是目前世界上规模最大、设置最完善的海上执法队伍，为美国五大军种之一，是美国唯一拥有执法权的独立军种。美国海岸警卫队先后隶属于财政部、运输部，“9·11”事件后隶属于新成立的国土安全部，在两次世界大战期间，海岸警卫队隶属于美国海军。美国海岸警卫人员主要由现役、文职、后备役和自愿辅助队等4部分人员组成，主要职责是保护美国在其内陆水域、港口和码头、海岸线、领海以及专属经济区的公共安全秩序、环境、经济及国家安全利益，保护美国在国际水域及其他美国认为重要的海域的利益。2002年美国《国土安全法》为美国海岸警卫队规定了11项职能：维护海上人员与财产安全；搜索与救护；管理导航设施；保护海洋生物资源（渔业执法）；保护海洋环境；破冰作业；维护港口、水道与海洋安全；打击毒品走私；打击人员偷渡；海洋防务；其他执法任务。

2．1．2 日本

日本海上保安厅承担全部海上执法工作。出于政治原因，日本主要由海上保安厅而不是海上自卫队维护其海洋权益。《海上保安厅法》《海上保安厅组织细则》明确了海上保安厅的隶属关系、机构设置、性质与任务，赋予其统一的海上执法主体资格，并赋予警察机关的搜查、逮捕、起诉及执行与任务相关法律的职权，为其处置海上违法行为提供了有力的保障。

海上保安厅的主要职能包括维护海上治安，防止走私和偷渡、打击海盗；防止不明船只侵入，还有在争议领土地区活动；保护核原料船只等特殊工作；维护海上交通安全；海上防灾救灾和海洋环境保护。在维护海上治安方面，主要负责海上警备工作，将日本周边海域划分为特别警备巡逻区、海峡巡逻区及周边海域巡逻区3类。分别在钓鱼岛、竹岛（独岛）、北方四岛设立特别警备区，主要针对中国、韩国、俄罗斯。此外，日本海上保安厅还负责打击海上毒品、武器走私以及偷渡活动，维护正常的渔业秩序。防止外国船舶在日本领海内进行非法活动，维护海上法律秩序。

2．1．3 韩国

韩国海洋警察厅是韩国海上安全及治安的机构，成立于1952年，隶属于内务部，1991年升格为海洋警察厅，1996年划归新成立的韩国海洋水产部。2005年升格为副部级单位，由国土海洋部代管，总部搬迁至仁川。2013年划归重新组建的海洋水产部，2014年其主要职能划归新成立的国土海洋处。主要职责包括：海上搜救、海上交通安全管理、维护海上治安、海洋环境保护和污染防治、打击海上非法偷渡和海上犯罪活动；维护海洋权益，对一些有争议的海域加强巡航，对外国渔船的监视。

2．1．4 菲律宾

菲律宾海上执法工作主要由菲律宾海岸警卫队负责，农业部渔业与水产资源局也担负渔业领域的部分执法工作。菲律宾海岸警卫队成立于1967年，属菲律宾武装部队系列，是菲律宾三大武装力量之一，承担着海上执法、海上搜救、维护海上安全和保护海洋环境与资源的任务。菲律宾海岸警卫队原来由海军管理，后来为了树立非军方执法队伍形象，1998年改由菲律宾交通与通讯部管理，使海岸警卫队变成了非军事性质的机构，为此，海岸警卫队可以从其他政府部门接受船舶、装备、技术与服务，可以与其他政府部门开展合作和获得其他所需援助，这是归海军管理时无法做到的。

2．2 相对集中的海上执法模式

这些国家成立了专门的海岸警卫队，由有关政府部门负责管理（其中越南是由国防部管理），但是只承担部分海上执法职责，海军及其他海上执法力量也承担重要海上执法职责。执法人员有现役、文职人员和警察。

2．2．1 法国

法国海上执法统一由海区长官负责。海区长官是政府授权的海上执法者，直接对总理和其他部长负责。海区长官具备海上警察权，其职责是：确保国家的主权和海上利益不受妨碍；负责国家和国际法规在法国管辖水域内的执行；负责人员和货物安全；负责海上环境的保护；协调打击各种非法活动，确保公共秩序得到维持。在具体执法时，法国则是由海军和各部门共同承担海上执法工作。海区长官的职责是负责协调所有的涉海政府机构，协调公海和沿海的各单位执法，必要时可以动用武装力量，海区长官同时统领海军。

2009年，法国部际间海洋委员会确定了法国海岸警卫队的职能，总理授权海洋国务秘书总局执行相关政策决定。成立海岸警卫队，目的不是取代现有机构对国家涉海活动的组织与管理，而旨在加强部门间合作与协调。海岸警卫队由包括海军司令在内的相关机构的领导组成，负责确定海岸警卫队的总体政策与方案，制定宗旨并向总理提出建议，应海洋国务秘书总局的要求召开会议讨论涉海问题。同年，根据其工作程序，海洋国务秘书总局在巴黎建立了海岸警卫队业务中心，由海军作战指挥部领导，跟踪监测海上形势，发布海洋信息，提供测绘服务，开展海上形势分析。

法国海军是担负海上执法任务的主要部门，在开展海上行动时，所有海军部门，包括舰艇和飞机都有责任参与；法国海关负责在领海和毗连区范围内的日常监管移民、货物和各类非法交易等；法国海事局负责搜救、海上交通监测、渔业活动监测；海上宪兵队隶属国防部，通常职责是应对陆上犯罪、维护公共秩序，但同时也参与海上行动；民事安全局隶属内政部，负责为陆上人口提供综合服务，同时参与保障海上活动人身安全和应对海洋污染；国家海上搜救协会是政府支持的私人志愿性质的救生船协会。

2．2．2 加拿大

加拿大海上执法体制属于高层协调与分工负责相结合的模式，高层协调机构是加拿大部际间海洋安全工作组，各有关涉海部门承担相关任务，其中加拿大渔业与海洋部下属的加拿大海岸警卫队主要发挥海上执法平台作用，并代表有关部门监视海上活动和提供装备、技术支撑与服务。加拿大皇家骑警和海军也承担一部分海上执法任务。

加拿大海岸警卫队是完全的非军事机构，统管除海军以外的政府船只，负责渔业执法和维护北极主权等任务，并为其他海上执法和海洋安保工作中提供业务支撑，即为其他相关执法部门提供船舶与飞机、人员和服务支撑，也可以为军事行动提供支撑。加拿大海岸警卫队的主要职责包括：海洋渔政执法；海上航行安全服务；破冰与维护北极主权；海上通信与交通服务；在沿岸、近海、河口和港口水域开展交通管理，保护海洋环境和提高船舶运输效率；搜索救护与应对环境应急事件；制订因船舶事故引起的油污应急计划，进行油污应急处理；海洋安保与船舶管理；维护加拿大安全与主权。加拿大海岸警卫队组建于1962年，1995年并入加拿大渔业与海洋部，但具有相当大的自治权与独立性。

皇家加拿大骑警拥有包括海上执法在内的加拿大联邦政府相关法律法规的执法权力，设有海洋与港口司，主要负责预防、发现和打击包括人员偷渡与货物走私在内的非法活动，维护海上安全。皇家加拿大骑警主要通过以下机制开展海上执法工作：①国家港口执法队；②海洋安全业务中心；③海洋安全执法队；④国家水上安全合作计划。

加拿大海军主要任务是维护加拿大的海上国防安全，同时肩负部分海上执法任务，是加拿大海上执法队伍中的组成部分，在海上执法方面的主要职能是：①通过执法，维护加拿大海洋权益；②保护海洋环境和保护加拿大渔业与能源资源；③通过北大西洋公约组织、联合国以及其他联盟性行动，维护加拿大的海洋权益。

2．2．3 越南

越南负责海上执法的队伍较多，隶属于不同领域或部门，但主要执法力量是越南海岸警卫队、海军和渔业执法总队。1998年，越南通过《越南海岸警卫队法》，正式成立海岸警卫队，属越南武装部队系列，待遇和制度与部队相同，归国防部管理。越南海岸警卫队负责维护国家海上安全与秩序，负责在越南近海、大陆架和专属经济区开展海上执法。越南海军也肩负海洋巡航执法任务，负责国家、岛屿、领海和主张的专属经济区与大陆架权的维权任务。

2012年，为了强化保护越南的渔业权和领海主权，越南成立渔业执法总队，隶属越南农业与农村发展部渔业局，主要负责执行海域巡逻、检查、监控，处理渔业事务等任务，有权对在“越南海域”进行捕捞作业的本国和外国个人与船只采取罚款或禁止捕捞等措施，并可以要求各部门提供有利于执法工作的必要信息。同时，渔业执法总队将肩负预防海上灾难和参与相关搜救工作。越南渔业执法总队将设管理部和4个地区处。

2．3 联合分散海上执法模式

以英国为代表，没有设立专门的海上执法力量。海上执法工作由多部门分工负责，海军参与海上执法工作，民间组织也参与海上执法工作。但是，这些国家都设立了高层海上执法协调机制，负责统筹海上执法力量。海上执法力量的人员组成更为复杂、有现役、警察、文职人员和民间自愿者。

2．3．1 英国

英国海上执法部门包括交通部、海事和海岸警卫署、苏格兰运输局、英格兰环境食品和乡村事务部、威尔士乡村事务部、北爱尔兰农业和乡村发展部等。海上执法船只中多数船员由海军指挥，搜索和救援直升机由英国皇家空军操作，其他资产由有关政府部门、民间合同商，甚至皇家救生艇协会（由兼职志愿者管理的慈善组织）掌管。英国皇家海军有逮捕权，但多数执法任务是在海军在场的情况下由民间机构完成的，海军在必要时提供协助。

英国交通部和苏格兰运输局执行英国政府的海事政策，负责船运和港口交通管理、海洋污染防治、海上人身安全及渔船登记等。英格兰的环境食品和乡村事务部、威尔士的乡村事务部、苏格兰的环境和乡村事务部、北爱尔兰的农业和乡村发展部负责渔业资源管理。海关和移民局负责缉私和缉毒。海事和海岸警卫署设有18个分部，主要由海事办公室和皇家海岸警卫队两部分，24小时为船舶航行安全提供救助服务。英格兰环境食品和乡村事务部负责管理英格兰和威尔士（12海里以外）的海洋渔业事务，苏格兰以外英国12～200海里渔业执法活动，主要由皇家海军渔业保护大队负责，下设海洋渔业局和环境渔业水产中心。威尔士乡村事务部下设的海洋渔业委员会负责英格兰和威尔士6 海里以外的沿海渔业的管理和养护。苏格兰环境和乡村事务部下设的苏格兰渔业保护局管理海洋渔业事务。

2009年，英国出台了《海洋与海岸带使用法案》，明确由新成立的“海洋管理组织”（2010年4月1日成立）统一负责和协调海上执法工作。海上执法人员主要为海洋管理组织任命的人员，威尔士部长任命的人员，皇家军队委任的人员以及其他军事人员，形成了由海洋管理组织领导下的中央的综合性执法队伍和地方的综合性执法队伍为主，辅之以军事人员共同执法的执法机制。英国海洋管理组织主要负责重点海洋管理领域的执法和渔业执法，运输部海事与海岸警卫局（下设皇家海岸警卫队）负责船舶与人员安全和船舶航运污染方面的执法，海关和边防局等其他相关部门分别肩负海关和边防执法任务，英国海军代表英国海洋管理组织肩负保护英国渔业的责任，并为英国海洋管理组织等部门提供海上执法所需部分装备和人员支撑。

2．3．2 澳大利亚

澳大利亚是联邦制国家，联邦政府与各州政府的海洋区域管辖分工是：自领海基线起向海3海里由沿海各州和领地管理，自3 海里以外至200海里专属经济区为联邦政府管辖水域。澳大利亚海上执法力量分散，涉及部门多。2005年3月，由澳大利亚海关与边境保卫局和澳大利亚国防部队联合组建边境保卫指挥部，负责协调澳大利亚海洋权益维护与执法工作。

澳大利亚边境保卫指挥部是一个由多部门联合组成的特混队伍，对内政部和国防部负责，人员由下列单位派出：澳大利亚海关与边境保卫局；国防部；澳大利亚渔业管理局；澳大利亚检疫与检验局。边境保卫指挥部执法对象包括：非法开发自然资源；在海洋保护区进行的非法活动；人员的海上非法入境；非法进出口；海上恐怖主义活动；海盗、海上武装抢劫或其他暴力活动；危害生物安全的活动；海洋污染活动。

2．3．3 俄罗斯

2001年，俄罗斯成立了联邦政府海洋委员会，是俄罗斯联邦政府的常设机构，协调和统一俄罗斯联邦海洋工作。俄罗斯海上执法形成了以俄罗斯海岸警卫队为主的部门分工负责机制。主要海上执法队伍包括：俄罗斯海岸警卫队，组建于2005年，隶属于俄罗斯联邦边防局（边防局直接接受联邦安全局领导），是俄罗斯主要的海上执法力量。俄罗斯海岸警卫队的主要职责是：保卫俄罗斯的国边界、内海、领海、专属经济区和大陆架及其水生物资源；调查和打击企图穿越联邦边境的恐怖分子，打击非法通过俄边境运送武器、爆炸物、放射物质、毒药和其他可用于恐怖活动的物品的犯罪行为；保障领海和专属经济区的国家海运活动安全。

2．3．4 印度尼西亚

1999年，印度尼西亚出台《地区自治法》，将地方和地区政府范围内的海岸带管辖权从中央下放到地方和地区，从低潮线到4 海里的海域，由地方政府管理，4海里到12海里的海域，由沿海省政府管理（12海里以外到200海里专属经济区由中央政府管辖）。

印度尼西亚设有海上执法高层协调机构海洋安全协调委员会，目前还没有统一的海上执法队伍，但在相关法规中已提出成立印度尼西亚海洋与海岸警卫队，以统一和强化海上执法工作，目前这项工作正在推进之中。目前，印度尼西亚负责海上执法任务的主要部门有：海洋与渔业部、运输部、海关、警察和海军。其中，前四者执法队伍均由本部门人员组成，但须接受特别的海上执法训练，并拥有一定的武装。专属经济区和公海的执法活动主要由海军和空军负责，执法领域包括渔业、能源和矿产资源勘探开发。

2．4 海岸警卫队属于海军模式

荷兰、挪威、智利等国家提供了第四种模式的海上执法模式，由海军或国防部领导海岸警卫队，但又与海军或军队其他部门不同。海上执法人员有现役、文职人员等。

2．4．1 荷兰

荷兰海域分国家管辖和地方政府管辖两部分，其中距海岸线1km 内归地方政府管理，1km外由国家管理。荷兰于1987年成立了海上警卫队，由基础设施与环境部、国防部、司法部、财政部、农业自然与食品质量部、经济事务部、内务与王国关系部等7个部门共建。经费、人员与装备由各共建单位提供，海岸警卫队没有自己的船舶和飞机，其执行任务的船舶和飞机由共建单位派出，但船舷和机身上喷有海岸警卫队字样。各共建部门根据职能分工承担相应任务，主要涉及海洋公益服务、搜索救护、应急反应和污染控制等，其中：基础设施与环境部的共建部门是航空与货运部门和北海管理部门；国防部是国防司、荷兰皇家海军和荷兰武警部队；司法部是公共检察署；财政部是海关；农业、自然与食品质量部是渔业督察局。荷兰政府指定荷兰海军负责担负对荷兰海岸警卫队的业务指挥任务，但海岸警卫队不属于海军正式建制。

荷兰海岸警卫队与各部签署业务协议。各部根据协议，为海岸警卫队提供物质、经费和人员。针对海岸警卫队的工作，每年制订两项计划，其中一项是为各部门提供服务的计划，由基础设施与环境部起草；另一项是执法工作计划，由北海执法协调联络组起草。这些计划均明确规定海岸警卫队每年应预期达到的工作指标。

2．4．2 印度

1978年，印度发布《海岸警卫队法》，创建了海岸警卫队，负责领海和专属经济区的海上执法。印度海岸警卫队属军队系列，受印度国防部领导，使命是维护印度在领海、专属经济区和公海的海洋权益。印度海岸警卫队与印度海军、渔业部、海关和中央与地方警察部队有着密切的合作关系。

印度海岸警卫队的职能为：维护国防安全；保卫人工岛、海上装卸设施和其他设施的安全；保护渔民和海员，为他们提供所需援助；维护海岸安全；在领海和国际海域执法；保护海洋生态系统与环境，防止海洋污染；打击走私，担负其他海关涉海任务；搜集和提供科学资料。

2．4．3 智利

智利海上执法工作由海洋领土与海洋商业总局负责，该局也称为智利海岸警卫队。海洋领土与海洋商业总局成立于1848 年，隶属于智利海军，任务是对智利辽阔海域进行控制与监视，维护智利的海洋权益，主要是维护安全、社会、经济与环境权益。具体职责包括：执行国家海洋管理法规和国际协定；实施海上救援、保护海上人命安全；保护智利管辖海域的环境；保护海洋资源及其合理开发利用；维护海洋秩序等。

2．5 海军承担海岸警卫模式

2．5．1 葡萄牙

葡萄牙的海上执法体制是一种由海军进行海上执法的单一化体制。为了推进海洋事务，国防部设有海洋事务国务秘书，并于2002 年建立了海洋监管系统，由国防部长任主席，下设4 个主要机构：国家协调委员会；国家海洋管理局；海洋监管系统海军分部；国家海洋监管委员会。

海洋监管系统是由多个政府部门共建的协调机制，成员单位包括葡萄牙海军、葡萄牙国家共和警卫队、葡萄牙空军、领土与移民局、内政部、国家紧急医疗研究机构以及执法警察等。负责海洋监管系统协调工作的是海军国家海洋管理局，由葡萄牙海军参谋长领导。海洋监管系统可以调配的船只包括：海警巡逻船；救生员协会救生艇；港务船；国家共和卫队近海控制监视船；葡萄牙海军舰艇等。飞机主要包括葡萄牙空军的飞机以及海军、空军和内政部的直升机等。

葡萄牙海军在执法方面主要担负港口的安全保卫、护渔、水道测量和灯塔维护等任务，随着对公共利益的不断重视，海军执法业务范围现在逐渐延伸到科学研究、渔业与环境保护、海难搜救、海域管理执法及海洋环境调查等。

2．5．2 巴西

巴西海上执法工作统一由巴西海军负责。因此，巴西海军除担负各国海军通常担负的维护国家海上国防安全任务外，还担负一般国家海岸警卫队肩负的海上执法任务，包括：维护巴西海洋权益；实施国家海洋政策；保卫巴西海洋油气勘探与开发设施；维护海上安全；海上搜索与救护；保护海洋环境。

3 对我国海洋管理与海上执法的启示

3．1 加快建立和完善我国海洋法律法规体系

应当加快制定统领我国海洋事务的《海洋基本法》，解决当前海洋管理和执法工作中存在的管辖重叠、管辖空白、法律法规间衔接不畅等问题，并为我国的海洋维权和国际合作提出法律依据。加快制定和修订海上执法的法律法规，进一步明确海上执法主体及法律责任，避免因重组带来的执法冲突和责权不明等问题。在海洋资源开发方面，应加强新型海洋资源（海上石油和天然气、海洋能、海洋空间资源、海洋旅游资源、国际区域矿产资源等）的立法，海洋环境保护方面应加强污染物控制、污染损害赔偿、生态补偿、海洋物种保护等的立法。

3．2 改革和完善海洋管理体制，提升海洋部门的地位

当前，我国在海上面临的各种挑战越来越多，但是我国的海洋管理体制仍然沿袭着长期以来以分部门、分行业管理为主要特点的模式。国家海洋局虽然是实施专门海洋行政管理的综合部门，但作为部委管理的国家局，其层级和机构编制，远远不能满足日益繁重的海洋管理工作的需要。应在坚持“大部制”改革方向的基础上，改革和完善海洋管理体制，提升国家海洋行政主管部门的地位和作用，以更好地适应日益繁重的海洋管理工作。