海洋工程环境监理的必要性及典型海洋工程监理重点初探＊

2015-03-26林志兰张继伟

海洋开发与管理 2015年6期

林志兰，张继伟

（国家海洋局第三海洋研究所厦门 361005）

当前我国海洋经济发展较快，已经成为新的重要经济增长点，各类海洋资源开发工程、海洋空间利用工程建设、海洋经济创新形式越来越多，海洋工程建设进入了一个新的经济增长期，尤其是在沿岸海域发展十分迅速，无论是在工程的规模和数量上，都达到了空前程度。此类工程耗资大、周期长，而且在整个项目实施过程中对海洋环境产生的影响十分剧烈，如果处理不当，就会造成海洋环境污染、海洋生态功能恶化、景观环境破坏、配套的环保工程缺失等问题，给海洋环境带来巨大的压力。因此，需要建立海洋工程的环境监管机制，明确海洋工程环境监理的法律地位，这是新形势下创新海洋工程管理举措的现实需要。

1 海洋工程现有监管制度和存在的问题

1．1 现有监管手段

目前我国对海洋工程项目的环境监管手段主要包括环境影响评价制度和竣工验收两项，在《海洋环境保护法》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》中均有体现。《海洋环境保护法》（2013 年12 月28 日）第四十七条“海洋工程建设项目必须在可行性研究阶段，编报海洋环境影响报告书，由海洋行政主管部门核准，并报环境保护行政主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督”明确了海洋工程前期必须开展环境影响评价。《海洋环境保护法》第四十八条和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第十六条至第十九条均提出海洋工程应开展环境保护设施的验收。长期实践证明，事前的环境影响评价和事后的竣工验收管理模式取得了积极的成效。海洋环境影响评价通过预测分析评价，明确了预防、控制或减轻对海洋环境和海洋资源造成影响和破坏的措施，竣工验收确保项目投入运行前环保措施已建好。

1．2 存在问题

海洋是一个开放的、复杂的多功能耦合系统，工程建设对海洋环境的影响具有一定的隐蔽性和复合性。海洋工程对海洋环境的影响往往主要发生在施工期，因此，介于“事前”环境影响评价和“事后”环境保护措施验收之间的施工阶段的环境监管显得至关重要。虽然《海洋环境保护法》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》均要求海洋工程建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，但实际施工期却缺乏有效的监管。施工过程环境保护措施若得不到落实，竣工验收时许多生态破坏早已发生，尤其是诸如自然保护区、生态功能保护区、珍稀动物与栖息地的破坏的环境影响等已不可逆转，无法弥补和挽回，环保竣工验收就只能“实报实销”，使项目环境管理上处于极大被动和不利的地位。

目前对于海洋工程施工期违法行为的监督主要依靠海洋监察队伍定期或不定期的巡查进行监管，最近几年海洋工程监察力度在逐年加强，各种违法施工行为也得到严厉查处。然而目前海洋工程数量多，监管专业化要求高的特点，在海洋监察队伍人员编制和经费有限的情况下，仅靠海洋监察队伍监察已经不能适应当前的海洋工程环境管理需求。因此，迫切地需要引入第三方的社会化监管机制，施工期的环境监理应运而生。

2 环境监理制度的实践

2012年国家环保部办公厅印发《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》（环办〔2012〕5号）中定位环境监理是指建设项目环境监理单位受建设单位委托，依据有关环保法律法规、建设项目环评及其批复文件、环境监理合同等，对建设项目实施专业化的环境保护咨询和技术服务，协助和指导建设单位全面落实建设项目各项环保措施［1］。中国环境监理工作开始于20世纪80年代［2］，1995年黄河小浪底水利枢纽工程按照世界银行贷款方的要求首次正规引入了现代意义上的环境监理［3］，2002年环保总局、铁道部、交通部等六部委联合发布了《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》（环发〔2002〕141号）决定在青藏铁路格尔木至拉萨段、西气东输管道工程、上海国际航运中心洋山深水港区一期工程等13 个国家重点工程进行环境监理试点工作［4］。在试点项目的带动下，先后有27 个省级行政区开展了建设项目工程环境监理的探索和实践［5］，其中辽宁、青海、浙江、陕西和甘肃5省和交通、水利行业及深圳将工程环境监理工作制度化、常态化，取得了良好的试点效果。

目前的环境监理实践主要应用于环境行政主管部门审批的工程项目，对于海洋环境行政主管部门审批的海洋工程项目，尚未实施环境监理。借鉴试点做法，目前部分海洋工程环境影响报告书中也提出环境监理的要求，但由于缺乏明确的法律依据，环境监理的工作范围、内容、方法及监理组织模式等工作机制也均未在相关法律中明确给出，使得从事环境监理的机构缺乏指导，严重制约了环境监理工作的开展。目前海洋工程环境监理仅停留在海洋环境影响报告书的层面，暂未落实到项目施工中。

3 推行海洋工程环境监理的意义

3．1 实现海洋管理部门对项目全过程管理

根据《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定，海洋工程在可行性研究阶段，编报海洋环境影响报告书。随后随着初步设计、施工图设计及建设施工等工作的不断深入和细化，海洋工程的建设方案可能发生变更和调整，但发生变更和调整的工程环境影响并未在之前的环境影响报告书中给予评价。虽然《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第十三条明文规定“海洋工程环境影响报告书核准后，工程的性质、规模、地点、生产工艺或者拟采取的环境保护措施等发生重大改变的，建设单位应委托具有相应环境影响评价资质的单位重新编制环境影响报告书，报原核准工程环境影响报告书的海洋主管部门核准”，但由于缺乏有效的监管手段，管理部门无法知道项目是否存在变更，也就无法对工程变更造成环境影响进行跟踪管理。这也是目前很多建设单位认为环评就是走过场，以通过审批为最终目标的根本原因所在。因此，只有开展环境监理，才能有效控制施工过程中的环境污染与生态破坏，确保环保措施真实有效，使“事前”和“事后”管理转变为“全过程”管理。

3．2 降低或规避项目潜在环境风险

环境监理作为建设单位委托第三方对项目施工建设实行的环境保护监督管理，使得建设方能够及时得到环境保护政策和技术的指导，确保落实施工期各项目环保措施的落实，避免因施工单位私自变更施工工艺、非法开采、违规倾倒、防护和应急措施缺失等造成环境污染事故。如过驳吹填改为储泥坑吹填、未围堰先回填、疏浚土未按规定运至指定海域倾倒等，均可能造成施工区域周边海水养殖污染等环境风险事故，诱发群体事件。此外，与环保密切相关的隐蔽性工程，如管线、防腐防渗、大型环保设施等，在项目建成后将无法进行二次校验与补救［6］，通过开展环境监理，可以确保相关环保工程按照设计文件保质保量进行建设，避免了项目营运期出现环境污染事故以及出现问题后整改难度大、资金重复投入造成浪费等情况的发生。

3．3 推进环境影响评价进一步深化和提升

根据目前项目管理要求，海洋工程环境影响报告书的工作是在工程可行性研究阶段对建设项目可能对海洋环境的影响进行评价，并提出环境保护措施和建议。但大多数环境影响评价人员主要为环境相关专业出身，缺少项目工程方面的专业知识或是了解不深入，因此在海洋环境影响评价方面可能存在一定的偏差，提出的环境保护措施的可行性也存在一定欠缺。此外，加上有些工程建设对海洋环境影响的认识现阶段还存在不确定性和差距，所以项目实施过程对海洋环境的实际影响可能存在跟环境影响评价阶段不一致的地方。通过实施环境监理，可以对环境影响评价的预测结果进行验证，将现场环境管理中遇到的实际问题反馈到环境评价工作中去，使环评报告书中的对策措施更具针对性和可操作性，推进环境影响评价进一步深化和提升。

3．4 为环保竣工验收打下良好基础

根据《中华人民共和国海洋环境保护法》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，目前各地市已逐步开展海洋工程建设项目环保设施竣工验收。根据国家海洋局要求，《海洋工程建设项目环保设施竣工验收》需提交以下4份材料：①海洋工程环保设施竣工验收申请；②《海洋工程环境保护设施竣工验收申请表》；③编制环境影响报告书的海洋工程，应当提交竣工验收监测报告；编制环境影响报告表的海洋工程，应当提交竣工验收监测表；④法律法规规定的其他材料。其中第②和第③需要在施工或试运行过程进行必要的监测和调查。目前，部分海洋工程施工过程并未按照环评报告及批文的要求开展跟踪监测和落实环保措施，造成竣工验收时资料缺失，但鉴于施工已结束，无法补充的情况下被动通过验收。因此，开展环境监理，可以根据环评报告书及批文的相关要求，落实海洋工程各阶段的跟踪监测和各项环保措施，并做好相关记录，为环保竣工奠定基础。

4 典型海洋工程环境监理

近十年来，随着沿海地区城镇化高速发展，港口及临港工业快速崛起，土地和交通的需求促使沿海地区进行大规模的围填海和交通基础设施的建设。本研究以围填海和跨海桥梁工程为典型海洋工程案例，分析海洋工程环境监理时段、对象和监理重点。

4．1 环境监理的时段和对象

环境监理的时段包括：施工准备阶段环境监理、施工阶段环境监理和工程保修阶段（施工及缺陷责任期）3个阶段。各时段环境监理的对象包括如下。

（1）施工准备阶段环境监理：审查初步设计是否按照环境影响报告书及批文的要求落实环境保护措施和环保工程，是否存在工程设计、施工工艺等工程内容变更。审查在施工招投标和合同签订中是否明确环境保护责任条款。

（2）施工阶段环境监理：开工前，审查施工方案中的环保措施；施工过程监督施工单位是否落实相关环保措施，建设相应的环保工程，实施施工期环境跟踪监测。

（3）工程保修阶段：是否按照环保竣工验收的要求，落实相应的环保验收整改意见。

4．2 环境监理重点

4．2．1 围填海（包括人工岛和堤坝）施工环境监理

（1）围堤施工监理。监督检查围堤施工是否采取相关环保措施，如围堤采用直接抛填构筑，监督是否选择在低潮露滩时施工。若采取爆破挤淤软基处理，监督检查爆破是否采用先进工艺，如水下钻爆或毫秒微差爆破等，并严格控制单段爆破药量；在大爆前先采取放小炮措施，让鱼群远离爆破区域，减轻对渔业资源的影响；对爆破施工影响范围内的保护动物进行有效驱赶。

（2）回填料监理。回填材料不得使用含超标准放射性物质或者易溶出有毒有害物质的材料，禁止将有毒有害废弃物作土方回填。

（3）回填施工监理。回填开采的土石方和砂应及时回填，运输土方的车辆应有遮盖，以限制超载，防止沿途洒落，尘土飞扬；土石方或砂的堆放要合理选择堆放场地，堆放料要保持平整，同时定期洒水，减少扬尘，并在堆场周围构筑围堰，防止堆土被雨水冲刷进入水体。

（4）吹填施工监理。监督检查清淤作业的施工工艺及设备，严防借清淤为由，抽沙填海；监督淤泥吹填方式，储泥坑吹填或过驳吹填是否采取相应的环保措施，防止转移过程淤泥大量入海污染海域环境；观察泄水口水质情况，要求施工单位采取调整泄水流量及吹泥流量、围堰内整流等措施，保证泄水水质满足环保要求；根据海洋环境跟踪监测计划，开展清淤作业点、储泥坑、泄水口悬浮物海洋环境跟踪监测。

（5）施工船舶环境监理。要求施工单位编制“船舶登记表”，及时掌握施工船舶的动态信息，实现对施工船舶的动态管理；检查施工船舶是否配有《船舶油类记录簿》，且每次操作是否也有记录；是否编制《船舶油污污染应急计划》，并落实到位，职责分明；监督检查施工船舶是否配备生活污水、生产污水以及生产和生活垃圾的收集装置，并定期委托由有资质单位接收处置，污水接收单位应填写《船舶接收／排放污水登记记录》，垃圾接收单位应填写《垃圾排放登记记录》。

（6）施工营地环境监理。生活垃圾集中堆放统一接收处理，不允许任意焚烧或向海域倾倒；生活污水不允许乱泼乱倒，汇入排水管网由施工基地污水处理站统一处理，零散营地临时厕所必须配建有化粪池。

4．2．2 跨海桥梁施工环境监理

（1）桥墩施工监理。检查是否采用先进环保的施工工艺，如桥墩桩基施工采用钢护筒钻孔灌注桩，承台施工应采用钢板围堰后进行开挖浇注，以减少施工悬浮泥沙的产生；桩基钻孔产生钻浆和钻孔碎渣的不得排入海域，应收集沉淀处理，优先作为陆域接线工程的路基填料，不能使用的送至岸边指定堆渣场；水上平台施工的生活污水和生活垃圾进行集中收集，禁止直接排放和抛弃。

（2）临时占地和取弃土场监理。严格控制施工作业范围；采取洒水等有效防止施工扬尘，并防止机械噪声扰民；施工结束后及时对施工临时占地进行平整恢复。对土石方开挖和取弃土场采取工程防护和植被回复等措施，防止水土流失。

（3）径流集中系统监理。检查排水孔的间距和位置是否可顺利收集、排出横坡汇水，特别是检查便于清理哪些堵塞排水孔的泥沙，杂物的设计是否合理；检查汇水管的位置及布局、复核汇水面积、流量及汇水管口径；是否采取防腐材料，连接处是否固定不松垮；检查汇集后集中处理的集水池位置是否合适，应置于沿岸堤防或保护区之外；符合集水池的容积是否过大或过小。

（4）施工营地环境监理：同围填海项目。

（5）施工船舶环境监理：同围填海项目。