欧洲北海溢油应急合作机制初探＊

李静，周青，孙培艳，赵蓓，张继民

（1．国家海洋局海洋溢油鉴别与损害评估技术重点实验室 青岛 266033；2．国家海洋局北海环境监测中心 青岛 266033）

欧洲北海（The North Sea）是大西洋东部的一个海湾，西面以英格兰、苏格兰为界，东面与挪威、丹麦、德国、荷兰、比利时和法国相邻，南部从法国海岸的沃尔德灯塔，越过多佛尔海峡到英国海岸的皮衣角的连线为界，北部与大西洋及挪威海相接，东部与波罗的海相通［1］。北海依托沿海国发达的经济和频繁贸易交往，成为重要的国际海上通道。北海海域油气资源丰富，勘探开发规模和潜力大，繁忙的国际航运与日益增多的油气资源开发活动给北海的生态环境带来巨大的生态风险和压力。为应对海上溢油风险、保护海洋生态环境，北海沿海国家签署协议，逐步建立起区域应急合作机制，在减少北海溢油污染方面取得了显著效果，是开展封闭海或半封闭海的区域溢油应急合作的范例。

1 北海溢油应急合作的背景

1967年3月18 日，利比里亚油轮托雷·坎永号（Tanker Torrey Canyon）①［2］在英国锡利群岛附近海域沉没，11．9 万t原油倾入大海，浮油漂至法国海岸，造成了严重的海洋环境污染，北海多个沿海国受到溢油影响，损失严重。国际社会开始重新审视“海洋是无限的，其渔业资源也是无穷无尽的，而其容纳废物的能力更是无休无止的。”这一观点［3］。对于溢油事故，国际社会以及各国应对措施有限，一般采用淘汰陈旧船舶［4］和航 道 分 离（Traffic Separation Schemes）［5］制度。但是这些措施成效甚微，所以突发性溢油事故的应急响应非常重要。而此次事故让北海各国认识到溢油的突发性、扩散性和复杂性，也意识到溢油区域合作的重要性。为此，比利时、丹麦、法国、德国、荷兰、挪威、瑞典和英国于1969年6月9日在波恩签署了《应对北海油污合作协议》，1969年8月9日生效。作为世界上第一个溢油应急合作协议，它确定了北海国家解决海上溢油的区域合作制度，具有里程碑意义。协议确定了北海区域应急合作的分立模式，即“一种问题，一种规范”，针对海洋环境保护的不同方面而单独予以处理［6］。由于时间仓促，该协议全文只有10条，而其中仅有6条涉及合作的实质内容，所以关于溢油应急合作的很多细节规定都不够完善。

1983年，该协议第一次修订，即1983《处理北海油污和其他有害物质合作协议》［7］（以下简称波恩协议），欧盟作为缔约方加入。1987年，波恩协议扩展至监测合作。2001年9月21日该协议再次修订，此次爱尔兰加入。协议致力于在科学、技术和业务等方面建立海洋溢油应急合作机制，并不断创新和发展。同时，北海国家还加入了《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL 73／78防污公约）和《1990年国际油污防备、反应和合作公约》（OPRC 90公约）等国际公约，并制订了本国的溢油应急计划，建立了相应的组织机构。

2 缔约方权利和义务

波恩协议缔约方包括比利时、丹麦、法国、德国、爱尔兰、荷兰、挪威、瑞典、英国和欧盟。观察员包括地中海区域海洋污染响应中心（REMPEC）、国际海事组织（IMO）、经济合作与发展组织（OECD）、西班牙（Spain）和波罗的海海洋环境保护委员会（HELCOM）。

波恩协议明确规定了缔约方的权利和义务，主要包括缔约方在各自责任海域进行海洋污染风险监测并及时提醒其他缔约方；采用常见的操作方法进行溢油预防和清理，实现预防和清理的必要标准，保证应急合作中各缔约方的合作畅通；必要时相互支持实施响应行动；共享相关研究成果和开展联合演习。波恩协议的权利义务规定主要集中在两方面：预防（监测、演习、提醒和共享）和治理（溢油鉴别和治理技术）。明确的责任划定，提高了北海溢油应急的效率，最大可能地降低溢油风险和污染损失。

3 溢油应急合作的组织体系

不同于单个国家的溢油应急响应机制，欧洲北海的溢油应急涉及多国合作，这其中包括了人员、船只和飞机等的跨境调配。为了做好应急工作中的协调，协议对应急指挥机构做了详细规定。

欧洲北海溢油应急响应指挥体系包括岸上操作控制中心（Operational Control Ashore）和现场 战 略 指 挥 中 心（Tactical Command on the Scene of Operations）两级指挥机构。岸上操作控制中心由主导方（要求协助方）领导，一般位于岸上，负责指导现场战略指挥中心的行动，具有最高级别的指挥权。现场战略指挥中心则负责具体指导主导方和协助方的溢油应急团队。

而对于上述两个指挥中心来说，有两个核心人物是非常关键的，那就是主导方任命的现场战略指挥中心的最高指挥官和缔约方任命本国溢油应急的现场指挥官。指挥官对上级是应急合作行动执行者，对下级是命令的发布者，具有承上启下的作用。

其中，缔约方任命的指挥官管理本国的溢油应急团队，听命于主导方任命的最高指挥官。北海溢油应急反应机制中还有一个重要的角色是由缔约方派出的联络官（Liaison Officers）。当联络官发现溢油威胁到自己国家权益时，有权提出相关的管理和技术建议。

这样，从最高领导的岸上操作控制中心具体到各国溢油应急团队，同时配合各国委派的联络官，共同组成了北海完善的溢油应急合作的组织体系。该体系加强了主导方和协助方的联系，实现了职责明确，更好地协调和配合了各层关系，保证了应急响应的高效完成。

就指挥体系而言，主导方的地位和作用非常重要，所以协议中明确规定了主导方应当履行的义务，包括：负责指挥溢油应急；给予协助方行政、业务和后勤支持；分配协助方明确的任务；组织协助方的务实合作和协助方之间的信息公开。此外，当溢油污染的主要范围进入邻国时，主导方应当将控制指挥权交由该国。两国应当互相熟悉溢油污染状况和所采用的应急措施，并充分考虑未来溢油发生的趋势。

4 溢油应急合作的资金制度

开展溢油应急工作需要资金支持。溢油一旦发生，需要采用先进技术，及时控制溢油的范围，最大可能地减少溢油造成的海洋环境污染。之后还要对溢油损害程度进行评估，以决定“谁污染、谁负责”。波恩协议建立了溢油基金制度，为溢油应急的顺利开展提供资金保障。

北海溢油基金首先来源于各缔约方每年支付的费用。北海波恩协议规定，各缔约方支付波恩协议年度支出的2．5%。依据联合国大会通过的国民生产总值规模，协议的支出平衡按比例分配给各缔约国（欧盟除外），任何缔约方不得超过支出平衡的20%。

缔约方协助主导方处理溢油的过程中，主导方基本支付所有费用。溢油发生时，海洋环境污染的缔约方可以请求其他缔约方协助处理溢油事故。协助意向确定后，主导国和协助方要签订合同，合同标明所有合作事宜和安排（包括费用支付），以明确合同双方权利义务和索赔程序。除非另有规定，主导方对协助方的费用支付应当参照协助方的法律和实践。当然，主导方可以随时取消溢油协助的请求，但是应当支付协助方之前协助其处理油污的费用。如果溢油合作是缔约方主动参与，则由该缔约方支付本国费用。该主导方支付的规定不剥夺协助方参照其他的国家或国际规定处理油污（威胁）时获得第三方赔偿的权利。

最后，在对海洋污染做出评估后，北海遵循污染者支付原则。环境法中的污染者支付原则是指污染环境者应当承担责任，支付赔偿费用，这一原则获得经济合作与发展组织（OECD）和欧盟的许多国家支持，并成为区域规则。北海溢油应急合作中，也遵循“谁污染、谁赔偿”的原则。值得注意的是，除非另有规定，主导方支付给协助方的费用全部由污染者承担。这一原则在船舶业、海上产业和污染赔偿法规中得以体现，有效地解决了赔偿问题。

5 溢油应急合作中的具体措施

5．1 完善的管理组织

应急合作涉及不同国家，管理和组织上比较复杂。如果处理不当，则可能造成溢油应急工作的延误，甚至引发国家之间的矛盾纷争。波恩协议对于应急合作中出现的组织和管理工作做出了非常详细的说明和规定。具体包括：不同国籍的航空器、船舶、舰艇、车辆、人员和设备的跨境事宜；海关和救援车辆的税费事宜；应急团队的工作条件、保险、民事责任伤亡或财产损失、住宿、膳食和医疗事宜；设备的检修等事宜。相比较当今其他区域应急合作制度，北海的溢油应急合作中的管理组织层面规定已经非常的具体和完善。这样完善的组织管理规定，减少了溢油应急合作中一些矛盾争执的发生，并且针对可能出现的问题提出相应的意见，有效保证了溢油工作的明确分工和有效完成。

5．2 良好的通信方式

应急合作中，国家之间的良好交流非常重要，它不仅决定信息及时传递，而且保证溢油应急处理的实效性。

欧洲北海应急合作中采用无线电通信，分为3个等级。管理控制中心和现场指挥中心最高指挥官之间通信是一级通信；现场指挥中心最高指挥官和各参与方指挥官之间通信是二级通信；各参与方指挥官和应急团队通信之间通信是三级通信。根据通信机构的级别和保密要求不同，通信方式也有所不同。例如，欧洲北海的岸上管理控制中心和现场指挥中心最高指挥官沟通使用的是无线电子邮件、传真、电传或电报，其通信建立和维护由主导方负责。各参与方指挥官及其应急团队之间的通信应在国内特殊的（内部）的频率进行。

5．3 创新的溢油处置技术

溢油不仅会威胁海洋生物个体，也会影响近岸生态系统，所以溢油应急工作的目标不仅是保护海上的生物、资源和海洋环境，还要减少进入近岸和河口的溢油量。岸上的淤泥滩和盐沼是北海生态最敏感的部分，并且最难清理，所以北海应急工作的一个重要任务就是千方百计地防止油污进入这些地方。经过几十年的发展，北海沿岸国家在溢油技术方面不断进步，保证了溢油工作的有效完成。同时波恩协议规定缔约方采用的都是比较常见的操作方法和技术，可以实现预防和清理的统一标准，从而溢油应急中各方能够相互支持，积极溢油应急响应，共同保护海洋环境。

溢油风险评估可以确定应急响应是否必要、响应的任务安排是否适当和溢油可能造成的威胁，这些都需要高新技术的支持。北海可以通过分析溢油类型和溢油量的最新数据、溢油地点和天气变化，预测溢油的运行路线，并针对该区域容易被溢油影响的敏感资源给出风险评估意见，并且随着信息数据的更新，评估也将不断地改进和完善。

溢油清理技术是减少溢油污染的重要响应措施。溢油污染程度主要取决于原油类型、溢油位置以及溢油发生的时间。波恩协议按照溢油造成的污染范围将溢油分为了海上溢油、岸上溢油和河口溢油3部分，所以北海的油污处理技术也分为了海上清理技术、岸上清理技术和河口清理技术3 部分。协议根据溢油发生的位置和范围的不同、溢油产生的影响不同，并结合北海具体的生态环境状况，对于上述3种清理技术做出了详细的规定，保证了溢油技术的正确实施，最大可能地减少溢油造成的环境污染。如针对海上清理技术，波恩协议首先确定了技术采用的目标和原则（即海面除油；通过化学或机械手段分散油；允许自然除油和原位燃烧减少原油体积）；然后确定了可适用的具体海上溢油处理技术（机械回收、分散和自然消散等）；最后针对性地采用这些处理技术，以达到溢油污染最好解决的目标。同时协议充分考虑了溢油处理技术中可能存在的问题，规定缔约方应当积极改进现有的溢油处理技术，并密切关注可以替代现有技术的新的技术，同时要考虑到技术损害环境的可能性。因为溢油处理的根本目标在于保护海洋生态环境，所以北海溢油应急合作的缔约方采用溢油处理技术的首要前提是，保证处理技术本身绝对不可以比溢油事件造成更大的环境损害，而费用的支付是之后的考虑因素。

5．4 规范的演习和监测

溢油应急的一个重要组成部分是演习。北海各国通过演习可以互通有无，交流技术，加强合作。《波恩协议》规定：缔约方的演习应当遵循互通双边或多边演习信息，尤其演习中特殊情况的处理和经验教训；努力开展经常性的演习，以加强业务合作，开展污染防治；演习的中止应当经会议上缔约方的一致同意。

北海演习主要分为3 类：警报演习、设备演习和操作演习，波恩协议对3 种演习的目标、具体操作程序以及可能存在的问题和解决方案都做出了详细规定。例如，警报演习应当在3月、6月、9月和12月进行。演习结束时，演习发起国应当做一份简报，以供缔约方在演习后的会议上讨论和交流，这样将演习过程中发现应急合作中可能出现的矛盾和问题，进行及时解决，从而在真正溢油应急合作中，北海各国之间才能做到有效、无障碍合作，保证溢油的及时解决。波恩协议关于溢油应急演习的详尽规定和北海沿岸国的有效遵守施行，为实际溢油应急合作积累了有效的实践经验。

监测是海洋污染的处理和预防工作的重要组成部分，可以帮助找到漏油和其他威胁。而当缔约方发现海洋溢油威胁时，及时提醒其他缔约方上述威胁的存在，以便及时解决溢油危险，保护海洋环境和国家利益。北海各国是通过航空和卫星的空中监测来监测威胁北海海洋环境的溢油和其他有害物质的溢漏。

《波恩协议》建立了北海空中监测的合作框架：缔约方自行开展的国内飞行计划；区域空中监测合作；监测信息和经验的交流；合作改进现有系统和开发新技术等。北海空中监测包括3种类型：缔约方国内的空中监测、缔约方区域合作的空中监测以及规定性的空中监测。波恩协议对于各种监测进行了详细规定，保证了空中监测的可操作性。

同时，为了加强合作的力度和提高合作效率，波恩协议要求各缔约方积极分享本国溢油应急的研究和开发成果，建立定期会议制度，进行溢油经验的研讨和交流，实现溢油资料和技术的资源共享。例如，每年开展的溢油鉴别互校样分析和专家研讨会，通过包括缔约方实验室，以及美洲、亚洲等各溢油实验室的参与，很大程度上提高了溢油鉴别技术。

6 结束语

受油轮托雷·坎永号（Tanker Torrey Canyon）事件的冲击，从1969《应对北海油污合作协议》，到之后修订的1983《处理北海油污和其他有害物质合作协议》，欧洲北海区域溢油应急合作机制已逐步建立起来。协议明确规定了缔约方的权利和义务，尤其是主导方的责任，建立了两级应急指挥机构，规范了溢油基金的来源及费用支付制度，以及包含技术、演习、监测在内的一系列具体措施。经过40 多年的发展，北海溢油应急合作实现了溢油应急对象的扩展①《1969波恩协议》针对的是油污，《1983波恩协议》将适用对象扩展至有害物质。、信息的交流和共享②主要方式包括：建立专家网络、定期召开会议、出版书籍、制定应急手册等。、溢油处理技术的完善、应急资源的整合以及公众参与意识的增强。完善的溢油应急合作机制，不仅有效地减小了油污损害风险、保护了北海海洋生态环境，同时促进了各国的交流与合作。

欧洲北海与南海海域有很多相似之处，这些经验对于我国和南海周边 国家的溢油应急合作具有一定的借鉴作用。南海周边国家存在岛礁主权和海域权益争端，冲突事件时有发生，为建立多边互信，相关国家积极推动南海低敏感领域合作。在此背景下，开展南海区域溢油应急合作机制研究顺应了我国推进南海合作、建立南海互信的政策导向，同时对保护南海海洋生态环境、缓解南海海洋权益争端的僵局、开辟南海和平合作新路径具有独特的意义。

［1］中国科普博览．欧洲的海——北海［EB／OL］．［2014－02－06］．http：／／www．kepu．net．cn／gb／earth／ocean／abc／abc113．html．

［2］ITOPF．TORREY CANYON，United Kingdom，1967［EB／OL］．（2014－05－23）［2014－05－30］．http：／／www．itopf．com／inaction／case－studies／case－study／torrey－canyon－united－kingdom－1967／．

［3］HANNS J，BUCHOL Z．The Baltic Sea：lesson learned［C］／／VALENCIA，MARK J．Maritime Regime Building．The Hague：Kluwer Law International，2001：17．

［4］MOORADIAN，CHRISTOPHER P．Protecting“sovereign rights”：the case for increased coastal state jurisdiction over vesselsource pollution in the exclusive economic zone［J］．Boston University Law Review，2002（82）：768－69．

［5］MYRON H N，MOORE J．International Energy Policy，the Arctic and the Law of the Sea［C］／／Leiden；Boston：Martinus Nijhoff Publishers，2005：157．

［6］MYRON H N，MOORE J．The Stockholm Declaration and Law of the Marine Environment［C］／／Leiden；Boston：Martinus Nijhoff Publishers，2003：183．

［7］What is the Bonn Agreement？［EB／OL］．［2014－07－03］．http：／／www．bonnagreement．org／．