矿产资源开发生态补偿法律规范系统

程玉(中国政法大学民商经济法学院，北京100088)

矿产资源开发生态补偿法律规范系统

程玉
(中国政法大学民商经济法学院，北京100088)

摘要:自生态补偿概念提出以来，我国学界和实务界对其内涵尚无定论。矿产资源开发生态补偿，是指在矿产资源开发利用过程中，由矿产资源开发利用者或通过他人保护矿山生态环境行为致使自身生态利益增进者向特定生态利益受损者予以合理之补偿。迄今为止，我国矿产资源开发生态补偿法律规范体系已基本成型，但其结构性缺陷制约了生态补偿制度功效的实现。在分析现行法律规范体系及其存在问题的基础上，尝试根据矿产资源开发生态补偿法律关系的综合性建构具有整体目的性、层次功能性和综合调整性的矿产资源开发生态补偿法律规范系统。

关键词:矿产资源开发生态补偿;生态利益;法律规范系统

网络出版地址: http://www. cnki. net/kcms/doi/10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.022.html网络出版时间:2015－08－20 15:30

一、矿产资源开发生态补偿的概念界定及其制度内涵

与国外学者将生态补偿定义为“因‘生物多样性弥补’而进行的‘生态系统服务付费’过程”［1］不同，我国有关生态补偿概念界定及其制度内涵的学说则不断演化、发展。截至目前，学界通说采行的是结合人地和人际补偿两种理论的涵盖自然补偿说和双向补偿说的综合性观点。［2］有学者认为，“有关该观点的学说主张基本上套用的是生态学、经济学等的研究成果，或者国家生态补偿政策，缺少规范法学视角的分析”。［3］诚然，从法学角度来看，生态补偿制度所应侧重的是人与人之间的利益关系，其作为一项新生的法律制度，目的和任务应与传统法律制度无异，即“发现并承认、确定、实现和保障不同类型的利益，或者以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益。”［4］可见，生态补偿制度是一种利益衡平机制，是针对特定主体之间因资源利用或生态破坏引起的利益冲突所为之补偿机制。

矿产资源是各类自然资源中属性独特的一类资源，它属于国家所有，是国民经济和社会发展的物质基础，同时又是环境要素的一部分。人们对矿产资源的开发利用必然会对相关资源和环境产生影响和破坏，以致对生态系统的损害，便会产生“补偿”问题。因此，在补偿因矿产资源开发利用所造成的个体利益减损外，仍需“再付出劳动对在经济产品生产过程中产生的生态环境负价值予以补偿。”［5］不同于传统补偿类法律制度所旨在协调、解决的利益冲突，生态补偿法律制度作为现代环境法的一项典型制度关涉一种新的利益类型，即生态利益。①因此，矿产资源开发生态补偿，是指在矿产资源开发利用过程中，由矿产资源开发利用者或通过他人保护生态环境行为致使自身生态利益增进者向特定生态利益受损者予以合理之补偿。而矿产资源开发生态补偿法律制度，即是调整矿产资源开发生态补偿法律关系并对具体矿产资源开发生态补偿实践活动起到规范、指引的法律规范的总称。

二、矿产资源开发生态补偿法律规范体系之现状评析

多年来，国土资源部、财政部、环保部等对矿产资源规划、环境影响评价、矿山土地复垦、矿山地质环境管理、资源节约与合理利用、绿色矿山建设、矿山地质公园建设以及和谐矿区建设等方面，制定了一系列法律政策文件，中央财政和地方财政投入了大量的资金，推进专项治理，逐步取得成效。同时，地方也积极推进立法进程，建立健全矿山环境恢复治理保证金等制度性措施。由此可见，我国肇始于20世纪80年代云南开征生态环境补偿费的矿产资源开发生态补偿的制度内涵不断扩展，其法律规范体系也基本成型。但通过分析，可以发现，现有规范体系存在结构性缺陷，使得制度的补偿功效难以实现。

(一)相对独立的资源开发生态补偿法律规范体系已初步成型

为回应立法生态补偿政策实践，1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》提出建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制，并明确了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则。随后，2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》和2003年颁布的促进西部开发建设的重要政策文件均重申要建立我国生态补偿机制，并开始实施矿山地质环境专项资金制度。2005年《关于制定国民经济社会发展第十一个五年规划的建议》将补偿原则确立为“谁开发，谁保护;谁投资，谁受益”，同年，国务院发布的28号和39号文件，进一步强调建立生态环境补偿制度的必要性。2006年，中央层面继续运用“矿山地质专项资金”支持历史遗留矿山地质环境治理的同时，国土部办公厅发布了《关于加强国家矿山公园建设的通知》，财政部则会同国土资源部和原环保总局发布了215号文，要求按照矿产品销售收入计提矿山环境治理和生态恢复保证金;地方层面，山西省开展煤炭工业可持续发展试点并提取煤炭可持续发展基金，云南、天津等地陆续出台矿山环境治理保证金管理办法等。②

2007年，国务院通过8号文件继续将生态补偿机制建立作为年度工作要点，随后的15号文则明确要求改进和完善资源开发生态补偿机制。同年，环保总局发布《关于开始生态补偿试点工作的指导意见》，重点提出要推动建立矿产资源开发生态补偿长效机制。2009年的《矿山地质环境保护规定》，将矿山生态环境治理的责任机制以及生态恢复保证金等内容上升至法律层面。2010年，在完善《土地复垦规定》(1988年)的基础上制颁了《土地复垦条例》(2012年出台了配套实施办法)。此外，2010年国土部发布的119号文、2012年国土部办公厅发布的36号文以及2013年中央一号文件，分别提出要推进绿色矿山、矿山复绿行动以及和谐矿区的建设。2014年，自2010年已进入国务院立法计划的《生态补偿条例》虽未出台，但我国新《环境保护法》修正案31条明文规定了生态补偿制度。

(二)现行法缺乏针对矿产资源开发生态补偿的专门系统规范

2013年《关于建立健全生态补偿机制的若干意见(征求意见稿)》和《生态补偿条例(草案)》的发布，标志着我国从分散、滞后的生态补偿法律制度建设向生态补偿专项立法的转型。长期以来，我国生态补偿的政策实践活动远远领先于生态补偿的理论研究和法律制度建设。以矿产资源领域为例，中央财政安排的矿山地质环境专项资金规模从2003年1.7亿增至2012年的47亿，共累计安排资金达237亿元。［6］同时，各地方政府实施的矿山环境恢复治理保证金制度以及其他试点工作，均取得了显著成效。［7］但由于生态补偿领域统一性立法尚未出台，且目前矿产资源生态补偿领域相关立法规范又比较分散，导致整体补偿制度难以充分发挥补偿功效。

1.现行的矿产资源开发生态补偿法律规范体系存在漏洞

首先，我国法律法规对生态补偿制度仅有原则性规定，对补偿各利益相关者的权利、义务、责任缺乏明确的界定，对补偿内容、方式、标准和实施方式缺乏具体规定。［8］妨碍了生态补偿的具体实施，以至于现行矿产资源开发生态补偿法律规范体系缺乏针对矿区居民、后代以及对矿业城市为补偿的相关规定。［9］

其次，现行矿产资源开发生态补偿尚未形成多元化补偿方式。目前补偿方式仍以政府手段为主，主要体现为矿山企业向政府缴纳相应费用以及各级政府的财政性资金安排。［10］以市场为基础的补偿则相对薄弱，一些地方开展的横向生态补偿实践仍未得到推广。

最后，矿产资源开发生态补偿法律规范缺乏公众参与内容，以至于生态补偿难以体现群众的利益。国际生态补偿取得成功的重要原因在于拥有较为成熟的社会参与机制，保证补偿方式和具体工作的透明。现行法缺乏有关公民在生态补偿制度实施过程中的知情权、参与权和监督权规定，不利于生态补偿实践活动的有序、科学开展。

2.现行矿产资源开发生态补偿法律制度缺乏系统科学性

矿区生态修复是矿产资源生态补偿的核心，是指生态环境破坏方通过人工措施对生态环境本身予以修复，并对由此带来的生态利益受损方予以补偿。目前，主要体现为矿地复垦制度。担保生态修复实现的资金方面有两种类型，一是类似澳大利亚的矿山环境恢复履约保证金，要求采矿权人承担恢复生态环境和土地的全部费用，并提供充足的担保;二是类似美国的矿山环境恢复基金，每年从采矿权人矿产品收益中抽取一定资金，用于实施矿山的生态恢复工程。［11］我国规定了上述两种制度，但其系统科学性均存在不足。

履约保证金的制度功能是“担保矿地复垦和生态恢复合同的履行”，其具有“既利用市场又由政府直接控制的特点，是实现土地复垦目标时‘基于市场的政策工具’。”［12］我国矿地复垦保证金制度，仍处于起步阶段，存在多方面问题。首先，一次性缴纳的保证金势必占用企业的资金特别是现金，从而制约企业的环境治理能力;其次，长达20年～30年的采矿期致使人们无法在短期内检视保证金的可行性;最后，实践中因采矿企业无需在缴纳保证金时提供矿山环境治理实施方案，而无法确保企业恢复行为的科学有效性。

生态补偿费制度，是指行政机关针对造成生态环境影响的组织和个人征收用于生态环境保护、治理与恢复费用的制度。我国于2002年取消缺乏征收依据的生态环境补偿费，2013年暂停征收山西省的“建立煤炭可持续发展基金”，但矿产资源开发者仍需缴纳森林植被恢复补偿费、水土流失补偿费等具有生态补偿功能的费用。目前，我国严格意义上的生态补偿基金除中央层面安排的矿山地质环境专项资金外，便是山西省自2006年对所有煤炭企业征收的煤炭可持续发展基金和转产发展资金。

3.现行矿产资源开发生态补偿对社会公平目标的强调不够

生态补偿的实质是基于社会利益(生态利益)的物质偿付关系，“具有不同于一般民事物质关系的价值体现，它不是纯粹的经济关系补偿。”［1］因而，生态补偿的给付义务具有普遍性的约束，侧重于社会公平目标的实现。单纯强调矿产资源开发利用者对矿区环境的自然补偿，不符合社会公平的价值目标。矿产资源丰裕地区居民在资源国家所有的体制下，不能享受由当地资源带来的经济收益，由此导致矿区所在城市面临“资源之咒”难题，即地区矿产资源丰裕程度与当地经济的增长呈现负相关的关系。［13］矿产资源开发生态补偿也并未与扶贫政策相衔接，显然不利于社会公平目标的实现。

三、矿产资源开发生态补偿法律规范系统之构建

矿产资源开发利用过程中形成的生态补偿法律关系是矿产资源法律规范的调整对象，具有综合性。它既包含人际关系，如矿区居民与矿山企业、国家，以及当代人和后代人之间的补偿关系;又含有人与自然的关系，如矿山企业对矿区环境的生态修复。调整对象的综合性使得调整手段也具有综合性，不仅有经济调节，还有行政管制，同时有政策协调以及法律规制措施。法律规范体系的综合性，使得我们思考和运用综合法律调整的方法，即系统论的方法，通过整合既有法律规范、推动统一性生态补偿法律规范等方法全面系统地调整生态补偿内所涉及的多重社会关系。

(一)矿产资源开发生态补偿法律规范系统的整体目的性

法律规范之间具有密切的联系，其中一些规范的遵守、执行或者违反可能会引起其他规范的运行，正是这种规范体系内部的统一性使得某一法律得以调整特定的社会关系。由于矿产资源开发生态补偿法律规范体系的调整对象具有综合性和相互交融性，使得其本身必须以整体性法律规范系统的形式适用于矿产资源开发生态补偿法律关系之中。同时，这种整体性主要体现为法律规范体系内部结构要素之间的相互联系，主要指矿产资源开发生态补偿法律规范系统本身作为子系统与其他规范子系统共同构成有机之整体。一方面，矿产资源开发生态补偿与森林效益生态补偿、流域生态补偿等子系统一起构成了生态补偿法律规范系统;另一方面，矿产资源开发生态补偿法律规范系统与矿产资源规划、环境影响评价等子系统一起构成矿产资源环境保护法律规范系统。

(二)矿产资源开发生态补偿法律规范系统的层次功能性

首先，矿产资源生态补偿法律规范系统的第一个层次是新《环境保护法》中有关生态补偿的原则性规定。根据新《环境保护法》第31条规定，国家对生态保护地区通过财政转移支付实现生态补偿;国家指导受益地区和生态保护地区之间通过协商或者按照市场规则进行生态补偿。

其次，矿产资源开发生态补偿法律规范系统的第二个层次应是矿产资源领域有关生态补偿的原则性规定。但目前《矿产资源法》第3条有关国家保障矿产资源的合理开发利用的规定，尚不能视为矿产资源领域生态补偿的原则性规定。所以，应在《矿产资源法》中针对矿产资源的特性作出矿产资源开发生态补偿的原则性规定。

最后，矿产资源开发生态补偿法律规范系统最为关键的层次是矿产资源开发生态补偿具体法律制度的规范要素，现行的有关矿山环境恢复保证金制度和生态补偿费制度的法律规范等都属于具体法律制度的规范要素。多年来，我国矿产资源开发生态补偿具体法律制度正在逐步的建立与完善过程中。待《生态补偿条例》出台后，应尽快结合该专项立法制定和实施矿产资源领域的生态补偿法律制度。

(三)矿产资源开发生态补偿法律规范系统的综合调整功能

其一，矿产资源开发生态补偿法律规范系统的事先预防功能。矿产资源开发利用无疑会对矿山生态环境造成无法预知的风险，并且由此而导致的生态环境损失往往难以估量，作为个体的矿产资源开发者有时难以承担。此时，风险必然转化成一种要政府和社会必须承受的风险。［9］为防范无法预期的矿产生态环境风险，我国应建立预防性的矿产资源开发生态风险基金制度。

其二，矿产资源开发生态补偿法律规范系统的事后救济功能。矿产资源开发利用过程会对生态环境产生损害，造成特定利益主体的生态利益减损，因此应由受益者对该损失予以救济。现行矿产资源开发生态补偿法律规范系统中，主要由矿山环境恢复保证金制度和生态补偿费制度来实现救济功能。但该种救济并不全面，特定矿区居民和矿业城市的利益减损并未得到有效救济。［14］针对前者，应建立矿产资源开发者或国家对矿区居民为补偿的制度;对于后者，则建立矿产资源生态补偿区际转移制度。

其三，矿产资源开发生态补偿法律规范系统的综合调整功能。诚如孙佑海教授在《依法保障生态文明建设》一文中指出的，“依法建全自然资源资产产权制度和用途管制制度是解决我国自然资源管理困局的治本之策”。［15］因此，应在明晰矿产资源产权制度的基础上，进一步加强资源有偿使用制度和生态补偿制度的建设，优化协调两个规范系统之间的关系以促进矿产资源开发生态补偿法律规范系统的综合法律规制功能，从而保证我国矿产资源开发利用过程中生态正义理念的贯彻与落实。

注释:

①传统的补偿类法律制度总体上可以划分为两类:公法上的国家补偿或赔偿制度，主要用以补偿因国家行为导致的利益减损;私法上的侵权损害填补，主要用以填补因民事主体所造成的特定主体利益减损。其补偿的法理基础在于传统的人身、财产利益受损，理应获得相应的赔偿或补偿。现代环境法作为新兴的法律部门，旨在保护人类的生态环境利益。生态补偿法律制度作为环境法的一项基本法律制度，衡平的利益冲突也必然关涉生态利益。具体而言，环境破坏或资源利用者因实现其“个人利益”而造成环境污染或生态破坏时，应对生态利益受损者为补偿;保护和建设资源环境主体因主动供给生态利益或因自己个人利益受限而被动促进生态利益增进时，应由国家代表利益享用者予以补偿。

②2006年中央开始推进矿山生态恢复治理保证金计提工作开始，各省(区、市)陆续制定颁布矿山环境恢复履约保证金管理办法。截至2013年，已有30个省(区、市)建立了矿山环境恢复治理保证金制度。各省(区、市)的管理办法，大体可分为以下几类:矿山复垦保证金或景观协调保证金，如天津;矿山生态环境恢复治理保证金，如北京;矿山地质环境治理恢复保证金，如安徽、贵州、吉林、江苏、辽宁、内蒙古、山西、陕西、四川、新疆、云南;矿山地质环境恢复保证金，如广西;矿山地质环境恢复治理备用金，如湖北;矿山地质环境治理备用金，如湖南;矿山环境治理和生态恢复保证金，如江西、宁夏;矿山自然生态环境治理备用金，如浙江。

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〔6〕国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告(2013) ［EB/OL］.(2013－04－26)［2014－05－01］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013－04/26/content _ 1793568.htm.

〔7〕国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告［Z］.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2013.

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〔14〕曹明德.矿产资源生态补偿法律制度之探究［J］.法商研究，2007(2) :17－24.

〔15〕孙佑海.依法保障生态文明建设［J］.法学杂志，2014 (5) :3.

(责任编辑吴星)

Briefly Study on the Legal Norm System of Eco-compensation of Acquiring Mineral Resources

CHENG Yu
(China University of Political Science and Law，Beijing 100088)

Abstract:Since the concept of eco-compensation has been proposed，both academics and practitioners are uncertain about its implication.This paper argues that the eco-compensation institution of acquring mineral resources means that people who utilize the mineral resourses or conseve the mine eco-environment must pay for the people whose ecological benefits decreased because of these utilization.So far though Chinese eco-compensation institution of acquring mineral resources has already fomulized，still there are some structural defects.We analysed the problems of this instution，and tried to construct legal norm system of eco-compensation of mineral resources.

Key words:eco-compensation of acquiring mineral resource; ecological benefits; legal norm system

作者简介:程玉(1992—)，男，安徽肥西人，中国政法大学民商经济法学院硕士研究生，研究方向:环境与资源保护法。

收稿日期:2015－06－05

DOI:10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.022

中图分类号:D912.6

文献标识码:A

文章编号:1007-6875 (2015) 04-0114-04