适应新型城镇化发展的城乡土地利用和管理研究——以湖南省为例

沈 彦，麻战洪，曾 毅

（湖南省国土资源规划院，湖南 长沙410007）

适应新型城镇化发展的城乡土地利用和管理研究
——以湖南省为例

沈 彦，麻战洪，曾 毅

（湖南省国土资源规划院，湖南 长沙410007）

在理论总结和政策解读的基础上，以湖南省为例，研究了新型城镇化背景下城乡土地利用与管理的相关内容，分析了湖南省城镇化进程中土地利用和管理存在的问题及原因，并针对国土空间实际情况，将湖南省划分为长株潭城市群区、洞庭湖区、湘中南区和大湘西区四大版块，分别提出了各区适应新型城镇化发展的土地资源利用模式，最后从统筹谋划城镇发展格局、强化差别化土地政策调控、提高城镇空间综合承载能力、释放农村土地改革红利、完善土地财税和融资制度、全面推进国土综合整治等方面提出了推进城乡土地合理利用与高效管理的对策。

新型城镇化；城乡土地利用与管理；湖南

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。改革开放以来，我国城镇化发展成就显著，城乡面貌日新月异，但快速城镇化背后潜藏的发展方式粗放、基本公共服务水平低、区域发展不均衡等问题日益凸显。2012年，中央经济工作会议指出城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要积极引导城镇化健康发展。从国土资源管理的角度来看，推进新型城镇化的过程最重要的就是推动土地资源的集约利用和高效配置，在保障城镇化发展合理用地需求的同时，促进城镇化质量的提高。

湖南省城镇化质量不高带来的土地利用问题越来越突出。放眼全国，湖南的城镇化率还处于“跟跑者”的位置，城镇化的潜力还没有得到充分发掘，对于处于我国中部的湖南省来说，新型城镇化无疑是后发赶超的最佳跳板和富民强省的最佳路径。在新型城镇化背景下，如何科学、合理利用土地资源，提高土地节约集约利用水平，提升土地利用效率，健全和完善土地合理利用方式与途径，改革创新土地利用管理制度，是湖南省新型城镇化发展亟待探讨的关键问题，对有效促进全省城镇化健康发展具有重要意义。

1 城镇化与土地利用的关系

城镇化是社会发展进步的必经之路[1]，城镇化过程必然要占用大量土地，而土地是城市发展的基础。城镇化的发展虽然提高了城市土地利用的经济效益，但若缺乏科学、合理控制土地供给的途径，会造成生态和社会效益的负面影响。

1.1 城镇化对土地利用的影响

城镇化过程会导致土地利用功能分区的变化，而这种变化会直接影响土地利用方向和结构。市区的再城市化将占用郊区的农业用地，但是其职能不会消失，从而改变郊区的土地利用结构和方向。另外，基础设施建设过程中必然会导致土地利用结构的复杂化和土地利用类型的多样化，而人口的增加以及经济社会的发展，使得城市区域内部的环境日益恶化。城镇化与工业化相伴发展，致使城市内部无法满足工业用地的需求，因此也会间接地改变郊区土地利用结构。

1.2 土地利用对城镇化旳影响

城镇土地的合理利用和扩展，能使城市的土地得到有效利用，对城市经济的发展起促进作用，城市土地的承载力也相应提高。还可以协调城市内部各用地单位的用地比例，从而确定城市用地合理的等级规模，提高城市经济、社会及生态效益，提升城镇土地的整体功能。

2 湖南省城乡土地利用和管理现状分析

2.1 土地利用现状

2.1.1 土地利用结构 按土地利用总体规划分类标准，根据地籍变更数据统计，2013年湖南省土地资源总规模2 118.36万hm2。其中：农用地1 822.84万hm2，占土地总规模的86.05%；建设用地157.85万hm2，占土地总规模的7.45%；未利用地137.66万hm2，占土地总规模的6.50%。

2.1.2 城乡建设用地空间分布 湖南省城镇建设用地以及独立工矿用地主要集中分布在由京广铁路、京珠高速公路、107国道及湘江共同构成的湘东经济走廊一带，另外随着洞庭湖生态经济区、湘南承接产业转移示范区的建设，小城镇发展较快，建制镇用地比例也比较大；农村居民点则集中分布于湘江沿岸经济发达的河谷平原和盆地区以及环洞庭湖平原区，这些地区地势平坦、经济发达、农业基础较好，农村居民点相对密集。

2.2 城镇化进程中的土地利用变化特点

伴随着城镇化的快速发展，土地利用相应发生了巨大变化，为工业化、城镇化的快速发展提供了充足的空间，促进了城乡发展、民生改善和基础设施建设，为全省经济平稳较快发展提供了坚实的保障。

2.2.1 优质耕地流失较为严重，耕地结构发生较大改变 一是耕地流失规模较大。2004～2013年，全省土地利用虽实现了耕地占补平衡，但总体来看，因生态退耕、灾毁、农业结构调整等，全省近10年的耕地面积净减少2.21万hm2，平均每年流失耕地超过2 000 hm2。二是耕地格局发生变化。从耕地流失区域来看，不同地区的耕地流失情况差异较大。10年中，耕地占用和补充的区域差异导致全省耕地格局发生略微变化，长株潭、湘中南地区的耕地比例不断下降，洞庭湖区及湘西地区的耕地比例不断上升。三是耕地质量有所下降。10年间建设占用的耕地大多数为排灌设施齐全、熟化程度好、生产能力高的水田，而补充的耕地中基础设施配套相对不足，生产能力较低。此外，湘西、湘东南还有部分耕地处于生态脆弱区，全省坡度大于25°的耕地数量约4.16万hm2，生产保障能力还不稳定。

2.2.2 建设用地规模不断扩张，结构和效率有待优化提升 近5年建设用地增长速度明显快于前5年。从区域上看，长株潭地区的建设用地增长速度最快，洞庭湖地区的增速最慢，远低于全省平均水平，而近5年湘中南及湘西地区的建设用地增速有明显提升趋势。建设用地利用效率有待进一步提高。近10年，全省人均城镇工矿用地规模不降反升。农村居民点用地规模仍在扩大，农村“空心化”现象日趋严重。

2.2.3 未利用土地不断减少，生态用地空间面临挑战2004～2013年间，全省未利用土地面积共减少约54.43万hm2，其中水域面积减少了8.26万hm2，自然保留地面积减少46.16万hm2。由于未利用地具备气候水土调节、生物多样性保护等生态功能，该地类的不断减少，也给全省生态安全建设带来了较大挑战。

2.3 现行土地利用管理制度概况

2.3.1 二元土地制度 现行的二元土地制度模式，即土地市场城乡分割和政府主导的模式，虽然这种模式为全省高速工业化和快速城市化做出了重大贡献，但也带来了土地市场发育不完善、农民土地财产权利被侵犯以及土地利益矛盾加剧等问题[2]。

2.3.2 土地征收与征用制度 现行二元土地制度在土地管理上把城市土地和农村集体土地截然分开，农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有，国家可以对农村土地实行征收或者征用并给予补偿。征地补偿额度过低和结构失衡、补偿程序和结果不合理、被征地农民再就业困难等引发了一系列土地纠纷。

2.3.3 财税分权制度 分税制改革使地方政府成为独立的财政实体，各地的积极性得到极大发挥。由于城市建设资金短缺，地方政府只能依靠一级土地市场的垄断性地位获取土地收益。于是，通过大规模圈地、新城开发等一系列过热和超理性开发行为以及不合理的利用导向，造成大量土地闲置或粗放利用[3]。

2.3.4 土地税收制度 湖南省现行土地税收制度主要存在税种体系不合理、税种设置重复与缺失并存，税负结构不合理等问题，表现为对土地使用权流转征税过多，征收过高，土地保有期间税负偏低等。

3 湖南省城镇化进程中土地利用和管理存在的问题及原因分析

3.1 城镇化建设与优质耕地分布空间高度重合，耕地保护任务艰巨

由于优质耕地分布区域与城镇化建设区域高度重合，建设占用对耕地质量、结构和空间分布的影响不容忽视[4]。近10年，全省建设占用的耕地近1/2为水田和菜地，同期补充的耕地中水田和菜地不到1/3。湘东北洞庭湖平原和湘中丘陵盆地区是全省优质耕地集中分布地区，而近几年长株潭城市群及湘中南地区也是全省城镇化建设重点发展区域，城镇化建设导致耕地流失量较大。

其主要原因：一方面是城镇化快速推进急需大量建设用地的支撑，同时各地在发展的压力下，违规农转建的情况屡有发生；另一方面是耕地保护没有得到应有的重视，城郊附近大量良田被征占，而复垦的耕地大多地力贫瘠，短期内难以种植，随着耕地后备资源的逐步减少，补充耕地上山、下滩时有发生。

3.2 城乡建设用地利用较粗放，承载人口和产业的能力有待加强

近年来，湖南省快速城镇化进程中城市空间利用呈现低密度、分散化的倾向，建设用地规模扩张，等级结构不合理，投资开发强度低。与此同时，集镇和村庄也出现用地低效、闲置荒废现象。据调查，目前湖南省农村居民点中的空闲和闲置用地达10%～15%，相当于城镇建设用地的1/4～1/3。

主要原因：传统的扩张用地冲动还不同程度地存在，土地资源稀缺的意识十分淡薄。国土资源管理体制机制尚不完善，还不能完全适应土地的节约集约利用。随着农村劳动力大量外出和农村人口净减少，农村“空心化”和住房闲置现象也较普遍。

3.3 城镇布局和用地结构欠合理，土地利用效率需进一步提高

目前，湖南省一些城市内部土地利用结构、布局不合理，铺张浪费和过度密集并存，城市问题显现；其次，旧城区各类用地混杂交错，住宅区过于密集，不仅使城市环境质量下降，而且影响中心商务区功能的正常发挥；同时，传统街区的保护也影响着城市的良性可持续发展。

主要原因：地方政府依赖土地财政的经济增长模式尚未根本转变，“项目引导规划”的情况依然存在。此外，旧城改造既费时又费钱，同时还需要解决居民就业、社会保障等问题。

3.4 过多依赖土地财政和土地金融推进城镇建设，潜在的经济风险和社会风险不容忽视

近年来，一些经济发达地区城镇建设资金的1/2来自土地出让收人。这种过度依赖土地出让收益和土地抵押等方式筹措资金来推进城镇化的模式，存在财政金融风险，也加剧了土地的供需矛盾。

主要原因：现行土地管理制度不够完善，难以抑制土地闲置等现象。另外，由征地补偿安置标准偏低、征地程序不到位、安置方式单一、社会保障不足等引发的社会矛盾相应增多，社会风险也会加剧。

3.5 现行农村土地管理制度制约城乡要素流动，农民利益受到损害

目前，集体土地不能流转，集体土地产权设置不够清晰。这种制度已经越来越不适应城乡要素流动的需要，进城农民的农村承包地和宅基地的流转存在很大困难。

主要原因：在我国现行农村土地产权制度下，农村集体土地权能不够完整，转让、抵押等权利受到限制，土地要素难以在城乡之间、乡村之间有序地自由流动，市场机制难以在国有土地和集体土地配置中发挥应有作用。

4 适应新型城镇化发展的土地利用模式

结合湖南省地形地貌以及土地资源特点，深入贯彻落实科学发展观，针对国土空间实际情况，将全省划分为长株潭城市群区、洞庭湖区、湘中南区和大湘西区4大版块，分别提出各区适应新型城镇化发展的土地资源利用模式。

4.1 长株潭城市群区——建立以土地节约、集约和生态保护为前提的“两型”利用模式

该区包括长沙、株洲、湘潭，是全国“两型”社会建设综合配套改革试验区之一。按照“两型”社会建设的要求，以国家综合性高技术产业基地为依托，以交通为先导，推动传统产业改造、升级，保障“两型”产业发展用地。优先安排基础设施建设用地。适度控制城镇建设用地规模，以城镇土地内涵挖潜为主，有效整合空间资源。严格保护耕地，可利用经济手段，通过耕地易地置换、耕地指标易地转让等方式，实现耕地数量和质量的平衡。全面推进生态建设，发展循环经济，加强污染土地综合治理，建设湘江生态经济带，构建“一心一带，山丘河湖交织，生物多样”的生态网络。积极发展城郊农业、创汇农业和观光农业，提高城市郊区农用地利用效益。

4.2 洞庭湖区——建立以生态和经济安全为主导的土地综合利用模式

该区包括岳阳、常德、益阳，结合长江经济带建设国家战略，加强洞庭湖生态经济区综合治理，严格保护洞庭湖区湿地，恢复其洪水调蓄能力及其他生态功能，改善土地生态环境。大力开展农村居民点整理，挖掘耕地补充潜力，加大耕地特别是基本农田建设力度。积极建设中心小城镇，引导产业集群发展，优先保障农产品加工、石化、造纸、卷烟等产业用地需求，完善公路交通网络，改善农村交通条件，保障水利设施用地，提高区域整体发展能力。

4.3 湘中南区——建立以承接产业转移为主题的土地立体开发利用模式

该区包括娄底、衡阳、郴州、永州，积极承接“珠三角”地区产业转移，合理调剂用地指标，提高招商引资项目用地综合效益。重点保障精品钢材、有色冶炼及深加工、矿产资源开发等产业用地。在严格保护生态环境的前提下，向低丘缓坡拓展城镇和工矿建设用地空间，适度开发耕地后备资源，改良中低产田，提高土地综合生产能力。

4.4 大湘西区——建立以人为本的扶贫开发土地利用模式

该区包括湘西自治州和邵阳、张家界、怀化，结合实施武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划，保证旅游和生态用地，保障基础设施、生态环境建设、优势特色产业用地，严格禁止对破坏生态、污染环境的产业供地。合理安排中心城市、交通干线建设用地和绿色农产品加工产业用地，适度开发未利用地，提高土地集约利用水平。

5 推进城乡土地合理利用与高效管理的对策

围绕农业转移人口市民化、基本公共服务供给、资源保障、生态环境变化、基础设施建设等重大任务，通过优化城镇化发展布局，着力解决城镇化过程中面临的人口、土地、融资、生态等难题，以加强资源管理惠民生为主线，用资源生态极限倒逼城市扩张方式转变，用资源环境指标引导城乡人口合理流动，用资源有偿使用支撑城市社会发展，以差别化的土地政策促进大、中、小城镇协调发展。

5.1 统筹谋划城镇发展格局

以城市资源环境承载力为基础，统筹相关规划；以差别化的资源配置政策和空间管制措施为抓手，统筹城市群、经济区的布局，统筹城市群内产业和功能布局，优化城镇发展格局，提升国土空间的经济密度和集聚程度。

5.2 强化差别化土地政策调控

以促进大、中、小城市和小城镇协调发展为目标，落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理，实行区域和产业差别化土地政策，促进区域协调发展和产业转型升级。

5.3 提高城镇空间综合承载能力

以资源节约集约利用为重点，统筹土地利用规划与交通等基础设施规划，强化规划、计划、标准管理，创新土地政策，支撑产业转型升级，提高城镇综合承载能力，以土地利用结构和布局调整降低自然资源消耗，使城镇由外延扩张向内涵提升发展转变。

5.4 释放农村土地改革红利

着眼促进农业生产和城乡公共基础服务均等化，通过农村土地制度改革，探索集体土地产权实现财产价值的有效途径，探索集体土地财产权与农民身份相分离的有效途径，实现农村土地产权动态公平分配，统筹城乡建设用地布局，破解农业转移人口的双重用地难题[5-6]。

5.5 完善土地财税和融资制度

以建立可持续的公共财政和融资机制为重点，深化土地有偿使用制度改革，由增量土地融资机制向存量土地筹资机制转变，增强土地税收的调控作用，提升保有成本，稳定土地财政收入，提高土地收益对城镇发展的持续支撑能力[3]。

5.6 全面推进国土综合整治

以人地和谐为目标，以国土整治为平台，实施农村土地政策和城乡环境综合治理，强化生态修复和环境监控，提升国土承载能力，提高人居环境质量，促进生态文明建设。

[1] 李世平.土地发展权浅说[J].国土资源科技管理，2002，20（2）：15.

[2]许经勇.新型城镇化有赖于户籍、土地制度改革同步推进[J].学习论坛，2013，29（7）：35-38.

[3]张立彦.中国政府土地收益制度研究[M].北京：中国财政经济出版社，2010.139-142.

[4]李武艳.浙江省城市化对耕地影响的时空特征研究[J].中国土地科学，2011，25（5）：50-55.

[5]张远索.新型城镇化背景下城乡土地市场统筹构建[J].中国土地科学，2013，27（11）：39-44.

[6]叶剑平.城乡统筹发展与土地利用[J].现代城市研究，2009，（2）：17-19.

（责任编辑：成 平）

Urban and Rural Land Use and Management toward New-style Urbanization Development

SHEN Yan，MA Zhan-hong，ZENG Yi
（Hunan Planning Institute of land and Resources,Changsha 410007,PRC）

On the basis of the theoretical summary and policy interpretation,taking Hunan as example,studied the land utilization and managementunder the background of new urbanization,analyzed the existing problems and pointed out the reasons.According to different space of national land,the paper divided Hunan into four areas,w hich were Changsha-Zhuzhou-Xiangtan city group,Dongting lake area, Central-southern Hunan area and Western Hunan area,and put forw ard land utilizationmodel toward new-type urbanization respectively.In order to promote the rational utilization and efficient supervise of the urban-rural land,relevant countermeasures should be taken like overall planning urban developmentpattern,strengthening the differentiation of land policy,improving the comprehensive carrying capacity of urban space and releasing the rural land reforMbonus,improving the land tax and financing systeMand promoting the comprehensive improvement.

new-typeurbanization;urban and rural land useandmanagement;Hunan

F301.2

A

1006-060X（2015）04-0125-04

10.16498/j.cnki.hnnykx.2015.04.039

2015-03-13

沈 彦（1980-），男，湖南资兴市人，工程师，主要从事土地资源评价、规划研究。