政府债务成因及应对措施研究

2015-03-24罗维燕徐欣然

长春金融高等专科学校学报 2015年3期

罗维燕，徐欣然

（1.长春金融高等专科学校经济管理系，吉林长春 130028；2.吉林财经大学国际交流学院，吉林长春 130117）

一、债务规模及成因

（一）债务规模

按照国家审计署的要求，各级地方政府在2014年初公布本地区的《政府性债务审计结果》。内地30个省、直辖市、自治区（西藏除外）的《政府性债务审计结果》经审计署审计并公布的审计结果是——截至2013年中国政府负债30.3万亿元，其中20.7万亿元为实有债务（政府负责偿还的债务），9.6万亿元为或有债务（政府负有担保和一定救助责任的债务）。这30.3万亿元债务，中央占四成，地方占六成，地方政府总体负债金额17.9万亿元。30.3万亿元债务中，涉及违规操作的政府债务近6 921亿元，约占总债务的2%，比例不高。30.3万亿元债务中，借债主体主要是融资平台公司、地方政府部门和机构；债务资金主要来源于银行贷款和发行债券；债务资金主要用于交通运输、保障性住房、土地收储和市政建设，其中市政建设债务支出增长较大。

（二）成因

1.各级政府间事权划分不清，地方政府收入减少负担加重

1993年中央财政收入仅占全国财政收入的22%，中央财力困难到曾三次向地方政府借钱。1994年分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重迅速提升到50%以上，直至近两年才略微有所下降，但也维持在48%的水平。同比财政支出，近两年中央财政支出占全国总财政支出比重不到20%，而地方财政承担的支出比重则超过了80%。也就是说，地方政府以占比50%的财政收入承担着80%的财政支出；地方政府超出其收入水平承担的支出部分一要靠中央转移支付，二要靠消费税和增值税的税收返还（2002年后增加了所得税基数返还）来解决。这种税收体制改革加强了中央对地方的控制，并且格局一直延续至今。改革的好处显而易见，但其弊端也日益显现。

1994年的分税制改革，主要改革了中央与地方之间的财政收入分配，却没有具体划分政府间的事权和支出责任。政府职能执行方式依然是中央出台的各项政策，由各地方政府具体执行；任务经层层分解，最终都集中到基层政府落实。而如此形成的格局是财政收入的权限一层一层向上去，政府事权和支出责任一层一层向下移。比如，中央部委要求施行新型农村合作医疗保险、进行农村危房改造，相应支出需要地方政府承担。而地方政府只对本级的财政收支负责，它不仅对下一级政府的财政支出没有责任，而且，因其本身的财政能力不足，还会出现“市刮县”、“县刮乡”的向下摊派的做法。中国的实际情况是:县乡两级政府财政收入来源非常有限，尤其是农业税取消后，这两级政府的收入基本支付不了其承担的多项政府职能。我国有两千八百多个县级组织，曾经有一半以上拖欠教师和离退休人员工资，或大面积拖欠银行贷款和建筑工程款。大量欠账迫使中央政府出台政策缓解县乡财政困难（即“三奖一补”政策）。

地方政府承担的事权和责任与获得的收入分配不相称，促使地方生出多种与中央博弈的方法。比如设驻京办、设计各种项目申请中央转移支付，或者无节制地负债倒逼中央财政为其债务埋单等。

2.行政管理缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化

政府举债主要用于固定资产投资，因为不断攀升的固定资产投资是地方经济持续性高增长的主要依托。地方政府承担地方经济发展的责任，并将经济发展速度作为主政官员政绩，在这样的背景下，地方政府就一定会有强烈的通过过度举债搞经济建设而获得政绩的冲动。［1］这些政绩工程干好了，官员可以获得升迁，若干不好，只要没触犯法律法规，官员也不会被惩处；而无论干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责。由于缺乏制度约束，地方政府在举债时往往无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险。一些地方政府领导为了在有限的任期内做出政绩，就会实施加快经济发展、加快固定资产投资、加快融资借债的举措。

以重庆为例，“十一五”期间，重庆实现了2.25万亿的固定资产投资规模，“十二五”目标是把这个数字翻倍。2013年，重庆年度固定资产投资突破万亿元。重庆也是过去三年中国的经济增长“明星”省份，保持在每年GDP增速排行榜的前列，2014年第一季度重庆位列GDP增速榜第一。

经济领域的“重庆模式”造就了当地经济的腾飞，虽然这种模式的风险很大，且是否具有可持续性仍备受争议，但这种做法很快被其他省份复制，成为地方债务快速扩张的最大推手。

3.经济刺激计划，举债规模扩大

我国为应对2008年金融危机出台的4万亿经济刺激计划，也是地方债务规模快速膨胀的一个重要原因。2010年底的地方政府性债务余额为107 167亿元，其中的51%是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的；其余的49%是2009—2010年实施经济刺激计划期间新增的债务。4万亿投资总额中，需地方配套1.12万亿。1.12万亿中，各级地方政府有能力承担6 200亿，其余5 000亿的资金缺口，地方政府用什么办法解决？答案似乎只有一个——借债。

二、举债途径

（一）融资平台公司

全国约40%的地方政府性债务形成于融资平台公司。［2］融资平台公司为地方政府融资的方式为：政府主导成立融资平台公司，政府为其注入国债、税收，还有土地、路桥、隧道等固定资产，融资平台公司以这些资产作抵押，向银行、信托等金融机构贷款，进而快速为地方政府进行的基础设施建设筹资。地方政府不允许借债，通过融资平台公司融资，可以把政府行为转化为公司行为，曲线融资，后台实际上还是由地方公共资产和财政收入为支撑。为了扩大融资规模，各地举债平台公司往往会虚增资本金，或者向企业、银行借入流动资金充当资本金。这样会导致信贷风险大增，为银行未来巨额呆坏账埋下隐患。据审计署报告，这轮全国纳入审计的融资平台公司共计7 170个，比2010年审计时多了594个。融资平台最多的是浙江省，有1 100多个。

2010年以来，中央政府先后出台相关规定对地方融资平台进行严格管理：2010年，国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》；2012年末，财政部等四部门又出台了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。经过清理整顿，融资平台公司减少了两百多个，但审计结果显示，在某些违规问题上，地方政府依然我行我素。部分地方还是继续在将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71家融资平台公司，涉及金额近545亿元，山西和江西的这项违规金额均超过百亿。

（二）建设—移交（Build—Transfer）项目

BT是基础设施项目建设领域中采用的一种投资建设模式，它被政府引进后成为政府又一种融资模式。具体操作方法是：无力从事基础设施投资的地方政府先将投资建设权交给社会资本，完成后再由政府以分期付款的方式回购。比如贵州修文县的城市建设投资开发公司就是用这个方法，与民企合作修路。贵州用这种违规手法腾挪了400亿元，占全国违规额近1/6。公布了这项数字的26个省份的加总额为2 458亿元——略高于2013年河南全省公共财政预算收入。

（三）公开发债

为了将地方政府举债放到明处进行管理，中央开始尝试逐步允许地方政府公开发债，取代融资平台等暗流涌动的举债模式。

2009年，由财政部以“代发代还”方式代地方政府发行2000亿元债券，债券从发行到还本付息都由财政部代办。2011年，中央决定进一步尝试“自发代还”方式公开发债，允许试点省份自行发债，但还本付息由财政部代办。先批试点的有浙江、广东、上海和深圳四省市，2013年又将山东和江苏两省纳入。2014年，政府公开发债的步伐进一步推进，2014年5月，财政部发布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（下称《办法》），以上海、浙江、广东等10省市为试点，进行地方政府债券自发自还。

政府发债由“代发代还”到“自发代还”再到“自发自还”，地方政府的发债自主权一小步一小步地扩大。“自发自还”意味着地方政府不仅自发债券，还要自付本金和利息，不再通过财政部代偿。既然允许地方政府“自发自还”发债融资，是否发债规模和发行期限可随意规定呢？为了控制风险，《办法》不仅规定了各地发债的总限额不得超过1 092亿元，对发行期限及发债额度占财政收入的比例等也做了具体要求。总体说来，通过“自发自还”发债融资到的1 092亿元资金相对于17.9万亿元的地方债总额仅占0.6%。由此可见，地方政府靠“自发自还”发债方式融资解决资金不足只能是杯水车薪。

从2010年“代发代还”方式开始的地方债改革试点已逾五年，成与败，或将决定地方债何去何从。但时至今日，法律仍没有赋予中国地方政府直接举债的权力。不管怎样，无论“自发自还”还是之前的“代发代还”、“自发代还”模式发行的，都是准国债，其背后仍然是中央政府的信用在担保。地方债至今一直保持着刚性兑付、从未有违约的记录，中央政府的信用担保是根本原因。

三、还债方法

政府债务如何偿还？自然以政府财政收入偿还。但过度举债如何偿还？

（一）借新还旧

对于17.9万亿的地方债务，部分地方政府偿债压力较大，债务风险必然存在。审计报告显示，省、市本级和西部地区债务风险较为集中；政府债务余额与其当年可用财力的比率，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达300%多。上述地区主要是通过借新债还旧债。2009年这些地区通过借新还旧方式偿还债务本息2 745亿元，占其全部还本付息额的48%，即上述债务比率较高地区的债务有近一半是通过借新债还旧债。

（二）卖地还债

地方政府债务中的20.7万亿元为实有债务（政府负责偿还的债务），这其中的37.9%，即78 453.21亿元债务，是地方政府承诺以土地出让收入来偿还的。做出此项承诺的共有12个省级、307个市级和1 131个县级政府。

2007年全国土地出让收入近13 000亿元，2008年受房地产市场低迷影响，全国土地出让收入下降，但仍然维持在9 600亿元的水平上，2009年攀升至16 000亿元，2010年更是大幅上升到27 000亿元，2013年为31 000亿元。据测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，地方政府的土地出让收入中，净收益约占40%。简单计算，要想偿还上述78 453亿元债务余额，未来需要地方政府完成总额196 133亿元的土地出让收入。按照2013年全国土地交易量估算，地方政府六年半能还清承诺偿还的债务，而且必须是在地方政府不再增加债务且土地交易持续火热的前提下。

四、风险管理办法

地方政府为了偿债，必然会想法增加收入来偿还。一方面政府增收，只能靠增税，而增税会使经济下滑，反致增税困难；另一方面，银行为了化解因地方政府债务拖累而导致的风险，必然要提高贷款门槛，贷款者的贷款成本增加，也会引发经济下滑；若地方政府债务不断增加到难以偿还，就会想方设法转嫁给中央，若中央财政无法承受，最终会导致通货膨胀。所以，从源头堵住地方债务继续扩大，防范其可能引发的经济下滑风险已是当务之急。

（一）设立财政风险预警体系，建立独立信用评级机构

为了准确把握和科学分析地方政府的债务情况，应建立地方政府债务的内部预警体系，运用负债率、偿债率等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警，并规定合理的债务安全线，［3］对突破安全警戒线的，设定相应的惩罚机制。与此同时，充分发挥市场机制的作用，鼓励信用评级机构对各级地方政府进行信用评级，并进一步完善地方政府的行政管理体制，将地方政府的债务考核和信用评级纳入地方政府的政绩评价范畴。

从债券发行情况看，地方政府普遍面临信用危机和对地方债券虚增资本金信用不良的质疑。所以，若要真正约束地方政府的借债行为，必须让地方政府变成独立的信用实体。这其中的关键环节就是信用评级机构的建立。对地方政府的信用评价是否客观公正与权威，取决于评级机构是否足够独立，评级是否足够权威。目前中国评级市场还没有发育起来，建立独立信用评级机构已是经济社会健康发展的必需。

（二）建立信息披露制度，增加地方财政与地方债务的透明度

为了有效地控制地方政府债务的规模和风险，有必要建立规范的信息披露制度，通过法律法规明确规定地方政府必须对其地方财政和地方债务的真实情况进行披露。对不能真实披露有关信息的地方政府，其干部晋升和投融资行为等都应受到严格限制。对故意隐瞒重大信息者，应依法给予行政处罚，直至法律惩处。透明度的增加是对政府发债行为、债务规模和债务风险进行监督和约束的有效手段。

（三）债券公开发行，防范违规融资

目前地方债主要在银行间市场流动，有保险、基金、银行等金融机构参与交易。开通地方债公开发售渠道，规范地方政府融资偿债制度，才有可能堵住各种隐形、违规的借债融资渠道。为防范风险，建议首先选择一些经济发展较快、市场比较发达、偿债能力较强的城市进行试点发行“市政建设债”。这次试点的“自发自还”地方债券已经类似于市政债，通知虽然没有明确说用什么来还，但应该就是地方政府财政的收入。市政债是指有财政收入的地方政府发行的用于城市或地方基础设施建设的债券。允许债券在一级市场公开发行，二级市场的公开透明、定期的风险披露和投资者的反馈，会约束地方政府过度举债。