巴西与智利的校餐计划比较研究

唐 俊

(浙江外国语学院 拉丁美洲研究所 浙江杭州 310012)

巴西与智利的校餐计划比较研究

唐 俊

(浙江外国语学院 拉丁美洲研究所 浙江杭州 310012)

联合国等国际组织和世界各国都投入了大量的资源为未成年学生建立校餐计划。巴西和智利是拉美地区建立全国性的校餐计划的典型代表。巴西的校餐计划由政府公办公营，智利则是公办私营。两国校餐计划在背景基础、发展历程、管理和运行机制以及运行成效等几个方面既有相似之处，也存在着较大差异。相比之下，智利的校餐计划比巴西的成本更低，待遇标准更高。

巴西；智利；校餐计划；比较研究

如今，全世界仍有近10亿人口面临着饥饿的威胁，儿童是受饥饿威胁的主要群体。饥饿会造成儿童发育迟缓，同时也阻碍着国民经济的增长[1]。为此，联合国世界粮食计划署等国际组织和世界上许多国家都投入了大量的资源为未成年学生建立校餐计划(School Feeding Programs)。

在拉美地区，大部分国家实施了校餐计划。本文将选取巴西和智利两个国家的校餐计划作为典型案例研究，主要基于以下3点考虑：

第一，两国的校餐计划的创建时间比较早，具有较强的“制度创新”和率先垂范的意义。巴西和智利的校餐计划初建于20世纪20-30年代，比现今在全世界范围内倡导校餐计划的联合国世界粮食计划署创立的时间(1963年)都要早30多年，属于世界上较早在全国推行校餐计划的国家。

第二，两国的校餐计划在拉美乃至世界都具有较大的影响力。据统计，2012年巴西人口已经超过1.99亿，成为拉美第一大、世界第五大人口大国。其中未成年人口(0-14岁)占总人口比例约为25%[2]，其校餐计划是世界上覆盖范围最广的校餐计划之一。而智利的校餐计划在2002年被联合国世界粮食计划署评选为世界上最好的5个校餐计划之一。2004年，作为创始成员之一，智利发起创立了拉美校餐网络，向拉美地区其他国家推广其经验。

第三，巴西和智利两国的校餐计划制度设计比较成熟，具有鲜明的特色。经过70多年的发展，两国的校餐计划已经摸索出一条符合本国人口结构和财政实力的管理和运营体制，其外部依赖性也较弱，因此更具本国特色。两国的校餐计划各自代表着一种不同的探索道路：巴西的校餐计划由政府公办公营，智利则是公办私营。对这两个国家的校餐计划进行比较研究，不仅有利于了解拉美地区校餐计划的基本情况，也有助于提高校餐计划的效率，寻找合适的模式。

一、背景基础比较

(一)人口基本情况比较

1950-2005年，巴西的总和生育率一直高于2，人口年均增长率都超过1%，人口增长迅猛。尽管2005年以来，总和生育率和人口增长率都一再降低，到2010年，巴西的0-14岁未成年人口占总人口的比例已经下降到25%左右，但巴西2012年的人口已经超过1.99亿，成为拉美第一大、世界第五大人口大国。

智利与巴西的人口变化曾经非常相似。1950-2005年，智利的总和生育率从4.95下降到2，年均人口增长率也从2.14%下降到1%左右，2005年以来，总和生育率和年均人口增长率在低位一再下降。2012年智利全国人口数为1663.46万，总和生育率降低到1.45，0-14岁人口数为358.87万，占总人口比例22%，成为拉美少年儿童人口比例最小的国家[3]。

表1 巴西和智利未成年人(0-14岁)人口状况

资料来源：UN，World Population Prospect，2010.

(二)经济发展水平比较

巴西和智利都是拉美经济发达的国家。2000年以来，巴西执行积极的经济政策，经济增长迅速，是当前经济发展表现强劲的“金砖国家”之一。2011年巴西已经跃升为世界第六大经济实体，2012年巴西的人均GNP已经达到11630美元[4]。巴西历来重视公共服务方面的开支。巴西有关法律规定，中央政府财政收入的18%用于教育，州、市政府的财政收入的25%用于教育。2004年以来，巴西用于教育方面的支出占政府财政支出的比例逼近18%的法定水平，占GDP比重超过4%，并且逐年上升。

智利的经济多年来保持较好发展势头。2012年，智利人均GNP达到14280元[5]，为史上最高水平。智利政府对教育也非常重视，2004年以来教育支出占政府财政支出的比例维持在16-19%的水平，占GDP的比重也维持在4%左右，多年来保持稳定。

表2 2004-2010年巴西和智利教育公共开支情况

资料来源：世界银行数据库。http://data.worldbank.org/indicator。

(三)教育管理制度比较

根据巴西《1971年基础教育法》的规定，巴西现行的教育体制制度主要包括学前教育、义务教育、高中教育、高等教育和职业技术教育等几个阶段。其中，7岁以下的儿童接受学前教育，7-15岁阶段接受免费的义务教育。与巴西联邦制的行政体制相一致，巴西的教育行政管理体制也实行分级负责、分级管理，即市政府负责管理学前教育，市和州政府负责管理义务教育阶段，各级地方教育部门具体负责实施，联邦教育部只负责政策上的宏观指导。

根据智利相关法律，智利的教育分为4个层次：学前教育、8年的初级(或者基础)教育(6-13岁儿童)和4年的中等教育(14-17岁)以及高等教育。最早，智利的初级教育是强制性的义务教育，2003年以后法律规定将中等教育也纳入义务教育。从1980年代起，智利的教育改革方案将原本由中央政府对国立公办学校的控制权移交给各级地方政府。地方(公立)学校的预算和新型的私营学校的补贴，由每名学生的补贴额乘以平均入学率来计算，由地方政府出资。

二、发展历程比较

(一)巴西的校餐计划发展历程

在巴西，校餐计划可溯源至20世纪30年代。当时，为解决东北部农村未成年学生营养不良的问题，一批社会营养学家呼吁为他们建立食物保障计划[6]。此后，计划范围不断扩大。1955年3月，在食物保障计划的基础上，巴西政府正式建立了国家食品和营养计划(PRONAM)，并且得到联合国儿童基金会(UNICEF)和世界粮食计划署的食物援助。1976年，国家食品和营养计划实施第二期计划(PRONAM Ⅱ)，由政府全权负责管理，食品储存在联邦政府和州政府的仓库中，然后运往各个学校。由于运输条件的限制，经常会发生食物在达到学校之前就已经变质的情况。因此，该计划供给的食品局限于不易变质的非新鲜食物，如奶粉、谷物、面粉等。而路途遥远的内地一些学校无法准时收到食品配给，从而广为诟病。1979年，国家食品和营养计划正式在全国学校范围内推行，更名为国家校餐计划(PNAE，Programa Nacional de Alimentacao Escolar)，由联邦政府统一管理。

2003年，卢拉执政以后，推行零饥饿计划(Zero Hunger Project)，成立了社会发展和反饥饿部，承诺要让所有巴西人都能吃上一日3餐。校餐计划成为零饥饿计划的重要组成部分，得到到了政府的高度重视。校餐计划还与地方农业发展结合在一起，当地的农产品和特产品成为校餐食物中的重要组成部分。

(二)智利的校餐计划发展历程

智利的校餐计划开始于1929年[7]。当时，智利的各个州都建立了初步的校餐计划，由州政府的“学校救助和学位委员会”来负责管理。1952年，智利教育部决定对校餐计划进行中央统一管理。1964年，智利中央政府成立了救助和奖学金委员会(Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas，JUNAEB)，直接负责食物的购买、存储、准备和分配。由于这一过程涉及到行政管理、仓库、运输等一整套复杂的管理架构，国家救助与奖学金委员会在实际过程中表现得非常吃力，尤其是管理成本居高不下。从1976年开始，在智利的私有化改革的大背景下，校餐计划也开始转入私营化运作，由国家救助与奖学金委员会与供应商签订合同，国家救助与奖学金委员会负责宏观指导和监管，具体运作由私营企业负责。效率和食物分配的质量都得到了稳步的提高，计划一直稳定地运行至今。

(三)两国校餐计划的发展历程比较

巴西和智利的校餐计划的发展历程颇为相似，都经历了从地方管理向中央统一管理的过程，走过了一条逐渐修复、逐步完善的发展之路，只不过在发展过程中出现了迥异的路径选择：巴西选择了由中央政府进一步完善和夯实校餐计划的政策选择；智利则根据本国经验选择了政府指导下的私营化经营之路，从而使发展至今的两国校餐计划表现出一定的差别和特色。

三、管理和运营体制比较

(一)巴西校餐计划的管理和运营体制

巴西的校餐机构的管理和运营体制经历了数次变更。1979年，国家校餐计划正式建立的时候，由巴西教育部下属的学生援助基金会(Funda=ão da Assistência ao Estudante FAE)负责统一管理这一计划。从1983年开始，学生援助基金会尝试将该项目管理权利逐渐下放到各个市级机构。这一尝试在较发达的东南部地区进行得比较顺利，但是在巴西北部和中西部地区，各部门间的协调不力，管理混乱。1994年，联邦政府颁布法律，下令每个市政府或州政府成立校餐委员会(Conselho de Alimentacao Escolar, CAE)，管理当地的校餐计划。到1996年，巴西的3257个城市(主要是居民超过5万的城市)都建立起了校餐委员会。各地的校餐委员会由当地的老师、家长、立法机构和行政官员组成，对校餐计划的实施进行监管，确保食品供给的政策运作。1997年，国家教育发展基金(FNDE)取代学生援助基金成为校餐计划的资金管理者。

至此，巴西校餐计划的管理和运营体制才得以理顺和正式确立，即形成中央政府宏观管理，负责财政拨款，地方校餐委员会负责具体事务的分级管理体制。

(二)智利校餐计划的管理和运营体制

从广义上来说，智利的校餐计划覆盖学前教育、基础教育和中学教育。主要包括两个食物分配计划：

第一个是卫生部主管下的国家补充饮食计划(Programa Nacional de Alimentación Complementaria，PNAC)，为所有0-5岁的儿童以及怀孕、哺乳期的妇女提供居家食品。为了将收入较高或者已经购买了私营保险的家庭排除在外从而节约成本，国家对补充饮食计划的待遇作了一定的限制，只有在卫生部认证的健康中心进行过正式体检和护理的家庭才有资格申请。因此，这个计划实施范围非常有限。

第二个是国家救助和奖学金委员会(Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas，JUNAEB)主办的校餐计划(Programa de Alimentación Escolar ，PAE)，这通常被认为是狭义的国家校餐计划。国家救助和奖学金委员会从 1964年开始管理校餐计划，主要针对参加公立学校的低收入学生。1980年，智利的校餐计划开始实行公办私营化运作。国家救助和奖学金委员会从原来的校餐计划的直接供应方，转变为名义上的管理者和实际上的监督者。它主要通过组织联合竞标，来挑选提供免费校餐的私营企业并与之签订合同，合同一般为期3年。这些企业对购买原材料、制作、运输、保管，直至将免费校餐发放至学生的全过程负责。它们必须严格遵守JUNAEB制定的免费校餐最低标准，包括(1)食物卡路里和营养目录；(2)食物结构，包括确定食物的最小和最大数量；(3)原料的质量门槛；(4)可接受的运营条件的最低限度和食物服务的基础设施。如果不达标，或者来自学校的投诉较多，那么这些公司将被强制做出整改，甚至会被终止合同。

(三)两国校餐计划的管理和运营体制比较

巴西和智利的校餐计划的管理和运营体制有许多相似之处，比如，两国都是一个全国性覆盖的校餐计划；都存在一个从中央到地方的分层管理架构；都由政府财政资助。因此，从本质上看，两国的校餐计划都存在公办的性质，属于社会福利。但是，两国在运营体制上存在着根本的差异：巴西实行的是公办公营，由隶属于各级地方政府的校餐委员会来管理和直接运营校餐计划；智利实行的是公办私营，国家救助和奖学金委员会负责管理和监督，运营活动交由私营公司。这与巴西和智利两国社会福利制度的特色是一脉相承的。自从巴西1988年宪法中明确规定社会福利制度的政府主体责任以来，巴西是拉美地区中少数几个坚持政府主办社会福利的国家之一，对于校餐计划自然也会亲力亲为。智利自20世纪70年代以来，则是拉美地区社会福利私营化的领头羊和倡导者，政府主管和监督与市场化运作的结合，几乎深入社会福利的方方面面。因此，不难理解，在免费校餐的管理、运营等方面也自然具有鲜明的“智利特色”。

四、运行成效比较

(一)巴西的运行成效

2003年，校餐计划作为卢拉政府“零饥饿”计划中的一项重要的实施举措，得到了政府前所未有的支持。当年，每人每顿校餐资助达到0.12美元。2006年，政府对这一标准进行了调整，公立学校和慈善学校每人每顿校餐下降为0.09美元，而土著人学校的每人每顿的校餐标准则提高到0.18美元。目前，在免费校餐资助标准中，育婴院的标准最高，达到每人每顿1雷亚尔(相当于0.41美元)；幼儿园标准为每人每顿0.5雷亚尔；小学和初中的标准分别为每人每顿0.3雷亚尔和0.9雷亚尔；土著人学校标准为每人每顿0.6雷亚尔[8]。

巴西政府对校餐计划的积极实施取得了良好的效果，它使得未成年学生的营养和健康得到了保障。特别是对于低收入家庭的学生，校餐计划与义务教育结合在一起，能够为他们提供入学所必须的资助，因此提高了这类家庭孩子的入学率。1995年，巴西校餐免费资助的资金为5.9亿雷亚尔，资助学生人数为3320万人。2012年，校餐计划的资助学生人数为4500万，资金预算已经达到33亿雷亚尔。由此可见，在资助学生数量不断增加的同时，资助的力度也有显著的提升。

巴西的校餐计划另一个值得称道的地方，在于它与当地农业发展紧密结合在一起，促进了经济的发展。由于校餐计划基本实现了地方自主供给，新鲜蔬菜等基本食材的供给者便是当地农民。2009年，FNDE规定，校餐计划预算中的30%应用于通过招标采购，直接向农民购买不易变质的、用于校餐的原材料如米、豆类、面粉、盐、糖和油等，从而促进了当地农村地区的发展。一些城市和学校，特别是南部地区的学校，还建立了菜园，不仅自足自给，也为学生提供了劳动和实践教育的机会和基地。

(二)智利的运行成效

智利的校餐计划制定了比较严格的全国标准。小学生校餐的营养标准分为3档，分别为每人1000卡/天；750卡/天；250卡/天。1000卡/天和750卡/天的校餐，包括早餐和中餐或者中餐和午后点心；250卡/天的校餐仅为早餐。初中学生校餐的营养标准分为两档，分别是650/天；350卡/天的标准[9]。校餐计划还为生活在寄宿学生提供一天4顿的校餐(能量当量标准分别2400卡/天和2100卡/天)。目前，智利校餐计划已经覆盖到全国10000多所学校，受益学生超过200万人，每人援助成本为1.6美元[10]。校餐计划实现公办私营以后，公司之间的竞争减少了成本，将以前政府管理时代高达40%的成本降低到总预算的5%，校餐的单位成本下降了一半。与此同时，校餐的营养质量也大大地提高，供给效率也得到很大的提升，食物的可接受性和卫生状况得到改善。此外，智利的校餐计划对智利未成年入学率接近100%有重大的贡献[11]。2002年，世界粮食总署将智利的校餐计划评选为世界最好的5个校餐计划之一。

(三)比较

巴西和智利的校餐计划在运行效果方面具有许多相似之处，比如为未成年学生提供有营养的校餐，为家庭收入较低、生活困难的学生提供保障，提高入学率等。

由于两国管理和运营体制上的差异，这也导致两国校餐计划的运行成效上存在着差别。最显著的差距在于成本控制。显然，智利校餐计划在成本控制上做得更好，这也表明公办私营更有优势。因此，在总支出规模相似的情况下，智利的校餐计划能够为学生提供更高标准的资助。

此外，巴西和智利对校餐标准的不同规定也产生了不同的后果。智利严格控制校餐的能量当量，既控制了成本，又能够保证学生的营养。相反，巴西对于校餐补助标准的控制主要在成本上，忽略了对校餐营养当量的控制。近年来，因校餐引起的巴西未成年人的肥胖问题日益凸现出来。将近40%的学生超重，其中5%的学生过于肥胖[12]。为儿童提供健康、优质的食物的呼声越来越高。在比较富裕的南部和东南部，有关部门已经承诺将改善校餐计划的膳食结构，以此改变学生的饮食习惯。

结论：

通过对巴西和智利两国校餐计划各主要方面的比较，我们可以得出以下基本结论：

(一)校餐计划在发展中国家的举办非常必要。巴西和智利的经验充分说明，在发展中国家举办校餐计划，不仅能够保障基础教育的稳定发展，提高国民的整体教育水平，还能够保护未成年人的顺利成长，最终提高国民的整体素质。与此同时，由校餐计划带动的农业、服务业等相关产业也能够得以发展，可谓是一举多得。

(二)校餐计划的模式要与本国国情相适应。智利的校餐计划之所以实施效果极佳，获得很高的国际声誉，得益于它与智利的教育体制相适应，与整个公办事业私营化的改革大环境相适应。相比之下，巴西的校餐计划虽然没有智利那么出色，但也是从本国教育体制的国情出发，具有明显的巴西特色。两国的校餐计划的模式都有可圈可点之处，值得其他国家借鉴，但不适合一味照搬。

(三)校餐计划的成本可以有效控制。从理论上看，在全国范围内全面实施校餐计划，不仅管理非常复杂，而且成本预计非常庞大，尤其是对于人口庞大、疆域广阔的国家。巴西和智利的实践证明，只要合理地进行管理，校餐计划的成本是可以得到有效控制的。从其产生的社会效益来看，是一项功在当代、利在千秋、福荫全民的事业。

[1] 联合国世界粮食计划署(World Food Program)2011年年报，http://www.wfp.org/content/world-food-programmes-year-review-2011。

[2] IBGE，2012. http://seriesestatisticas.ibge.gov.br/。

[3] 智利2012年人口普查结果[EB/OL].中华人民共和国驻智利共和国大使馆经济商务参赞处网页，2013-4-5.

[4] 世界银行网站数据库.www.worldbank.org/indicator.

[5] 世界银行网站数据库.http://data.worldbank.org/indicator.

[6] Otsuki, Kei, Alberto Arce. Brazil, A desk review of the National School Feeding Progrmme， July,2007[EB/OL]. http://www.wfp.org/content/brazil-desk-review-national-school-feeding-programme:6.

[7] Kain, Juliana, Ricardo Uauy, Marcela Taibo. Chile’s school feeding programme: targeting experience, Nutrition Research 22 (2002) 599-608[EB/OL]. www.elsevier.com/locate/nutres:3.

[8] PNAE: Programa Nacional de Alimenta??o EscolarHistórico e Perspectivas[EB/OL]. www.PNAE.gov.br

[9] McEwan, Patrick J. The impact of School meals on education outcome: Discontinuity evidence from Chile, November 2010[EB/OL]. Wellesley College:2.

[10] http://alimescolar.sistematizacion.org/iniciativas/contenu-du-programme/?tx_panel_pi1%5Bafficher%5D=det_panel&tx_panel_pi1%5Buid%5D=24[EB/OL].

[11] Winch, Rachel. International Approaches to School Feeding：Country Experiences from Mali，Chile，and India, Mickey Leland International Hunger Fellow[EB/OL]. Global Child Nutrition Foundation，June 2009:12.

[12] Otsuki, Kei, Alberto Arce. Brazil, A desk review of the National School Feeding Progrmme, July,2007[EB/OL]. http://www.wfp.org/content/brazil-desk-review-national-school-feeding-programme

A Comparative Study on School Feeding Programs in Brazil and Chile

TANG Jun

(Institute of Latin American Studies，Zhejiang International Studies University, Hangzhou 310012, Zhejiang, China)

School Feeding Program，which have spent a lot of resources, is introduced for the children by international organizations such as The United Nations and countries around the world have invested. Brazil and Chile，which have established School Feeding Program，are representative models in Latin America since Brazil’s program is public-managed and public-operated while Chile’s is public-managed and private-operated. There are some similarities in terms of the background, development course, management and operation mechanism and operation results in the School Feeding Programs between the two countries, as well as large differences. Chilean program is a lower cost and higher treatment standard than Brazil’s.Key words: Brazil; Chile; School feeding programs; Comparative study

2014-06-06

唐俊(1980-)，男，湖北黄梅人，讲师，博士。研究方向：拉美教育。

G47.73

A

1672-4860(2015)01-0008-06