中国环境政策研究进展

王　霖

(华中农业大学马克思主义学院，湖北 武汉　430070)

中国环境政策研究进展

王霖

(华中农业大学马克思主义学院，湖北 武汉430070)

【摘要】环境政策是用来规范和约束人类行为对自然生态环境的影响，其完善程度对我国生态文明建设有重要作用。环境正义是社会公正的一部分，并逐渐成为影响各国政府环境政策制定的重要因素。现有环境政策研究在税费、污染物交易市场等经济相关领域成果丰富，而在政策执行和涉及到生态文明建设的环境正义方面有待进一步深入。

【关键词】环境保护；环境政策；环境正义；生态文明建设

随着环境治理指导思想和理念不断变化创新，环境政策以及政策工具的种类也要从单一简单走向复合多样，更加重视经济激励手段和社会管理手段的使用。近年来我国学者从不同角度采用不同方法对环境政策进行了大量研究，取得了丰硕的成果，为环境政策的制定提供了理论依据。本文从环境政策与经济、欠发达地区环境政策、政策执行以及生态文明建设四个方面进行了分析。

1环境政策与经济

持经济发展为中心，是我国的基本国策，各项政策的制定实施中都离不开经济因素。在我国经济高速发展的同时，环境污染问题日益严重，然而如何制定合适的环境政策，在治理经济发展带来的环境问题的同时，又能保证经济的不间断发展这一问题，需要对环境政策中的经济理论因素进行充分的研究。

1.1　环境库兹涅茨曲线假说

现代经济的高速发展，不可避免的带来了严重的环境污染。一些西方学者通过研究人均收入与相关环境污染指标的关系，得出倒U型关系就是环境库兹涅茨曲线假说。然而由于环境问题和经济的复杂性，其关系并非都可以由简单的收入和环境污染指标来表示，收入增长和不同污染物的污染程度的关系也不尽相同，地域性差异对于该假说同样有很大的影响。彭水均(2006)通过我国废水排放量、固体废弃物污染等六项指标和收入关系分别进行数据检验，并将人口规模、科技进步、环保政策等指标作为控制变量进行考虑，发现“与没有包括污染控制变量的简单环境—收入关系相比，考虑了污染控制变量影响的估计结果往往揭示出了环境和收入之间的非线性关系。”研究还显示相较于产业结构调整，当前技术的进步以及政府的环境政策标准对于遏制污染排放的效果并不显著[1]。张卫东(2007)的研究也表明环境政策的实施没有减少环境污染和污染对经济的负面影响，并将原因归结于环境政策未能得到有效执行[2]。

1.2　排污交易制度

上世纪中后期，研究者发现基于市场的排污权交易，可以利用市场的作用，降低协调成本等，从而优于传统的环境治理政策。封凯栋(2013)从排污交易制度的基本原理出发，提出采用总量控制、污染物排放权和应用市场机制来促进环境效益。文章分析了排污交易制度的四种理论模型，并借鉴国外经验对我国流域排污交易制度建立和发展的重点问题进行了讨论[3]。卫志民(2013)研究了碳排放交易制度中三大减排机制的利弊，并指出中国碳排放权交易市场的建立面临着碳金融市场发展滞后和没有统一标准等问题[4]。石敏俊(2013)等人为研究碳税和碳交易在碳减排中的利弊，构建了中国能源-经济-环境政策模型，分析了碳排放交易和碳税的不同减排成本、效果以及经济影响，提出适度碳税与碳排放交易相结合的政策，既有利于实现减排目标，又可以使污染排放主体承担一定的减排义务[5]。

1.3　对外贸易的环境影响研究

从历史角度来看，在特定条件下，污染密集型产业从环境标准高的发达国家向环境标准低的发展中国家转移，使得发达国家的环境质量随着收入水平提高而获得改善，从而验证了环境库兹涅茨曲线的结论。在国际贸易的环境影响研究中“污染物避难所”假说尤为著名。陈军亚(2013)在研究外资对我国环境质量的影响时，首先论证了发展中国家成为发达国家的污染避难所假说，然后从外资的规模效应、 结构效应和收入效应三个方面结合我国环境质量状况，分析得出外资流入和我国环境污染之间具有明显的联动效应[6]。邓柏盛和宋德勇(2008)在对大量的面板数据进行分析后，发现由于对外贸易中我国出口物多为高污染高消耗产业，从而加剧了环境问题，FDI即外商直接投资虽然在环境技术层面对我国环境治理有一定好处，但也造成了不同程度的污染[7]。杨万平、袁晓玲(2008)通过建模分析同样得出了相似结论[8]。

2欠发达地区环境政策研究

近些年来，环境正义运动在全球范围内不断发展，其倡导的理念正逐渐成为影响各国政府环境政策制定的重要因素。环境正义是指人类不分国籍、种族、文化、性别、经济状况或社会地位，都同等地享有安全、健康以及可持续性环境的权利，而且任何人都无权破坏或妨碍这种环境权利[9]。美国的环境正义运动主要原因是由于种族和收入的差异引起的不公平对待，而经过二十多年的不断争取，美国政府制定和采取了一系列的政策及措施，在保障弱势群体的环境权方面取得了不小的进展。我国虽然不存在种族歧视等问题，但由于我国城乡二元结构以及区域发展不均衡的长期存在，农村和西部地区承受了更多经济发展带来的环境危害，同时与大城市和发达地区相比又欠缺政策和资金支持，因此，对农村和西部地区环境政策的研究对维护社会和谐稳定发展有重要意义。

2.1　农村环境政策研究

研究农村环境政策，需要研究农村地区的环境污染情况。农村地区环境可以分为生活环境、生产环境和自然资源环境，对应的环境污染主要包括农民日常生活和农业生产活动产生的污染以及从城市转移而来的工业污染。相比而言，农业生产活动带来的污染就要严重的多，并呈现出“非点源性”的特征(杜江，2013)[10]。在农业生产过程中，长期存在大量使用农药化肥等化学品的情况，导致大量的耕地和生活用水受到不同程度的污染，由于化学品使用的分散性和随机性等特点，粗放式农业生产导致的面源污染成为影响生态环境的主要原因之一(韩冬梅，金书秦，2013)[11]。对于农村环境污染的深层次原因，任晓冬和高新才(2010)认为诸如面源污染的农村环境问题，根源处在市场方面，因此保护农产品价格，提高农民生产收入，对面源污染的治理更为关键[12]。二是国家对农业环境治理的资金投入不足。国家财政支持长期大量用于城市环境改善和工业污染治理，对于农村的专项治理资金严重不足，而城市污染却存在向农村地区转移的情况，导致农村环境问题日益严重。此外，农村地区管理和执法的复杂性，监管机制的不健全以及农民环保意识的薄弱，都是农村环境政策制定需要考虑的因素，而最终保证农业的可持续发展则需要建构农业与生态环境政策一体化(田信桥，2013)[13]。

2.2　西部地区环境政策

西部地区面积广袤，自然资源丰富，但由于地处内陆，由于交通等方面的因素，发展相对缓慢，且多以资源型产业为主，由于长期的不合理利用资源，使得西部地区的生态环境不断恶化，严重影响了人民群众的生产生活，威胁到国家的生态安全。

张惠远(2013)通过对我国西部生态环境政策进行梳理和分析，对我国西部的环境政策从时间和空间两方面分别进行研究。并指出一系列政策措施确实使得西部生态退化的趋势得到一定的缓解，提高了农牧民的经济生活水平，并且在生态环境的治理、社会参与以及资金投入等方面探索积累了很多经验[14]。

朱方明(2013)则从西部大开发后我国污染密集型产业区域转移方面入手，对污染密集型产业区域转移的动机和影响污染密集型产业转移区位选择的主要因素进行了分析研究，指出“政策诱导、降低成本尤其是环境成本、利用资源是当前东部污染密集型产业进行区域产业转移的主要动机”。中西部地区由于当地环境政策相较宽松，工业园区的建设逐步完善，工业生产成本不高，此外还拥有大量的自然资源和广阔的潜在市场，所以吸引了污染密集型产业不断迁入[15]。

2.3　少数民族环境权研究

环境权就是公民享有在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利(吕忠梅，1995)[16]，是不分种族不分世代的人们对自然环境和人为环境平等的享有的权利。但是由于不同族群各自的历史、文化、风俗习惯以及生存环境的差异，环境权对每个族群的意义并不完全相同。吴贤静(2009)认为并不存在普适性的环境权，我国少数民族地区的生态污染以及少数民族在与自然地交互活动中往往存在其特殊性，因此对于在我国处于弱势的少数民族环境政策，要在国家统一立法的宏观环境下，重视少数民族的习惯法，平衡少数民族的利益[17]。还要完善少数民族的自治权，有利于少数民族地区结合当地情况细化环境保护细则，从而有效地保障上述民族的环境权。此外，在少数民族地区的环境治理中，既要重视环境权，又不能放弃发展权，要相辅相成，走出一条可持续发展之路(陈海霞，2008)[18]。

3环境政策执行研究

3.1　基层地方环境治理研究

基层政府关于环境政策的贯彻执行状况，对评估环境政策的效用至关重要，往往反映了国家整体的环境治理状况。研究者从制度结构、激励政策、执行偏差等方面对目前基层环境治理困境进行了论证研究。

冉冉(2013)对中央政府的政治激励措施和地方政府环境治理的关系进行了研究。他认为目前将中国的环境问题归结为地方环境治理的失败，以及将环境治理责任归于地方政府及官员的研究思路，忽视了地方环境治理背后的制度性原因和中央政府在环境治理工作中应该承担的责任[19]。黄晗(2013)也从环境问题本身的特点出发，阐述了环境问题跨越地域的特性以及复杂性，使得环境治理工作在基层政府相较更难执行，再加之各级政府对经济发展的追求和GDP追捧，使得一定程度上与经济发展相悖的环境政策得不到很好的执行[20]。此外，原本最贴近公众的环境保护，在我国自上而下的政令体制下，也使得环境政策不能快速有效的在基层得到实现。

在中国政策执行过程中，中央政府和地方政府在政策的制定和执行方面，素来存在“上有政策下有对策”的现象，环境政策的执行又由于在目前经济发展大环境的特殊性，这种现象就更加突出。在另外一篇文章中，冉冉(2014)通过政策执行的模糊—冲突模型，对我国环境政治中的执行偏差进行了研究。他指出“中国环境政策框架表现出了冲突性与模糊性相结合的特征”，并从目标设定、部门职能配置和具体政策工具这些方面分析了环境政策目标与执行中存在的矛盾和冲突现象，而在环境法律文书表述和治理责任分工方面也存在着相当的模糊性。这一特征在一定的程度上回导致政策的执行者把环境政策理解为“象征性政策”，从而对政策消极执行，产生执行偏差。冉冉不同意一味将批评的矛头指向政策的执行者，同时也需要对上层政策制定进行反思，他认为“一项公共政策的具体执行结果在很大程度上受制于该项政策的特征，而政策特征是由政策制定者在政策制定过程中决定的”[21]。

3.2　腐败对环境政策执行的影响

腐败问题是否也会对环境政策的执行效果产生不良的影响。为了明确腐败问题与环境政策执行的关系，李后建(2013)通过构建一个三阶段博弈模型，采用中国30个省级区域1998—2010年的面板数据，并采用系统广义矩稳健性估计的计量方法，通过一系列分析发现腐败和工业产业规模，对环境政策的执行严格程度有弱化作用，最后得出当前社会环境下，“工业产业规模的扩大会进一步强化腐败对环境政策执行质量的损害程度”的结论[22]。刘辉煌(2013)采用1993—2008年中国29个省份的数据，衡量腐败的指标使用各省区腐败案件的案发数，“在经济增长与环境污染相互影响的联立模型中引入腐败因素”，分析得出腐败可以通过降低环境规制、扭曲环境政策以及通过阻碍经济增长，直接或间接地加剧了环境污染，而且在东中西部地区，腐败对其环境的影响也有着显著的差异[23]。

4生态文明建设研究

党的十八届三中全会强调要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。生态文明社会的实现离不开理论支持，只有树立牢固的生态文明观念，才能更加有效的进行生态文明社会建设。余谋昌(2009)指出由于世界上事物是相互联系的，整体性比部分更重要，所以生态伦理主张放弃主客二分，不再坚持以什么为中心的思路，转而追求万物平等，追求人与自然的和谐相处[24]。生态伦理观念代表了自然界整体能量循环的思维，而不是现有的单纯线性思维，它强调生产利用和再生产再利用的循环经济形态，有利于经济社会的可持续发展。此外，当前生态伦理思想对环境正义和社会公平的追求，也与构建公平公正的生态文明社会的要求不谋而合，为生态文明社会提供稳定的理论基础。早在上个世界八十年代马世骏(1984)就提出构建社会-经济-自然复合生态系统，并提出了系统分析方法，统筹社会、经济、生态目标，为制定政策提供依据[25]。黄肇义(2001)通过回顾生态城市理论的发展历程，对国内外生态城市的研究做了深度分析，生态城市建设中包含的可持续发展理念正与当今倡导的生态文明不谋而合，对生态城市规划的探索也有利于生态文明社会建设[26]。

此外，生态文明社会的稳定推进和实现，需要先进的生态伦理观念，发达的生态经济，完善的生态制度，基本的生态安全，良好的生态环境，更离不开完备的法律保障体系[27]。我国当前法律制度，在过去三十年来不断发展壮大，有效地推进了我国的环境保护工作。但为了建设可持续发展社会，我国现行法律仍存在一些问题，有亟待完善之处。王灿发(2014)指出生态文明法律保障体系的构建，要依据生态优先、公平民主等原则，在一定法律体系框架下，建立预防性法律制度、管控性法律制度和救济性法律制度为基本的制度体系[28]。王树义(2014)认为只有大力推进环境司法改革，才是生态文明建设的基本保障。他同样指出，树立生态文明司法理念是首要任务，继而实行环境法制，实行环境司法专门化，以法律约束人与自然的交互行为，实现环境正义[29]。

5小结

综上所述，当前环境政策研究中环境污染与经济发展间的关系研究依然是主要方向，其中尤以环境相关税费制度研究最为广泛，研究者从不同角度，不同层次，通过丰富的数据支撑，对环境相关税和污染物排放交易等减少环境污染物排放的效用进行了大量的分析，结合国外已有成功经验，排污权交易是有效可行的控制污染的方法，也很有可能成为我国环境治理今后发展方向之一，而目前众多的研究也为之提供了理论基础。关于环境污染与经济的环境库兹涅茨曲线假说，通过目前的研究，由于地区差异，政策体制不同，以及复杂多样的外部条件影响，其并不能广泛适用于不同国家和地区，所以当前政策制定者要避免不分条件状况的盲目相信该假说，一味发展经济，从而忽视了环保工作；科研工作者对于环境库兹涅茨曲线假说也还需要进一步的验证。

环境政策执行方面，研究者大都对现行干部考核体系存在争论，多数认为综合考评中过于侧重GDP成绩，而环境保护指标所占比例过低，导致一些政策执行不到位。有研究者挖掘更深层次的原因，认为政策制定过程中对于政策执行的评估和考虑，直接影响了政策出台后的执行状况。截至日前，全国已有超过70个县市取消了GDP考核，转而更加注重环境和民生方面。今后对这些地市转换考核方式进行跟进研究，对其执行方式和成果的分析，将会对广大其它地区乃至国家环保工作有重要意义。

发展社会主义生态文明，同样追求人人平等，追求全民共享绿色生态成果，杜绝为了城市的环境建设而对农村地区造成了污染。当前西方社会广泛讨论的环境正义理论，也正符合了社会主义生态文明建设的要求，对于这一点，国内学者的研究还相对不足，对于中国国情下环境保护的城乡差异、贫富地区差异等研究还不够深入。因此，发展完善中国的环境正义理论，对社会主义生态文明建设同样具有重要的促进作用。

从长久来看，推行环境保护教育，殷实环境理论研究，树立环境保护意识，从思想上改变人对大自然的认识，乃是根本之计。需要加快环境法制建设，加大环保执法力度，加强环境管理能力，从外部约束和引导公民的行为，即能有效缓解当前环境危急，又有利于公民养成良好的习惯，并由外而内的促进人与自然和谐并存观念的内化，双线并举，双管齐下，才能更加有效地进行生态文明建设。

参考文献：

[1]彭水军，包群.经济增长与环境污染——环境库兹涅茨曲线假说的中国检验[J].财经问题研究，2006，08：3-17.

[2]张卫东，汪海.我国环境政策对经济增长与环境污染关系的影响研究[J].中国软科学，2007，12：32-38.

[3]封凯栋，吴淑，张国林.我国流域排污权交易制度的理论与实践——基于国际比较的视角[J].经济社会体制比较，2013，02：205-215.

[4]卫志民.论中国碳排放权交易市场的构建[J].河南大学学报(社会科学版)，2013，05：44-50.

[5]石敏俊，袁永娜，周晟吕，李娜.碳减排政策：碳税、碳交易还是两者兼之[J].管理科学学报，2013，09：9-19.

[6]陈军亚，蔡洁.论外资对我国环境质量的影响[J].江汉论坛，2013，03：42-46.

[7]邓柏盛，宋德勇.我国对外贸易、FDI与环境污染之间关系的研究：1995-2005[J].国际贸易问题，2008，04：101-108.

[8]杨万平，袁晓玲.对外贸易、FDI对环境污染的影响分析——基于中国时间序列的脉冲响应函数分析：1982～2006[J].世界经济研究，2008，12：62-68+86.

[9]郭琰.环境正义与中国农村环境问题[J].学术论坛，2008，07：38-41.

[10]杜江，罗珺.我国农业环境污染的现状和成因及治理对策[J].农业现代化研究，2013，01：90-94.

[11]韩冬梅，金书秦.中国农业农村环境保护政策分析[J].经济研究参考，2013，43：11-18.

[12]任晓冬，高新才.中国农村环境问题及政策分析[J].经济体制改革，2010，03：107-112.

[13]田信桥，杜晓斌.农业与生态环境政策一体化建构[J].湖北农业科学，2013，06：1483-1486.

[14]张惠远，刘桂环，郝海广.中国西部环境政策回顾及建议[J].中国人口.资源与环境，2013，10：44-51.

[15]古冰，朱方明.我国污染密集型产业区域转移动机及区位选择的影响因素研究[J].云南社会科学，2013，03：66-70+95.

[16]吕忠梅.论公民环境权[J].法学研究，1995，06：60-67.

[17]吴贤静.论我国少数民族环境权[J].云南社会科学，2009，01：12-17.

[18]冉冉.“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理[J].经济社会体制比较，2013，03：111-118.

[19]冉冉.中国环境政治中的政策框架特征与执行偏差[J].教学与研究，2014，05：55-63.

[20]陈海霞.论我国少数民族环境权保护[J].青海民族研究，2008，04：168-172.

[21]黄晗.地方政府与中国环境政策执行困境分析[J].北京行政学院学报，2013，04：14-18.

[22]李后建.腐败会损害环境政策执行质量吗[J].中南财经政法大学学报，2013，06：34-42.

[23]李子豪，刘辉煌.腐败加剧了中国的环境污染吗——基于省级数据的检验[J].山西财经大学学报，2013，07：1-11.

[24]余谋昌.从生态伦理到生态文明[J].马克思主义与现实，2009，02：112-118.

[25]马世骏，王如松.社会-经济-自然复合生态系统[J].生态学报，1984，01：1-9.

[26]黄肇义，杨东援.国内外生态城市理论研究综述[J].城市规划，2001，01：59-66.

[27]周生贤.积极建设生态文明[J].求是，2009，22：30-32.

[28]王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建[J].中国法学，2014，03：34-53.

[29]王树义.论生态文明建设与环境司法改革[J].中国法学，2014，03：54-71.

项目资助：本文系国家社科基金“代际正义论研究”(项目号：13CZX073)阶段性研究成果

引用文献格式：王霖.中国环境政策研究进展[J].环境与可持续发展，2015，40(1)：75-78.

Advance Research of Environment Policies in China

WANG Lin

(Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070，China)

Abstract：Environmental policy is to regulate and constraint the influence of human behavior on the natural ecological environment，whether the environmental policy is good having a directly influence on ecological civilization construction of our country. Environmental justice is part of social justice，which has become an important factor that affects government environmental policy making process. Now the environmental policy research achievements is quite rich in tax and in pollutants trading market，but still needs further study involves policy execution and construction of ecological civilization.

Keywords：environment policy；environment protection；environment justice；ecological civilization construction

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2015)01-0075-04

作者简介：王霖，硕士研究生，研究方向为环境正义研究