从环境政策角度探析邻避效应——以杭州市中泰九峰垃圾焚烧厂为例

黄冠中　金　均　卓　明

(浙江省环境保护科学设计研究院，浙江 杭州　310007)

从环境政策角度探析邻避效应——以杭州市中泰九峰垃圾焚烧厂为例

黄冠中金均卓明

(浙江省环境保护科学设计研究院，浙江 杭州310007)

【摘要】“邻避效应”是我国长期积累的环境、经济和社会问题，并在未来一段时期呈现常态化特征，缓解邻避效应已成为世界性难题。本文以杭州市余杭区中泰九峰垃圾焚烧厂为案例，运用法治思维和方式从政府、企业和公众等多维度客观理性分析事件的内在本质和原因，并提出了缓解邻避效应的对策建议。

【关键词】邻避效应；政府；法治；垃圾焚烧厂；公众

1邻避效应的定义

所谓邻避效应，英文原义为“别在我家后院”(Not In My Back Yard)，是指社区居民对选址于本社区的具有负外部性的城市公共设施的反对，是伴随城市经济社会的发展与转型而出现的新型社会现象，并在近几年受到国内的广泛关注。

“邻避效应”的最大特征在于，公众反对在其周边地区建设项目和设施的同时，并不抵制对项目产品或服务的使用。“邻避主义者”的出发点并非在于改善整体环境质量，而仅在意改善与己有关的局部环境和安全质量，其直接结果是，“邻避效应”最终成为地区间竞争和博弈的一种工具，也就是通过拒绝具有一定环境和安全风险的生产项目、设施的落地，并在客观上使之转移到其他地区，从而使得本地在规避相应生产和设施风险的同时，享受其他地区同类生产带来的福利。

2事件的背景

2014年5月10日发生在杭州余杭区的中泰九峰垃圾焚烧厂事件是一起典型的邻避冲突，并引发环境群体性事件。杭州中泰九峰垃圾焚烧厂是杭州市公示的2014年重点规划工程项目。但部分居民担心，焚烧厂的建设所产生的烟尘、二噁英等有害物质会影响周边环境。由此包括城西部分居民在内的群众多次集会进行抗议。2014年5月10—11日，大量群众涌上02省道和杭徽高速余杭段，导致交通长时间中断和部分人员受伤。

事件发生后，杭州市政府于5月11下午召开新闻发布会，市政府领导表示要全程确保群众知情权，一定要把这个项目做成能求取最大公约数的项目。同时，余杭区政府发布了《关于九峰环境能源项目的通告》：明确了“在没有履行完法定程序和征得大家理解支持的情况下一定不开工，九峰矿区停止一切与项目有关的作业活动；九峰项目前期过程中，将邀请当地群众全程参与，充分听取和征求大家意见，保证广大群众的知情权和参与权；希望广大群众不要再到九峰矿区和中泰街道办事处聚集”等三条意见。同时，为了为争取公众的理解和支持，当地政府组织城建、规划、环保等领域的专家与民众代表展开对话，并邀请了全国垃圾焚烧和处理方面的专家就公众关心的问题进行了解答。

3运用法治思维分析事件原因

3.1　相关的法律规范供给不足

目前，我国还没有专门解决环境冲突的法律规范，更没有专门解决邻避设施选址冲突的法律规范。现有的环境法律规范，具有可操作性的依据就是环保部和建设部的各种技术标准，如《城市生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》只是提到了垃圾焚烧设施的建设应符合城市总体规划和环境卫生专业规划等原则性的规定，但对邻避设施选址确定的标准、确定的程序、争议的解决等内容都没有规定。美国无论是在联邦层面还是在州层面，在立法中都重视对邻避设施选址的规定，主要有两种类型的立法，一是专门规定邻避设施选址的立法，如美国的“危险废物设施选址法”，明确对选址的原则、要求、程序、救济等作出规定；二是在相关立法中对设施选址问题作出专门条款的规定，例如马萨诸塞州的《天然气和电力生产和销售法》就以专门的条款规定设立“能源设施选址委员会”，该委员会不仅可以决定相关邻避设施的建设，而且也可以裁决相关的邻避纠纷，承担了较多的邻避冲突解决职能[1]。当然，对于这一委员会的裁决，也可以向法院提起诉讼，由法院来对这样的争议进行裁决。虽然美国邻避选址立法不可能从根本上消除邻避冲突，但减少相关邻避冲突。

3.2　政府信息缺乏有效公开

余杭区当地民众的反对就是不希望将存在潜在危害的项目建在自家附近。尽管政府部门一再强调垃圾焚烧项目技术很成熟，但很多百姓对这个项目的安全程度有怀疑、没信心。邻避问题的信息公开至少应包括三种情况：一是技术标准公开；二是决策信息公开；三是环保措施公开[2]。目前邻避设施项目在这三个层面的已基本做到信息公开，但是信息公开效果方面还不够充分，即便是环评报告书也是在政府网站上一挂了之，信息公开的效果可想而知。信息公开不但要求信息向社会公开，而且应该以有效的方式公开，尽管《环境信息公开办法》等文件对信息公开的效果没有详细的规定，但政府、企业有责任和义务采用更有效的环境信息公开方式和方法，使得公众尤其是邻避居民对项目有明确的预判，并对政府工作进行有效监督。

3.3　科学民主决策机制不够完善

信息的公开不是目的，更为关键的是决策参与，尤其要保证邻避居民能够有效地、主动地参与到邻避设施决策中。2014年新修订的《环保法》中，第五十六条只是原则性地对公众参与的内容作了规定，公众参与除了发表意见和监督举报外，并未参与具体事务，更谈不上决策参与。目前我国普遍存在公众参与的代表性不足、公众参与人员被人为限定、公众参与的意见得不到有效回应、双向沟通交流匮乏等问题。在不知情的情况下，公众当然有理由怀疑这个项目的安全性，担心可能对正常生活带来的影响。以日本东京为例，其每个区垃圾焚烧厂的建设都是在与周边居民、各级代表充分协调、沟通过后才动工[3]。本次事件中，《杭州市环境卫生专项规划修编(2008-2020)》(局部调整)在未经过政府的正式批复之前，已经完成了项目的规划选址，这显然不符合法定程序，影响了政府的公信力，与依法行政的要求相悖。邻避问题是官方强调的科学决策与民众要求的民主决策之间产生的矛盾并致使公众无法对政府的决策建立“信任”，这是邻避问题的症结所在。

3.4　利益补偿方案不明确、不充分

实践证明利益补偿是消除居民阻力的有效方式之一。1989年田纳西州一项关于市政垃圾填埋场的调研发现，在没有任何经济补偿的情况下，居民对项目的支持率只有30%，但当提供一定经济补偿时，支持率几乎翻了一倍。我国台湾地区及广州在解决邻避设施补偿问题，建立了较为科学合理的补偿机制，对因邻避设施受损的公众给予了必要的补偿。如台湾地区现有20余座大型现代化垃圾焚化厂，其早年兴建时，也遭到选址周边居民反对。为了得到理解和支持，当局推出了敦亲睦邻政策，制定了严格环保标准和回馈机制。台北的内湖、北投、木栅等三座垃圾焚化厂在厂区或周边建有网球场、温水游泳池、健身房和图书室等设施，免费或低价供周边居民使用。当这些设施一旦和周边社区的改造整合在一起，便进入一个良性的循环，人们对其不排斥甚至于欢迎。有些社区，特别是老旧社区，非常希望这样的项目能够在自己的社区落地。广州市两年前也实施了生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法，以污染者付费、生活垃圾终端处理设施所在区为受偿区，生活垃圾输出区为补偿区为原则，建立生活垃圾处理设施生态补偿机制，力求平衡垃圾产生区与处理区之间的利益关系。反观本次事件，补偿方案或者计划不明确、不充分，甚至在事件前没有一个简单的说明。邻避居民最为关心的问题没有明确的解决方案，邻避居民难免会表现出对抗情绪。当然，有些居民则是由于其他权利诉求受阻或受到损害，如征地拆迁、各类补偿款不到位等问题，而以环境问题为借口进行的一种情绪宣泄。

4政策与建议

4.1　制定有关邻避设施选址的立法

根据目前的情况，我国应有步骤、有重点地制定相关的法律，或者对已有的法律加以修改，从而有效应对我国目前处于高发态势的邻避冲突。首先，我国可以制定有关对邻避设施选址进行规范的一般性立法，为了加快立法的进度，可以先制定行政法规，并与《环境影响评价法》相衔接；其次，对于具有特殊需要的邻避设施，可以在单行的法律中对其选址进行规定，如垃圾处理设施的选址问题，可以在《固体废物污染防治法》中加以规定。通过这两种立法，可以从两个方面来应对因邻避设施选址而产生的冲突。当然，地方性法规和行政规章可以对相关的邻避设施选址的立法进行明确和细化，从而保证法律的可操作性和有针对性。在立法中，必须明确邻避设施选址的信息公开、公众参与原则，并对公开的事项及公众参与的代表性和公正性加以规定，以保证公众参与的效果。另外，还需要规定邻避设施兴建的利益补偿问题，以体现环境公平，减少受损害人群对邻避设施的抵制。由于邻避设施的影响不同，补偿资金的来源不同，需要在立法中对资金来源、补偿的方式与程序加以规定，保证补偿的有效性和公正性。立法也需要对抵制邻避设施选址的行为加以规范，规定公众和当地政府不能阻止符合法律规定的邻避设施的兴建，以满足社会的基本需求。

4.2　完善政府信息公开机制

按照国家治理体系和治理能力现代化建设的要求，应该建立一种透明、公正的邻避设施信息公开机制：一是要明确邻避设施环境影响报告书制作程序，尤其要明确回避原则，即涉及邻避设施的环境影响报告书应由辖区外有资质机构制作。二是公众应该对邻避设施的建设享有充分的参与权，相关公众参与的档案必须妥善保存以便日后查阅，并应该注意保护公众个人私隐[4]。三是应加强对邻避设施的环境监测，相关数据也应实时向公众公开。所有邻避设施信息公开应以“有效解释”为标准，不是将所谓信息张贴或者在网站上公布了事，应在广而告之的基础上设立特定地点和人员(包括技术人员)对相关信息进行说明，接受询问并答疑。试想，在本次事件中，如果杭州市政府能够预先将相关信息公开并进行有效说明，不仅有利于决策的科学性，即使存在危机也可以有针对性地采取预防措施，将负面影响降低到最小。

4.3　建立健全有效的公众参与制度

目前，其它行业主管的行政审批不需要进行公众参与工作，使得环评中的公众参与成为当前社会矛盾的集中发泄口。真正解决这些问题，仅靠完善环评中的公众参与是远远不够的。建议在土地、水利、建设等多领域均应设置公众参与环节，对于征地、补偿等社会矛盾多的热点问题，充分听取公众意见，减少社会矛盾。

另外，取得邻避居民的信任是破解邻避问题的关键，而 “选址”是最为关键的问题。由此，有必要以法定形式规范邻避设施的选址决策程序，将选址的最终权力交给民众，面对政府的补偿措施加以权衡，最终决定是否接受。在本次事件中，如果政府部门能够在城市规划初期主动征集公众意见，并吸引部分规划区内公众参与讨论决策，可有效避免陷于后期被动尴尬的局面。

4.4　利用经济手段建立赔偿和保险机制

首先，建立全方位补偿机制。为邻避居民提供直接的补偿，如兴建公共设施提供居民使用，核拨慰问金，办理低收入居民救助，为居民办理医疗保险或健康检查，提供就业机会，减免税收或电费、垃圾费；同时也可以考虑间接补偿，如设定基金回馈邻避居民，拟定投资计划发展当地经济等。其次，建立邻避设施强制环境污染保险制度。对于邻避设施，由政府或者邻避设施法人投保，利用保险工具来参与邻避环境污染事故处理，降低居民风险，同时促使政府或者有关企业加强邻避环境风险管理，提升环境管理水平。再次，为邻避设施周围不动产建立不动产保值保险和政府价值保证制度，即为场址周围的不动产提供保险，减少房产贬值损失；一旦因为邻避设施原因造成不动产贬值，在特定期限内邻避居民可以申请政府购买相关不动产。在本次事件中，规划项目公示并没有涉及居民的补偿问题，这直接导致居民对抗情绪激增，从而引发后期的不理性行动。

5　研究小结

“邻避效应”是由我国长期积累的环境、经济和社会问题所决定的，萌芽于“十一五”工业化和城镇化快速发展期，在“十二五”期间并未得到缓解，说明其将在未来很长一段时期呈现常态化特征[5]。缓解邻避效应，关键在于运用法治的思维与方式真正地建立并执行一整套抵御环境风险的信息公开和公众参与机制，以及完善的市场治理体系。相信只要做到决策过程透明，让多元主体共同参与讨论、评估和决策，取得最大公约数，充分照顾各方的利益诉求，“邻避效应”这一世界性难题有望得到解决。

参考文献：

[1]邓可祝.邻避设施选址立法问题研究--以邻避冲突的预防与解决为视角[J].法治研究，2014(7)：39-48.

[2]邹积超.邻避问题化解的法治路径——以杭州中泰九峰垃圾焚烧厂事件为例[J].环境保护，2014(16)42：51-54.

[3]董碧水，李林.“不担心技术做不到 就怕监管不到位” [N].中国青年报，2014，5，12，8.

[4]环境影响评价技术导则—公众参与(征求意见稿)，环境保护部.

[5]俞海，张永亮.我国环境“邻避运动”困境内因与化解[J].环境保护，2014(18)42：49-51.

引用文献格式：黄冠中等.从环境政策角度探析邻避效应[J].环境与可持续发展，2015，40(1)：72-74.

Analysis on Not-In-My-Back-Yard from the Perspective Environmental Policy

HUANG GuanzhongJIN JunZHUO Ming

(Zhejiang Environmental Protection Science Design Institute)

Abstract：The paper，on the case of Zhongtaijiufeng Incinerator of Hangzhou and based on the rule of law，analyzes the intrinsic nature and causes，and puts forward some countermeasures and suggestions to resolve the Not-In-My-Back-Yard from the multi-dimensional thinking including the government，enterprises and the public，and so on.

Keywords：Not-In-My-Back-Yard；government；the rule of law；incinerator；the public

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2015)01-0072-03

作者简介：黄冠中，硕士，工程师，主要从事环境政策研究