生态环境协同治理的行为逻辑与实现机理

2015-03-23曹姣星

环境与可持续发展 2015年2期

曹姣星

(中共韶关市委党校，广东韶关 512026)

身处社会转型期的中国，政府主导经济社会发展的职能表现仍然没有发生根本性变革，政绩考核的经济标准、区域之间的攀比压力，都在揭示着一个问题，即将认知生态环境问题及治理生态环境危机的重担“托付”政府并非“良方”。因为政府在面对经济效益、社会效益和生态效益间的矛盾时，往往会采取规避责任的方式，缓解生态环境政策压力，进而导致生态环境危机难以实现根本性改善。现实的生态环境问题、生态环境危机的加剧，势必期待治理体系予以有效回应，并通过对治理体系的必要调试，以解决日益紧迫的生态环境治理问题。正是基于这一考虑，本世纪以来，理论界尝试着运用治理主体多元、治理结构协同、治理方式多样和治理结果共赢来化解生态环境治理的“尴尬”境遇。“生态环境协同治理”的提出，恰恰迎合了当前需要。所谓生态环境的协同治理，即指在生态环境治理中，多元治理主体在网络技术和信息技术的支持下，相互协调，合作共治，以最大限度遏制生态环境进一步恶化的趋势。也就是说，生态环境协同治理是面向信息社会的文化视野，追问并审视工业社会的治理失效和结构弊端，通过政府与企业、社会组织和公众等社会力量的协同合作，纠正社会行为主体的非生态性。尽管理论界与实践界都认同这一新提法是得益于协同理论与治理理论的契合，但二者的耦合较显“生硬”，在此情境下，研究生态环境协同治理的行为逻辑和实现机理也就显得尤为必要和及时。

1 生态环境协同治理的行为逻辑

芬兰著名的逻辑学家与哲学家冯·赖特(G·H·W right)，认为，任何事物的行为都能够被解释和说明。生态环境协同治理也不例外，在其实践进程中，富有典型集体行为的特点，基于“集体行为不是一种现象，而是一种社会建构。”［1］的理论观点，预示着生态环境协同治理的行动方略、价值取向无不体现着这种集体行为建构的色彩。当然，这种集体行为的建构结构，最终目的在于让政府、企业、社会组织和公众等治理主体能在集体行动中合作协同，以达到生态环境治理的预期效果。换句话说，我们要解释与理解生态环境协同治理何故发生，有必要对它的行为思想、行为过程和行为取向等行为逻辑进行深入探究。

1.1 多元善治的行为思想

生态环境协同治理的提出，契合了上世纪80年代以来，蔓延到世界各国公共管理改革运动的现实需要，是生态环境治理领域告别由政府或市场单一“主宰”的传统治理模式，步入多元主体积极参与的善治时代。所谓“多元”，即是在扬弃传统治理模式的基础上，重新调整并规范政府或市场的职责权限，突出政府的公共服务职能，限制市场的外部性影响，明确界定政府与社会的关系，依靠政府、企业、社会组织和公众等多元主体的共同参与发挥整体效能。所谓“善治”，即是政府与企业、社会组织、公众在生态环境治理中进行协商合作，共同承担治理生态环境、提供生态产品和服务的责任，实现公共利益的最大化。善治意味着国家权力向社会回归，是一个还权于社会、还权于民的过程，它需要治理主体治理生态环境问题时，展示协商合作的特点。不难理解，多元善治的行为思想，是以治理主体间遵循协商共识的原则，且不受制于等级关系的限制为前提条件。因为在传统理念下，集权的官僚体系和森严的等级意识是无法逾越的，尽管社会在发展、民主在进步，但这种“潜意识”仍难以“抹去”。可以说，生态环境协同治理的治理主体能够实现持续的互动，而非偶然性与碎片化的作用发挥，其基础正是多元善治的行为思想，并由此而生成规避等级关系粗暴干预的制度体系。

1.2 协商合作的行为过程

作为一种民主政治形式的协商合作，是协商民主与合作主义在内在精神上紧密结合的产物。将其运用到生态环境协同治理的行为过程，可以被理解为协同主体为了实现治理效益的最大化，在公共理性的指导与公正程序的约束下，就生态环境治理问题在各种协商体制中所进行的理性对话。协商合作的行为过程，揭示了生态环境协同治理三个实质性内涵:一是提倡主体平等。协商合作的行为过程承认了治理主体的多元，强调在生态环境治理中协同主体要相互尊重，特别是政府要将企业、社会组织和公众看作同自己平等的治理主体，而不是治理生态环境的工具。从这个意义上来说，多元治理主体的参与是协商合作的推动力。二是需要理性协商甚至妥协。协商合作的行为过程是对有限理性事实存在的证实，将促使协同主体间能换位思考对方诉求，并理性反思自身行为，以至于让少数人的利益诉求得以维护，避免出现多数人暴政的局面。当然，必要的妥协在协商合作的行为过程中也是不可或缺的。妥协是对个性多元的宽容，可以改变自身固有的认知与偏见，在相互理解、彼此沟通的过程中获得认同。三是推动合作的可持续。协商合作的行为过程是以公共利益为导向的。这就要求治理主体不单从各自私利出发，更要从公共利益的角度提出诉求。在生态环境协同治理中，主张利益诉求的公益性、诉求表达的时空性和协商合作的实效性，由彼此各自为政、恶性竞争向相互联系、共生共长过渡，避免弱势群体的利益被强势群体排斥，推动生态环境协同治理的可持续。

1.3 正和博弈的行为取向

将协同治理理论引入到生态环境治理中，是希望充分发挥“看得见的手”——政府与“看不见的手”——市场的共同作用，并能积极调动一切社会力量参与，形成协同、合作的治理关系，以实现生态环境治理效益的最大化，并最终产生“1+1＞2”的协同治理效果。不可忽视的是，协同治理的过程势必导致多元主体的利益博弈。因为“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［2］也说是说，利益是人类社会一切活动的根本动因。在生态环境协同治理看来，尽管政府、企业、社会组织和公众等多元主体参与的理由有多样性，如有的是直接作用于解决生态环境问题，有的是间接有助于，或者说是在某些特定条件下能推进这一目标的实现，但他们对治理生态环境问题的认知组合就是最好的理由。这样，生态环境协同治理就需要各协同主体在互动合作中达成相互制约、相互促进的正和博弈关系。所谓正和博弈，“亦称合作博弈，指博弈双方的利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加，而另一方的利益不受损害，因而整个社会的利益有所增加。”［3］不言而喻，正和博弈的行为取向是生态环境协同治理得以实现的动力源泉，它摒弃了过去政府与其它主体间“一山不容二虎”的零和博弈状态，政府由过去的“长辈”过渡为“同辈长者”，企业、社会组织和公众则由过去的“好孩子”过渡为“好兄弟”，他们在生态环境协同治理中，彼此各司其职、各尽其能，以实现政府、企业、社会组织和公众等主体协同治理生态环境的叠加效应［4］。

2 生态环境协同治理的实现机理

生态环境协同治理，在本质上是要求政府与社会力量能够平等对话、协商，在建立合作关系的基础上，共同开展生态环境问题治理活动，最大限度实现公共利益。可以说，它的实现，是一个从治理理念到制度机制再到行政环境进行深刻变革的综合治理体系，其实现过程需要克服一系列障碍的阻扰，如传统的治理观念、垄断的权力机构、残缺的市场机制、脆弱的社会组织和滞后的公民素质等问题。事实上，要发挥生态环境协同治理的社会资源整合优势，实现协同功效，不但要从理论重塑、政策倾斜、资金扶持等显性因素上着手，更多要从优化权责体系、塑造协同关系、搭建信任平台、培育社会力量和健全法律法规等隐性因素上支持。

2.1 明确前提:优化权责体系

在生态环境协同治理中，优化的权责体系可谓是取得协同效应的前提条件。因为由政府、企业、社会组织和公众所组成的协同主体在生态环境治理中，政府不仅要能调动这些资源与力量积极参与，使之密切协作、相互配合、形成合力，更要保证信息传递的真实有效，保证主体间彼此监督制约有效。这就需要设计一套行之有效的制度，明确规定治理主体各自权力的高低归属、协同治理配合责任范围、资源调配与共享机制等问题，以优化当前的生态环境协同治理权责体系。一方面，明确政府享有权威分配资源和价值的权力，将政府、企业、社会组织和公众等主体围绕生态环境治理问题整合起来，并强化其协同治理的能力。另一方面，科学地分配决策权，赋予所有治理主体一定的决策、协调与管理职能，使各治理主体能在各自核心优势领域作出相应决策，同时又不偏离公共利益。可见，权责体系的优化是在生态环境协同治理中对治理主体权责的调适与变通，政府通过对权力的重新划分和有限授予，使之形成若干个权力主体，并承担相应的责任，以在治理主体间形成有效的监督和制约作用。这种优化是“在管理权力的大小、权限、资源调动、管理手段、程序以及相应的制度、组织机构等方面体现出特殊的性质和要求。”［5］是生态环境问题的复杂性、多样性等特点在客观上对治理主体权责体系提出的要求，是为了有效发挥治理主体的协同治理能力而采取的措施，具有极强的针对性。

2.2 突出重点:塑造协同关系

由政府、企业、社会组织和公众共同参与的生态环境协同治理，肯定会涉及关系重塑的问题。不置可否，将协同理论引入到生态环境治理中来，就决定了各治理主体必须保持协同合作的关系，以实现公共利益最大化。一是主导与补充关系。保护环境、治理污染是生态环境治理的目的，也是关系到人类历史发展能否延续的重要举措，需要全人类共同参与。但在这一过程中，政府的主导作用是不能否定的。一方面，政府掌控着整个社会公共资源的调配权，并通过拥有的立法权制定有关生态环境保护和治理的法律法规和政策等。另一方面，政府的价值引导作用也不可忽视，通过生态理念传播和生态治理实践，形成统一的生态行动。但由于“政府失灵”的存在，企业、社会组织和公众也将以独特的优势和特性发挥补充作用，以解决政府的不足，从而保证了生态环境协同治理的健康发展。二是合作与互助关系。美国学者阿尔蒙德(Gabriel A。Almond)指出:“参与决策的人，对决策比较满意，比不能参与的人更支持本国的系统。”［6］政府与企业、社会组织和公众在生态环境治理中的协同，有效地推动了政府决策的公共性，从而使生态环境政策能够很好的反映公共利益，其执行也能做到富有实效。三是平等与监督关系。生态环境协同治理还需要相应的制度支持，因为制度的存在将影响主体间的行为，不同的制度安排和制度环境都将产生不同的治理结果。作为制度安排和制度环境的提供者，政府应多从保障治理主体平等参与的角度出发，确立一套对生态环境治理有效地措施。同时，还要形成有效地相互监督机制，以防止某一主体在治理过程中“搭便车”，衍生协同治理的负效应［7］。

2.3 抓住关键:搭建信任平台

美国学者伯纳德·巴伯(Bernard Barber)曾说，“虽然信任只是社会控制中的一个工具，但它是一切社会系统中无所不在和重要的一种，在社会控制中权力若要充分或甚至最大程度的有效，就必须有信任在其中。”［8］同理，生态环境协同治理也是以信任为支撑的，它可以使治理主体间产生安全感和确定感，进而达成协作意愿。可以说，在协同治理中，信任水平越高则治理主体间的合作可能性就越大，反之，信任不足，也会造成治理主体的互动成本增加，影响协同治理的效果。由此可见信任关系在生态环境协同治理中的至关重要性。这就需要在生态治理中，对政府、企业、社会组织和公众的结构和运作流程作相应的调整和优化，构建信任平台，以实现治理主体功能上的衔接。一是搭建信任网络。在强化政府对生态环境协同治理主导地位的同时，也要充分考虑政府与其它治理主体间进行相互监督和利益博弈的功能与作用，加强治理主体间的直接联系，形成以政府为主干、企业为基础、社会组织为纽带和公众为补充的生态环境协同治理信任网络。二是完善信任制度。制度的信任可以增强治理主体的规则意识，避免不同性质的治理主体在协同治理的过程中出现关系紊乱现象，导致协同治理的负效应，应当通过不断建立与完善行政问责、信息公开、公示听证和信访调解等制度，形成生态环境协同治理的信任制度体系。三是创新信任技术。信息化时代的到来，也促进了电子政务的发展。在生态环境协同治理中，电子政务为治理主体共享信息资源提供了便利渠道。此外，信任技术的创新方式还可以通过工程外包、政府采购等方式，吸纳更多的治理主体参与到生态环境问题的解决当中来。

2.4 夯实基础:培育社会力量

以企业、社会组织和公众为代表的社会力量的发展、壮大是生态环境协同治理效用得以持续作用的基础。西方国家生态环境协同治理的顺利实践也充分证明了这一点，因为这些社会力量的非政府性，使其“具有培育和维系社会信任、创造和执行社会规范、构筑和维持协同治理网络的功能，既是生态环境治理的基本要素，更是实现协同治理的重要推力。”［9］社会力量的规范和发展，将成为沟通政府与社会间的纽带，为生态环境治理中多元主体的协同治理和利益多元化诉求提供重要平台，有力地促进了利益多元化的协调、社会冲突的化解、公共服务和产品的提供，以及彼此存在的认同感。为此，应不断培育社会力量健康发展，以促进协同作用在生态环境治理中得以有效发挥。一是加快政社分离，明确权责。从制度层面对政府与社会力量的权责范围和法律责任予以界定，防止政府借生态环境协同治理之名，直接插手和干预社会力量的内部事务活动，以增强社会力量的独立性，特别是参与生态环境协同治理的能力。二是强化责任意识、规则意识。通过内部运行机制的完善、功能优势的强化和社会信誉的提升，充分发挥自身的资源优势服务于生态环境协同治理，以“有为”换得协同治理中的“有位”。三是优化社会力量结构。社会力量结构的优化直接关系到协同治理的效果，应重点培育和发展经济类、公益类社会力量，以发挥他们的公益性和服务性特点，促进协同治理主体的多样性。四是拓宽参与途径。社会力量除了参与日常的环保宣传、教育和进行科考活动外，还应广泛的参与到生态环境治理决策、治理监督和治理评估中去，成为政府职能转移的承载体。

2.5 强化保障:健全法律法规

众所周知，健全的法律法规是一个国家法治化意志的生动体现，是各种要素相互作用并必须遵循的行为规则。从这个意义上来说，由多元主体参与生态环境协同治理，要使其治理主体能够有序且有效地发挥协同作用，唯有依靠完善的法律法规来支撑。在全面推进依法治国的社会大环境下，生态环境协同治理的推进必然要求以法治精神统帅治理全局，以法治眼光审视治理问题，以法治思维谋划治理策略，以法治手段破解治理难题，以法治方式巩固治理成果。而要维护生态环境协同治理的法治化取向，则必须以协同治理的法治理念，建立健全保障生态环境协同治理的法律法规。一是健全多元主体协同治理的法律法规。生态环境协同治理，意味着政府不再是唯一主体，法律法规应明确企业、社会组织和公众参与生态环境治理的职责、权限，使多元主体能够自由表达利益诉求，为各主体提供平等的治理机会，以形成多元主体协同治理的格局。二是健全信任协同关系的法律法规。多元主体彼此信任、平等合作是协同治理效用发挥的关键，而要建立长期、稳定的信任协同关系，则需借助法律法规的力量。因为多元主体在生态环境协同治理中，会自觉不自觉的出现个体理性至上现象，进而陷入利益诉求反复博弈的困境［10－115］。对此，有必要将多元主体的信任合作置于法律框架下，以保持这种协同关系的持续化和固定化。三是健全良性互动协同过程的法律法规。治理主体在协同治理中的内容、方式和途径必须有明确规定，以便实现治理主体在生态环境协同治理中行使权利的制度化和规范化。同时，通过听证会、论证会和座谈会等多种形式，实现治理主体间的良性互动。

［1］［法］米歇尔·克罗齐耶，埃哈尔·费埃德博格．行动者与系统——集体行动的政治学［M］．张朋等译．上海:上海人民出版社，2007:1．

［2］马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集:第1 卷［M］．北京:人民出版社，1956:82．

［3］百度百科．正和博弈［EB/OL］．http://baike．baidu．com/view/3090175．htm

［4］汪大海，柳亦博．社会冲突的消解与释放:基于冲突治理结构的分析［J］．华东经济管理，2014(10):105－109．

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［8］巴伯．信任:信任的逻辑与局限［M］．福州:福建人民出版社，1989．转引自郑也夫．信任与社会秩序［J］．学术界，2001(4):31．

［9］刘卫平．社会协同治理:现实困境与路径选择——基于社会资本理论视角［J］．湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2013(4):20－24．

［10］周珂．生态文明建设与环境法制理念更新［J］．环境与可持续发展，2014，39(2):72－74．

［11］安祺，王华．环保非政府组织与全球环境治理［J］．环境与可持续发展，2013，38(1):18－22．

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