全球气候变化谈判的回顾与展望

万怡挺 常 捷

(1.复旦大学公共管理博士后流动站、上海WTO 事务咨询中心工作站，上海 200336;2.北京石油化工学院，北京 102617)

近几十年以来，全球正在经历以全球变暖为突出标志的气候变化，以创建于1988年的联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)为代表的国际主流观点认为，人类活动会排放CO2、CH4、NOx 等温室气体，这些温室气体浓度不断升高很可能是全球气候变暖的主要原因。1990年以来，IPCC 的五次报告不断强化以上结论。IPCC2007年11月发布的第四次评估报告指出，气候变暖已经是一个可证明的事实;预测从2000年到2030年，根据一系列排放情景预测得出的结论是全球温室气体排放量将增长25%～90%，而每10年全球气温将增长0.2 度。从经济学角度，斯特恩(2010)指出，如果不采取任何行动，气候变化将造成全球人均福利下降14%～20%，如果长期坚持向低碳社会转型，每年获利可达2.5 万亿美元。2014年11月2日，IPCC 在丹麦哥本哈根正式发布《第五次评估综合报告》，该报告称，气候变化汇集的风险如此巨大，如果温室气体继续以失控的速度排放，有可能会让几代人在消除贫困和饥饿上取得的进步停滞甚至逆转;在1880年至2012年间，地表的平均温度上升了摄氏0.85 度，1901 至2010年间，全球的海平面高度升高了19 厘米;为达到维持地表温度升高不超过2 摄氏度的目标，在2010年至2050年间，全球排放量应该减少40%～70%，到2100年前要减少至零排放。在联合国主导以及欧盟等发达国家不遗余力的推动下，上述科学认识在过去的三十多年中逐步转化为越来越强的政治共识。由于与土壤、森林和河流保护等环境问题并不相同，一国温室气体的排放将对全球环境产生负面影响，因此，为了实现解决全球气候变化问题这一目标，必须通过不断加强国际合作，国际社会对于构建一个具有强制性的全球温室气体规制体系的呼声日益强烈。

1《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的签订

1992年6月，在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上，166 个国家签订了《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change，简称《框架公约》，UNFCCC)，这一里程碑性质的国际公约确立了国际社会普遍认可的低碳发展原则。《框架公约》的最终目标是将大气中温室气体浓度稳定在不对气候系统造成危害的水平。该公约明确指出工业化发达国家应对温室气体排放现状负主要责任，并基于“共同但有区别的责任”这一原则，确定发达国家率先减排，对发展中国家并没有提出量化的强制要求。目前，已有190 个国家批准了《框架公约》，这些国家被称为《框架公约》缔约方。

1997年12月，《框架公约》第三次缔约方大会在日本京都召开，149 个国家和地区的代表通过了具有法律约束力的，旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球气候变暖的《京都议定书》，确立了发展低碳经济的若干机制，并明确了第一承诺期(2008年至2012年)的减排量和时间表。《框架公约》附件一中的国家在第一承诺期应将其温室气体排放量在1990年的水平上平均削减5.2%，各国责任各异，如欧盟须减排8%，日本减排6%，俄罗斯0 减排，澳大利亚可增排8%等。美国在2001年退出《京都议定书》，至今尚未承担强制性的减排义务。2001年，《框架公约》第七次缔约方大会召开，通过了具体落实《京都议定书》的《马拉喀什文件》。2005年2月16日，《京都议定书》正式生效，这是人类历史上首次在全球范围内以强制性法规的形式限制温室气体排放，欧盟等发达国家开始履行减排承诺。

2 后《京都议定书》谈判

《京都议定书》是具有突破意义的里程碑，但由于没有纳入美国，而且附件一国家在第一承诺期的减排义务并不足以实现IPCC 关于全球减排的目标，各国在《京都议定书》达成后仍就《京都议定书》的第二承诺期和全球范围内更多国家参与减排的国际协议进行艰苦的谈判。2007年，《框架公约》第13 次缔约方大会达成《巴厘岛路线图》，要求发达国家在2020年前将温室气体排放量比1990年减少25－40%。2008年7月，八国集团(G8)峰会达成的共识是:2050年的长期目标是全球温室气体排放比1990年减少50%。2009年，2 度阀值(即将全球增暖幅度控制在较工业革命前高2 度以内)作为政治共识列入《哥本哈根协议》，并作为全球减排努力的参考目标，这是第一次在世界范围内确定了温室气体排放控制的量化目标。此外，发达国家在2020年前要在快速启动资金之外继续增加出资，到2020年达到每年1000 亿美元的规模。哥本哈根会议还呼吁建立新的绿色气候基金(GCF)，以帮助发展中国家应对气候变化。2010年坎昆会议通过决议，决定建立绿色气候基金，将该基金作为缔约方协议的资金机制的运作实体，以支持发展中国家减缓气候变化的计划、项目、政策及其他活动。2011年12月德班会议上，各方同意将努力达成一个全球性的减排协议，同时，绿色气候基金得以正式启动。2012年，多哈会议最终就执行《京都议定书》第二承诺期达成一致(2013－2020年)，欧盟开始履行第二承诺期的减排义务。在2013年12月的华沙会议的推进下，绿色气候基金成为法律上独立的机构，总部确定设在韩国仁川。2014年12月，在秘鲁利马举行的《框架公约》第20 次缔约方大会上，190 个缔约方达成了协议，将提交各自的自定减排贡献预案，并协助贫穷国家为此做好准备，并同意全球减排协议将于2020年以前开始生效。

3 中国的贡献

从2007年起，中国已成为全球温室气体排放最多的国家。在全球气候谈判中，随着中国经济实力的不断增长和碳排放的日益增加，很多发达国家要求中国承担碳减排义务的呼声日益高涨。长期以来，美国也以中国没有承担减排义务为主要借口，拒绝加入《京都议定书》的减排计划。从20 世纪90年代开始，中国一直积极参与《联合国框架公约》框架下的谈判，是《联合国框架公约》非附件一缔约方(即发展中国家缔约方)。2002年8月，中国政府核准了《京都议定书》，以获取资金和技术为目的作为清洁发展机制项目东道国参与国际减排行动，本身并没有强制性减排的国际义务。为了响应国际上的减排行动，同时也因为中国具有能源资源约束和经济结构转型等内生减排需求，节能减排要求不断趋严已成为中国的新常态，因此，虽然是发展中国家，在2009年哥本哈根会议前，中国提出了到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，到2020年中国非化石能源占一次能源消费的比重达到15% 左右等目标。与此相对应，中国2010年在国内发布《国务院关于进一步确保实现“十一五”节能减排目标通知》，明确了这一目标。中国在国内《十二五规划纲要》中也提出“在2005年的基础上，单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%”。

2013年，中国碳排放量占全球总量的27.7%，比排名第二的美国高出近一倍。中国经济50 人论坛课题组(2010)指出，中国的碳排放量2030年很可能会超过世界总排放的一半以上。由于中国以煤为主的能源结构、经济快速增长引致的高排放、内涵能源比例较大导致的碳排放的总量很高和基础设施、机器设备及个人大件消费品带来的“锁定效应”，中国面临节能减排的严峻挑战。在地方层面，我国苏州、淮安、宁波、温州等东部城市和广元等西部城市也都提出了要力争实现温室气体排放峰值，并初步确定了达到峰值的年份，分别为2020年、2025年、2015年、2019年、2030年。在国家层面，根据国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长刘培林的研究，从2012～2022年的未来十年，我国碳排放总量还将继续增长，尚不会出现峰值，但排放总量增速将逐步降低。2014年11月14日，清华大学的《中国与新气候经济报告》预测中国温室气体排放峰值将于2030年左右到来。《第三次气候变化国家评估报告》称，在过去一段时间内，中国平均气温升高的速度高于全球平均水平，也就是说，中国在特殊的地理环境背景下，更容易受到气候变化的影响。种种迹象表明，考虑到自身的排放规模和国内经济结构转型的内在需要，中国政府将在全球气候谈判中采取更加积极务实的态度。

4 全球气候谈判下一步展望

目前，各方正全力以赴加紧谈判推进德班进程，即争取在2015年底的巴黎会议上达成全球性的减排协议，2015年成为了全球气候谈判的关键一年。根据利马会议的决议，准备就绪的各缔约方应在2015年3月提交自定减排贡献预案，所有缔约方最迟在2015年10月1日前提交该预案。根据前期的谈判进程分析，目前谈判的分歧主要集中在减排责任分配和发达国家对发展中国家的资金支持等。发达国家要求发展中国家也承担强制性的国际减排义务。发展中国家认为，发达国家对全球变暖负有历史责任，必须无条件地带头进行绝对量减排，而发展中国家面临发展经济、消除贫苦、改善民生等挑战，只能在发达国家资金和技术支持的前提下开展灵活多样的减排活动。此外，全球减排协议有望将绿色气候基金作为其主要金融实体，要求发达国家从2020年起每年以其国内生产总值1%的规模向该基金注资。

为了推动2015年的巴黎会议取得成功，各主要经济体也在积极准备。2014年10月24日，欧盟理事会通过了欧盟委员会今年初提出的《2030 气候与能源政策框架》。该协议要求欧盟成员国到2030年，相比1990年的水平，各自减少40%的国内温室气体排放量，并把可再生能源在欧洲能源结构中的占比提高至27%，而且这些目标将对所有成员国具有法律约束力。该协议统一了欧洲的内部意见，为2015年的巴黎的全球气候变化谈判相关问题定下了欧洲碳减排承诺的基调，同时也为全球有关应对气候变化的目标设立了新标准，有助于推动全球气候变化谈判进程。2014年11月12日，中国和美国在北京达成《中美气候变化和清洁能源合作联合声明》，美国承诺2025年比2005年的水平减排26%～28%(是此前哥本哈根会议上承诺减排17%的更新)，中方首次正式提出2030年左右碳排放达到峰值，并计划到2030年将非化石能源在一次能源中的比重提升到20%。这也被外界视为对全球气候谈判具有很大推动作用的一项重要成果。

通过上述全球温室气体规制形成及其后续谈判的过程可以看出，全球气候变化问题的日益突出导致了全球温室气体国际规制的逐步趋严。在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》缔约方的持续推动下，随着温室气体国际规制的趋严，温室气体的排放权不再是一项免费的公共资源。这已经成为具有全球共识的大趋势，也是全球经济发展中的一个重大新变量，将对全球各国自身的温室气体规制和经济发展产生深远的影响，也必将推动各国通过探索低碳金融等各种途径寻求降低温室气体排放的解决方案。

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