我国铁路建设融资方式演进历程与发展

万莉

摘 要：中国铁路发展的一个主要瓶颈就是资金短缺，中国铁路的融资从发端就完全依赖政府筹资。通过梳理建国后我国铁路融资方式的演进历程，可以发现我国铁路融资方式的缺点，以及融资渠道单一的原因。在此基础上，探讨如何改变我国现有的铁路融资方式，以及未来可以考虑的新融资方式。

关键词：铁路融资；渠道单一；新融资方式

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）03002403

1 引言

早在1859年，洪仁玕就在《资政新篇》中提出修建铁路，孙中山在1919年完成的《实业计划》中对铁路的建设十分重视，他总结美国经济发达的门径，认为修筑铁路是第一条。在辛亥革命后，他辞去临时大总统职务后就开始督办铁路。铁路作为当今世界最重要的交通方式之一，在促进要素、商品流动、技术进步、扩大市场等方面的作用举足轻重。尤其在中国这个地广人多、地形复杂、资源分布不均的发展中国家，铁路有着不可替代的重要作用。从1881年中国的第一条只有10公里的唐胥铁路到今天约10万公里，拥有仅次于美国和俄罗斯的全球第三大铁路网，以及全球最大规模的高速铁路网，中国铁路发展走过高潮与低谷。

对于铁路这种具有显著外部性，且固定成本极高的公共品，其从融资建设到运营都是难题。而融资无论在哪个国家从一开始就是制约铁路发展的一大瓶颈。纵观中国铁路发展史，中国铁路的大发展就是伴随着高投资。新中国成立后的前30年，铁路投资深受计划经济的影响，铁路投资出现了两个投资高潮。20世纪90年代，面对铁路发展的瓶颈，进行了一系列的探索。进入新世纪以来，铁路投资大规模增加，铁路投融资体制开始改革，突破了过去单一的投资模式，拓展多元化的投资体制，并且于2004年公布了铁路发展的《中长期铁路网规划》。至此，铁路投资在这一阶段从形式到内容上都进入了实质的大提速之中。而铁道部改革后新成立的中国铁路总公司为中国铁路建设筹资带来了新的机遇与挑战。从中国铁路建设开始变革，扩大融资范围中，可以看出铁路融资的新方向。

2 新中国铁路建设融资方式的演进历程

新中国铁路建设融资方式的演变历程：从1949到20世纪80年代末，我国铁路由中央政府投资修建和管理的国家铁路、地方政府投资修建并管理的地方铁路以及企业投资修建及主要服务于企业内部运输的专用线、专用铁道构成，路网运输则由铁道部统一调度指挥。

改革开放前，铁路建设资金来源是在政府财政预算中，以基本建设资金方式投入到铁道部或建设单位。但这一体制对投资无强力约束、无责任人又无需还款，造成项目投资效益低下，投资体制弊端日益突出。随着社会主义市场经济体系的建立和完善，1984年，国家计委和财政部决定从1985年开始，国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款。铁道部作为国家铁路的主管部门，统一从银行贷款，统一偿还本息。

1986年，国务院批准铁道部“七五”期间实行全行业经济承包责任制，即铁路建设、机车车辆购置和更新改造等资金由铁道部从盈利中提取，不足部分通过贷款等途径补充，国家通过减收营业税予以扶持。但是铁路运价固定且偏低，盈利难，无法用以修建铁路，另一方面，铁路建设项目利润低，许多项目的收益不足以支付银行贷款利息，铁路建设陷入困境。

20世纪90年代后，国民经济持续快速发展，但铁路建设滞后，于是中央提出“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”，各地兴起了由地方政府出资与铁道部合修铁路。国家还先后批准部分省市在本省国家铁路货物运价中再加收铁路建设附加费，用于本省合资铁路和地方铁路的建设。至2004年底，合资铁路营业里程己达8524公里，但仍占铁路总里程比重很小。

为了筹集更多的资金发展铁路，国务院批准设立铁路建设基金，在国家铁路货物运价中每吨公里增加2厘，作为铁路建设基金的来源。铁路建设基金由铁道部统一管理，全部用于铁路基建投资和偿还铁路建设贷款。至2004年底，铁道部累计征收建设基金4000多亿元，铁路建设基金成为铁道部基本建设投资的主要来源。此外，铁道部可以发行铁路建设债券，由铁路建设基金提供不可撤消连带责任担保。至2004年底，铁道部共发行铁路建设债券近300亿元，其中部分债券已到期兑付。

由于铁路改革缓慢带来的运输能力不足的问题日益突出，从2004年开始到2006年，铁道部制定了《中长期铁路网规划》、《铁道部关于鼓励支持非公有制经济参与铁路建设运营的实施意见》、《中国铁路“十一五”规划》等一系列改革政策，分别从吸引社会资金参与地方铁路建设、鼓励国内非公有资本参与铁路建设及设计“十一五”铁路投融资改革的战略目标这三方面推进中国铁路体制改革。

目前铁路建设资金来源主要有五部分：中央预算投入、铁路建设基金、来自地方政府和其他战略合资人的资金、铁路债券、既有铁路通过资本市场募集资金。

除此之外，国家开发银行提供了大量政策性贷款支持铁路行业固定资产投资，其他资金来源还有国家专项补助、水利基金返还以及部分周转贷款（或拨款）、外资等，但总体数量小。

下面有3张图可以直观看出中国铁路基本建设融资方式变化的情况。

由图1可看出，建设资金占主力，财政预算资金锐减，国内贷款逐渐上升，占据第二位，其他资金依然占比较少。

由图2可看出，建设资金依然占主力，国内贷款锐减，但又增加，仍然在第二位，其他资金占比依然较少。

由图3可看出，建设资金减少，退居到第三位。国内贷款猛增，达到第一位。债券递增，在2007年达到峰值，又开始逐渐下降，但仍居于第二位。

综合3图，可以看出我国铁路融资基本来源于建设基金、国内贷款、债券。其他资金来源一直较少，可以看出我国铁路融资渠道的单一。这三种融资渠道，占据前三位，排序的变化都与政策有关。比如铁路建设基金由于是一些依赖铁路运输行业的重负，一直被呼吁减少甚至取消，所以这种基金可能会一直减少，不是铁路建设资金可持续的来源。而贷款、债券的激增是伴随着铁路的跨越式发展。不过巨额的债务，盈利少，造成了铁路行业的信任危机。

这是中国铁路融资的现状，究其融资方式演变的根本原因都是由于资金短缺，不得不被动改革融资的方式，希望扩大融资的渠道，获得更多的铁路建设资金。但是其融资方式的转变过程与当时国家的经济制度息息相关，受政策影响深。

3 中国铁路建设融资方式存在的问题

我国铁路建设资金主要来源于两方面：一是在运价内统一征收铁路建设基金；二是银行贷款、铁路建设债券和国债。即使少数几个铁路分局试点组建了上市公司，但所筹集的资金也主要是用来进行技术改造和提高经营管理效益，而不是建设新线。另一方面，铁路贷款已进入还本付息高峰期，每年征收的铁路建设基金已低于当年还本付息总额，还贷压力进一步增大。近年来，铁路虽然在间接融资和直接融资两方面都进行了一些新的探索，但力度不够，难以满足大规模建设的融资需求。

中国铁路建设资金捉襟见肘的症结在融资渠道单一，从上面中国铁路建设融资情况的介绍，可以总结出融资方式存在以下几个方面的问题。

3.1 铁路建设管理政企不分

铁路的公共性强，线路长，难以分割，建设周期长，投资成本巨大，需要政府的主导，改革成本大，沿袭下来计划经济体制的管理方式尾大不掉，行业的市场化改革困难重重。铁路行业一直处在大一统的管理中，筹资、建设、运营都是由政府部门主导。铁路项目的筹资，除了从货运中抽出的铁路建设基金、国内银行贷款。通过资本市场的债券融资以及上市，都只是作为资金缺口的补充。由于铁路不能像公路那样设置收费站，地方政府不能从铁路的修建中获得直接的财政收入，而参与合资铁路或者直接修建地方铁路又需要大量投资，在投资支出与收益之间有矛盾，因此合资铁路、地方铁路一直发展迟缓，占铁路总里程很小，而且大多处在支线，效益也不乐观。铁路的融资一直局限在财政支出、国有银行贷款，铁路行业的盈利无法体现。政企不分造成了管理混乱，即使是合资铁路，在修建后，也会面临由谁管理的尴尬问题。没有明晰的筹资及运营、管理制度，也会阻碍其他资本的进入。

3.2 铁路项目的盈利性造成融资单一

社会资本难以进入铁路行业，一是有铁路行业与银行的天然联系，有稳定的银行贷款来源。引入社会资本则需要配套相应的制度，影响铁路建设进程。二是客专项目大多回报率不高，社会资本无意进入，而收益率高的项目，铁道部也不会拱手相送。只是由于银行贷款减少，铁路项目停工潮和资金危机，才导致铁道部不得不重新寻求其他的融资方式。

在2011年6月份的时候，铁道部就尝试开拓进行新的融资方式，如重新启动2008年开始筹备的铁路产业投资基金，尝试金融租赁等新型融资方式。如果在债券市场和信贷市场不能顺利筹得资金的话，引入社会资本就十分重要。如：蒙西到华中的煤运线路，正是引入了大量的企业资金。但这也暴露了一个难题，社会资本只是对煤运项目的投资颇为踊跃，而大量的客运专线，并不受企业资本的青睐。想引入社会资本，那么建设项目的盈利性是关键。

3.3 中国资本市场不完善

我国的资本市场不够健全也是一方面原因，铁路行业这种大规模的融资，在资本市场基本只是通过债券融资。而我国的债券融资发展并不充足。铁路系统的企业上市很罕见，因此缺少股权融资，还息压力大。

4 中国铁路融资的新方向

进入20世纪80年代以后，由于依靠国家补贴维持运营，负债严重，很多国家的铁路发展陷入困境。因此，各国开始重新定位国家与铁路的关系进行改革，试图突破国有资本的垄断地位，改善铁路的投资政策，积极吸引社会和民间资本进入铁路建设行业，融资方式多元化。国外铁路建设的实践证明：将民间资本引入铁路建设是可行的，但前提是要有完善的法律和法规保障。应尽快出台和完善有利于形成铁路运输市场的法律与政策，培育和发展铁路建设、运输营运市场。当然不能照搬国外的经验，要根据中国的整体制度环境，对铁路系统进行改革。

我国铁路融资也可以采用一些新的模式，如：

（1）项目融资。

项目融资包括BOT和TOT，根据不同项目的特点和投资风险，选择是否由项目公司承担建设，提高铁路经营效率和政府投资的回收速度，引入先进的技术和管理经验，并且政府始终拥有铁路的最后所有权。

（2）租赁融资。

租赁融资，也称设备租赁，是指出租人购进或租入承租人所需的设备，供承租人在约定的期限内使用，承租人分期向出租人支付一定租赁费的业务经营活动。铁路建设可以前期投入较少的租金获得先进设备和技术等，出租方收取租金、开拓市场份额，双方可以双赢。如“广深公司”成功采用租赁融资引进瑞典X-2000摆式列车。

（3）股权融资。

铁路公司发行股票，可以获得长期、充足而稳定的资金。铁路建设项目投资回收期长、资金需要量巨大，而我国大量闲置的社会资本也需要更多的自由参与国计民生的实业建设。股票融资可以降低负债率，减轻偿债压力。目前资本市场上有广深铁路、大秦铁路、南方汇通、铁龙物流、中铁二局、中国铁建、中国中铁、中国南车、中国北车等近三十家上市公司。

铁路的融资方式的改变也伴随着整个铁路系统的改革，可以肯定的是无论怎样改，铁路的融资必须要另辟蹊径，不能再依赖现有的融资方式。

5 结论

由于中国传统的政治文化，制度结构、社会环境等等，从铁路在中国发端，就造成了中国铁路完全依靠政府筹建，统一规划。从早期依靠外债，到新中国几个五年计划对于铁路的大力投资，铁路的发展并不均衡。仅依靠政府的投资是不够的，尤其是中国这样的人口稠密、地域广大的发展中国家，铁路是交通运输的主力，而现有的铁路系统远远不能满足人们的需求。而现有的资金又无法支持铁路发展，因此需要拓展新的融资渠道。中国的铁路改革在2014年，就迈出了一大步，中国铁路总公司的成立或许就是铁路政企分开的第一步，以后铁路的建设、运营模式将更加市场化。现有的融资模式，如合理发债，审慎的贷款，提取的建设基金，地方政府的参与方式都要不断深化，随着经济形势，合理配置。而新的融资方式也要不断开拓，中国的铁路才能成为支撑经济、社会发展的砥柱。