广州“村改居”社区集体经济发展对策研究

薛光明

摘 要：广州“村改居”社区的集体经济发展在新型城镇化发展的背景下面临收入增长缓慢、转型动力不足、社会公共服务负担沉重、现行土地政策制约明显等困难，主要原因在于出租性的经营形态弊端较多、土地开发利用集约程度较低、现有体制机制的制约性明显以及集体经济运营人才队伍偏弱等方面，可以从发展规划、体制机制改革和运营人才队伍建设等方面加以改进。

关键词：“村改居”社区；集体经济；发展困局；原因；对策

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）03010103

从2002年开始，广州推行“村改居”工作，将全市138个“城中村”改制为242个社区居委会，让许多村民一夜之间变成城市居民，但对于集体土地转为国有土地、集体经济组织“村改居”为股份制企业，以及“农转居”人员社会保障等问题，都进行得很不彻底，“村改居”社区感到农村、城市“两头不靠岸”，极大地影响“村改居”社区的可持续发展，对广州的新型城市化发展形成掣肘。黄埔共有15个“村改居”社区，其中14个设有集体经济组织，其发展、改革的现状和问题都具有较强的代表性，下面就以黄埔的“村改居”社区集体经济为对象展开分析。

1 发展困局

多年以来，黄埔“村改居”社区集体经济虽有所增长，但发展缓慢，出现发展迟滞的困局，具体表现在如下四个方面。

1.1 集体经济收入增长缓慢

从全区来看，2005年黄埔14个“村改居”社区两级集体经济收入总和为5.17亿元，2012年达到7.75亿，2005-2012年的8年间有增有减，但总体呈缓慢上升的趋势。从社区来看，扣除价格因素后，2012年两级收入与2005年相比基本持平的社区有2个社区，有3个社区的集体经济总收入年均增速低于3%，其余社区集体经济收入虽有增长，但年均增幅大都低于9%，与广州市同期10%以上的年均GDP增速相比存在较大差距。

1.2 集体经济转型动力不足

当前，“村改居”社区集体经济转型升级的动力并不强，最明显的例证就是“退二进三”和“腾笼换鸟”的产业发展政策已经提出并推进多年，但部分社区还是坚持发展以承载传统工业为载体的集体物业，业态低端、经营粗放，多以库房、租赁为主，经济活力不足，缺乏占地少、附加值高的大项目，发展后劲明显不足。同时，对已有土地和物业的升级改造也动力不足。

1.3 社会公共服务负担沉重

在实践中，集体经济组织仍然采取股东或股东代表“一人一票”的民主管理机制，且“社企不分”的老问题仍然困扰着集体经济的发展，集体经济组织承担了大量的社会管理事务和资金投入压力，无法从治安、卫生、计生、人口、文化、民政、就业等诸多社会管理事务中脱身。同时，大量外来人口的租住也在很大程度上增加了社区在公共事业方面的支出，而这些支出主要来源于集体经济尤其是经联社的收入。据统计，2005-2009年黄埔“村改居”社区集体经济负担的社会公共福利支出在8000万元左右，2010年接近1亿元，2012年达到了1.16亿元。

1.4 现行土地政策制约明显

集体土地资源是“村改居”社区集体经济得以发展壮大的基础。当前由于土地资源稀缺性加强，土地政策逐步收紧，用地规划调整审批更加严格，不少“村改居”社区建于上世纪80、90年代的集体物业大都缺乏相应的用地报建和审批手续，加上转租现象普遍，造成权属关系复杂混乱，现在难以办理产权证明，致使集体物业在扩大规模、转型升级方面遇到明显的政策瓶颈。

2 原因分析

黄埔“村改居”社区集体经济发展缓慢的原因主要表现在经营形态、土地集约、体制机制与人才队伍四个方面。

2.1 出租性的经营形态弊端较多

由于历史原因，各“村改居”社区以集体用地建设仓库、厂房出租的经营模式为主，签订的租赁合同相对固定、期限较长，有的达20年，早期签订的甚至达到50年，且年租金较低，而物业租赁型的经营形态存在诸多弊端。

2.1.1 物业租赁的主动性不强

在物业租赁中，出租方比较依赖于租赁方，租金的高低和保障强弱以租赁方经济效益的好坏为前提，如果租赁方经济效益好那么租金就会高并且有保证，但是一旦经济效益不好那么租金保障就会出现问题甚至会使得集体物业出现租赁断档期，从发展的角度看，物业租赁方往往处于较被动的地位。

2.1.2 物业租赁的粘滞性较大

这种粘滞性来源于两个方面，在正常情况下，由于物业租赁过程中租赁合同的存在使得集体物业的租金增加。由于租赁合同的硬性约束存在一定程度的粘滞性，而这种粘滞性是集体经济收入增长缓慢的主要原因之一，此外一旦集体物业由于多方原因出租失败，比如随着产业的转型升级要求作为空间承载体的集体物业必须同步进行升级改造，但是往往由于改造成本较高导致“村改居”社区的改造动力不强，最终使得集体物业的发展表现出一定粘滞性。

2.1.3 物业租赁的资源瓶颈明显

物业租赁的基础是所拥有的土地资源，经过多年低效的粗放型发展，多数社区的集体土地基本耗尽，集体物业量的增长已经出现瓶颈，没有更多的土地来建设新的集体物业，集体经济的发展就步入了明显的瓶颈阶段，集体经济收入的进一步增长就只能依赖于土地升值和已有物业的升级改造。

2.2 土地开发利用集约程度较低

长期以来，社区集体经济发展相对粗放，大多数集体土地开发利用的集约程度偏低。

2.2.1 早期开发杂乱无序

由于缺乏发展规划和长远眼光，开发建设杂乱无序，加上自然环境的限制，社区土地集约化程度不高。如，庙头社区虽有不少空置用地和农用地，但东有隔墙路输油管线，西有高压走廊，南有黄埔电厂，北有黄埔化工厂、东风化工厂和龙头山森林公园等，使可利用地块无法连成一片，土地集约程度较低。

2.2.2 基础设施建设滞后

虽然已转制10年，但各“村改居”社区各项基础设施仍然很薄弱，一定程度上限制了社区经济发展。如夏园社区拟在东边培育和发展一条新商业街，促进中小商业经营，增加居民收入，然而天一居路涵洞口向北延伸至广深公路以西塘边路口的路段并不畅通，制约了新商业街的发展。

2.2.3 用地规划制约明显

现有可开发利用的集体土地由于区位、环境条件相对较差，绝大多数集体经济受到用地规划的制约和影响，提升空间有限。在调研中发现，不少公司表示，现时他们租用的厂房面积有限，已影响和制约了其后续发展，迫使企业考虑搬迁异地谋求发展。

2.3 现有体制机制的制约性明显

在制约“村改居”社区集体经济发展的诸多因素中，体制机制方面也表现的较为突出。

2.3.1 政府层面对集体经济发展的指导力量薄弱

目前区职能部门对口“村改居”社区的集体经济发展的是区农业园林局，但是由于受人力、财力限制，区农业园林局对“村改居”社区集体经济的指导重点放在“村改居”社区集体经济收支和集体资产监管上面。此外，街道在指导服务“村改居”社区集体经济发展中也受到人力制约，作用不强。

2.3.2 发展的历史欠账和现行政策体制的矛盾突出

比如，建于上世纪90年代的庙头综合市场大楼由于报建手续不全等原因，无法办理产权证，难以招进大型商业项目；建于上世纪70、80年代的“四公顷”工业区和庙头工业区由于手续不全、资金缺乏等，旧有物业存在着产业置换难的问题，盘活土地困难重重。

2.3.3 “村改居”社区的转制不彻底

“村改居”社区早先的“村改居”主要是将村民的户籍身份由农村户口变为城市户口，没有将“村改居”社区社会公共服务管理职能与“村改居”社区集体经济组织进行有效分割，导致集体经济承担了本应由政府财政负担的社区公共服务管理支出，造成集体经济组织受到的行政干预较多，难以向高效运营的现代股份制企业转变，不能更好的进行市场化运作。

2.4 集体经济运营人才队伍偏弱

“村改居”社区集体经济运营人才队伍整体偏弱是导致“村改居”社区集体经济发展不足的又一重要原因。

2.4.1 运营队伍来源比较单一

目前，“村改居”社区集体经济运营人员主要是本社区的居民选举出来的代表，整体素质不高，发展理念不够先进、发展视野也不够宽阔，高效运营社区集体经济资源的思路和办法不多。

2.4.2 三年任期制影响了运营队伍的稳定性

原先三年一次的换届选举对多数“村改居”社区集体经济运营队伍的稳定性造成了冲击，不少运营人员由于担心下一届不能被选举出来而无法专注于集体经济发展。

2.4.3 政府指导支持集体经济的人力投入不够

“村改居”社区集体经济是公有制经济的重要形式之一，政府有关职能部门尤其是街道肩负指导、协调其发展的重要职能，但是目前政府在此方面的人力资源投入尚待加强。

3 对策建议

黄埔“村改居”社区集体经济所遇到的发展困局是广州“村转居”社区集体经济发展困局的缩影，具有一定的代表性。针对目前发展遇到的困局，笔者提出以下四个方面的建议措施，以期对“村转居”社区集体经济的发展提供参考，助力广州新型城市化发展。

3.1 规划先行，突出社区自身特色

3.1.1 加快制定“区级规划”以突出趋势性

紧密结合广州新型城市化“1+15”政策体系和区委九届三次全会通过的“1+11”政策体系的相关发展思路和战略部署，加快制定出黄埔“村改居”社区集体经济发展的“区级规划”，明确发展方向、发展思路、发展目标、发展阶段、支撑项目和保障政策等，以统筹新型城市化发展条件下的黄埔“村改居”社区集体经济发展。

3.1.2 重新调整“社区规划”以突出特色性

“村改居”社区的区位特点、资源禀赋和发展基础各有不同，要从每个社区的实际情况出发，对已有规划做出适当调整，制定具有各自特色的集体经济发展规划。如，夏园社区可以依托将军山工业物流园区，加快开发临近土地资源提供配套设施，培育特色优势产业；长洲社区可以凭借丰厚的历史文化资源和优美的自然生态环境，着重打造特色休闲旅游产业。

3.2 两只手硬，监管盘活齐抓并举

3.2.1 监管好集体资产

创新集体资产管理交易模式和财务监控工作。黄埔目前正在探索建立“全区统一、分级负责、下管一级、动态监督”的集体经济组织资产管理交易平台和财务监控平台（简称“两个平台”建设），同时在“村改居”社区建立资产交易站。目前，已经成立了黄埔区集体经济组织资产和财务服务中心，为正科级公益一类事业单位；制定了《黄埔区“村改居”社区集体资产管理交易操作规则（试行）》；完成了黄埔区集体经济组织资产管理交易系统和财务监控系统的建设，“两个平台”建设试点工作已全面完成，现正在全区铺开。

3.2.2 要盘活集体资产

充分利用“三旧”改造政策，加强引导“三旧”项目改造方向，加快“退二进三”步伐，合理配置居住与商业物业比例，集约利用“三旧”改造项目载体引进发展服务业项目，给予集体经济有效的政策支持，积极有效地盘活现有土地资源，并加紧完善“村改居”社区用地手续。如夏园社区，可探索闲置地块开发方法，理顺闲置土地的用地关系，为早日盘活闲置土地资源创造条件。

3.3 积极探索，创新发展体制机制

3.3.1 以“社企分开”改革为契机推进集体经济组织的股份制公司改革

要积极争取市财政支持，加速推进“社企分开”改革，选取部分“村改居”社区进行股份制公司改革试点，制定黄埔“村改居”社区集体经济组织改革规划。在2012年“村改居”社区“社企分开”改革基本实现“五个分开”的基础上，继续深化改革，逐步剥离集体经济组织的社会管理和社会服务职能，使集体经济组织董事会成员能集中精力发展集体经济。继续加大财政对“村改居”社区的投入，逐步减轻集体经济组织投入社会公共管理费用的负担。

3.3.2 以打造社区联合发展集团为突破不断探索集体经济运营新模式

鼓励各“村改居”社区充分利用资金优势或土地优势或资源优势进行互补性的合作发展。短期内，通过成立联合项目公司的形式，实现社区间的两两合作；长期看，逐步实现多社区的联合发展，打造出一批以现代股份制公司形式运转的黄埔“村改居”社区联合发展集团，形成黄埔“村改居”社区集体经济发展的亮丽风景线。此外，要在街道设立指导协调集体经济发展的部门并配备专业人员，强化街道指导集体经济发展职能，协调社区间的联合发展。

3.4 内培外引，强化运营人才队伍

3.4.1 加强内部挖掘培养

可以面向全区各机关单位、街道、“村改居”社区遴选优秀经营性人才充实集体经济组织的运营队伍，遴选出来的公务员、事业编制内人员以区专职部门派驻人员的身份进入运营队伍，其他身份人员以企业聘用合同形式进入集体经济组织运营队伍。同时，要注意人才队伍的梯队建设，加强对优秀后备人才的培养使用。

3.4.2 注重外部引进任用

社会主义市场经济改革在大幅提高经济效率的同时锻造出了一大批高素质的经营管理人才，“村改居”社区可以根据集体经济发展需求加以引进。建议由人社部门利用已有资源构建集体经济运营人才交流信息平台，为社会上的高素质经营人才和“村改居”社区集体经济运营组织提供专门的、规范的招聘和求职服务。

3.4.3 建立规范的人力资源管理制度

从现代股份制公司的改革方向来看，规范的人力资源管理制度是集体经济运营人才队伍稳定、高效运转的制度保障，集体经济组织可以效仿现代股份制公司逐步建立具有自身特色的人力资源管理制度。