国库集中支付制度对高校财务的影响研究

□ 李飞慧

国库集中支付制度对高校财务的影响研究

□ 李飞慧

2002年国库集中支付制度在教育系统试行，截至到目前，国库集中支付制度已经在全国大部分高校中推行开来。难以避免的是，国库集中支付制度冲击了传统的高校财务运作模式，改变了高校财务运作方式。但是，由于国库集中支付制度诞生之初是为行政单位量身打造的，面对特殊而又复杂的高校，国库集中支付制度并没有像在行政单位推行过程中那样顺风顺水，而是磕磕碰碰，产生了许多问题，由此降低了高校财务运作的效率。为促进自身发展，保障高校财务活动的顺利进行，与财政管理体制的改革方向相适应，必须透彻研究国库集中支付制度在高校实行过程中产生的诸多问题，明确问题产生的原因，进而找出解决方案。

国库集中支付制度简介

在计划经济体制下，为适应一定时期的预算管理方式，国库分散支付制度一直是主流。但是，逐渐深入的财政管理体制改革使得国库分散支付制度越来越不适应新形势下加强预算管理和提高政府效率的需要，对财政支出管理方式改革的呼声越来越高。在这种情况下，财政部借鉴西方发达国家的经验教训，提出了实行国库集中支付制度的构想，并在2001年逐步推广至全国。随后，国务院通过了《财政预算国库管理制度改革方案》，在方案中，明确我国要建立以国库单一账户体系为基础、资金拨缴以国库集中收付为主要形式的财政国库管理体系。

国库集中支付制度，也称国库单一账户制度，是指改变行政资金层层拨付方式，将预算内资金和纳入预算管理的预算外资金都集中在央行或其指定的代理银行开设的单一账户中，在预算单位提出申请，并经过国库支付审批机构的审批后，方可将购买商品或支付劳务款项的资金直接从单一账户划拨给收款人的制度。

我们可以从以下几个方面来简单了解国库集中支付制度：

国库单一账户体系。国库集中支付制度要求各级财政部门可根据需要开设国库单一账户、零余额账户、预算外资金专户、小额现金账户，预算部门通过经国务院和省级人民政府批准或授权部门可开设特色专户。财政部门需在央行开设国库单一账户，凡是纳入此财政部门预算管理的各项财政收入和支出必须通过此账户进行交易，国库单一账户主要用于记录和核算财政收支，并与零余额账户进行清算。零余额账户是财政部门根据资金使用性质及为各预算单位在商业银行中开设的账户，此账户用于记录和核算在直接支付方式下进行流动的财政性资金，并与预算外资金财政专户和国库单一账户进行清算。预算外资金专户是财政部门在商业银行中开立的用于记录和核算预算外资金收支的账户，预算外资金单独反映，有利于各预算单位更好地利用资金办实事。小额现金账户是财政部门在商业银行开立的用于记录和核算预算单位零星支出的账户，此账户中的资金流审批程序较简单，仅用于预算单位日常运行小额开支，但此账户需与国库单一账户清算。特色专户是根据某些政策性财政支出存在某种特殊要求而特别设立的账户，对这类账户有着特别的管理要求。

机构及管理。我国设立国库司对国库进行管理，设立国库支付局为支付执行机构。国库司和国库支付局受财政部管理，为内置式机构。

支付类型及方式。支付类型分为工资支出、购买支出、零星支出和转移支出。支付方式分为财政直接支付和财政授权支付。

国库集中支付制度下高校财务运作方式

在高校推行国库集中支付制度后，高校与行政事业单位一样，所有的财政支出都由国库单一账户集中支付。高校需在年初报送年度财政预算，财政部门会根据往年数据对其合理性进行分析，批复高校年度财政预算，并将每月用款计划录入国库一体化支付系统中并报上级主管部门层层审批汇总，财政部门只审批一级预算单位的总用款计划，所以一级预算单位要汇总所有二、三级预算单位计划，并根据财政部门批复的计划数下达二、三级预算单位的每月用款计划。高校自主决定财政资金细化使用方向，经财政部门核准后由国库单一账户进行结算。

实行国库集中支付制度对高校产生的影响

第一，高校自主支配资金萎缩限制高校自身发展。

一是高校自主理财地位受限。国库集中支付制度要求高校所有预算资金，包括预算外资金都必须进入财政开立的账户中，高校的预算内、预算外收入必须上缴非税，高校资金支出需要经过财政部门的审批才能进行。因此，高校不能对资金进行自由支配，不能自主调节资金，财政部门对高校实行了全方位的监控，没有了自主权，高校的办学和发展受到影响。

二是高校筹融资能力下降。在国库分散支付制度下，高校可以自由调度预算内外资金，并且在发展过程中如果经费不够，可以向银行进行贷款。但在国库集中支付制度的管理下，高校收入必须全部上缴非税，由财政进行统一管理，没有自己可以自由掌控的银行存款，高校失去了向银行贷款的基本条件，银行会考虑到高校还款的能力而缩紧对高校的贷款政策，高校从而失去了一条重要的筹资渠道，只能依靠财政拨款进行日常运行和校园建设，发展受到了限制。

三是高校预算调控能力降低。在大多数情况下，高校运行是按部就班进行的，预算大部分能够得到很好的执行，但是在遇上突发情况或临时事件需要资金支持时，实行国库集中支付制度下的高校就显得有点力不从心了。对于预算的调整，需要经过长时间的繁琐的手续，一旦赶不上需要资金的节点，高校又没有可供调度的自由资金，这时候高校就处在一个非常尴尬的境地，甚至会引发社会对高校处理突发事件的能力的质疑。

四是高校部分正常工作受影响。对于高校开设的零余额账户，财政部门有着严格的规定，不得向分校区转拨资金，不得向基建账户划转资金，不得向后勤集团账户划转资金，不得归还垫资。但是高校由于自身业务的需要，与上述几个账户有资金上的往来，而受限于财政部门的规定，在日常工作中往往存在着简单问题复杂化的现象，加大了工作难度，影响了正常工作，降低了工作效率。

第二，国库集中支付信息系统不完善导致财政支付到账不及时。

国库集中支付制度由两大系统支持运作，一是国库支付信息系统，二是银行清算系统。然而在实际操作中我们发现财政、银行、国库和高校间的沟通不顺畅，信息共享不全面。高校进行账务处理的财务系统与国库系统无法进行数据共享，央行与各商业银行、各商业银行之间业务往来所使用的清算系统还不够完善，这就会导致在高校发出付款申请的时候，国库不能及时按照高校的申请进行支付，高校日常业务会因此受到影响。

一是国库集中支付下高校会计核算基础存在缺陷。

高校资金收支确认标准改变。在实行国库集中支付制度后，高校以收到资金转账通知单为确认款项付出的凭据，才能确认收到一笔财政拨款，会计才能确认一笔支出实际发生。在当下高校采用收付实现制的情况下，是以货币资金实际流入流出为记账节点，这样确认收支的时间点就会落后于其实际发生的时间点，会计核算的准确性也就不能保证。

高校实际支出信息与预算支出信息不符，无法读取真实的支出数据。在国库集中支付制度下，支出必须等到资金转账通知单下达后才能确认，并且以国库实际支付数为标准，而不考虑高校是否已经实际发生这笔支出。高校实际支出信息与预算支出信息不符，高校实际支出无法真实反映。

高校在年终对账时存在未达账项。高校在年末对账时一方面要核对高校预算支出数与实际支出数是否一致，而另一方面根据财政部门的要求，高校支出确认却要在资金转账通知单下达后，这就可能存在着高校预算支出已经发生但是却没有实际确认支出的情况。在年末时，财政部门根据网上已生成的支付令确认已经发生这笔支出，但是高校却没有及时收到相关的凭证，或者所购置的货物并未收到，高校便无法确认支出，这样就会导致高校实际支出数与预算支出数不相符的情况。

二是加重了高校财务人员工作任务。

在高校实行国库集中支付制度后，高校会计的工作就不仅仅只是记账工作，为了适应这种全新的管理模式，高校财会人员就需要更深入地了解国库集中支付制度，适应新设立的工作岗位，注意工作环节之间的衔接等，这在无形中增加了高校财务人员的工作量。

（作者单位：湖南警察学院）

责任编辑：李姬