实现由“被动城镇化”向“主动城镇化”转型——湖北整体推进城镇化的典型调查

彭 玮

（湖北省社会科学院，湖北 武汉430077）

党的十八大报告明确提出，“四化”同步发展，即坚持走中国特色农业现代化、新型工业化、城镇化、信息化道路。城镇化成为全面建成小康社会和转变发展方式、调整经济结构的重要载体。与传统城镇化重视“城”的城镇化相比，新型城镇化更重视“人”的城镇化，是以质量、品质、内涵发展为主的高水平的“城镇化”，要实现“传统城镇化”向“新型城镇化”的根本性跨越，必须加快推进“被动城镇化”向“主动城镇化”转型。

一、湖北省城镇化发展的基本现状

湖北省已开启跨越式发展的“黄金十年”，步入工业化加速发展、全面建成小康社会的关键时期。随着“一元多层次”、“一主两副”、“两圈两带”、长江中游城市集群等战略的提出与推进，新型城镇化建设迎来大好发展机遇。

湖北城镇化发展进入加速发展期。2012 年，全省城镇化率达到53.5%，比全国平均水平高0.9 个百分点，比2000 年增长13.8 个百分点，城镇化发展进入一个新的加速发展期。湖北省城镇化水平在中部六省居首，在全国各省（市、自治区）中排名第13位，已进入以城市型社会为主体的新时代、城市发展全面转型的新阶段。但同时，湖北各市州城镇化发展差异大。从2012 年城镇化率看，武汉城镇化率最高（79.26%），其他地方与武汉的差距都较大。城镇化率在60%-65%的有黄石和鄂州2 个市，在50%-55%的有襄阳、宜昌、仙桃、十堰、潜江、荆门6个市，在40%-49%的有孝感、天门、荆州、咸宁、神农架、随州6 个市，在34%-39%的有黄冈和恩施2个市州。只有5 个市的城镇化率高于全省平均水平，其他12 个市州都低于全省平均水平，城镇化发展非常不均衡。

二、湖北省城镇化发展存在的问题

湖北省城镇化率从1978 年的15.09%迅速升至2012 年的53.5%，城乡结构实现历史性转变。但这一时期的城镇化完全由政府主导，农民参与度不高，从一定程度来说，只是工业化的副产品，形成“被动城镇化”形势，引发了较多问题。

第一，城镇化过分依赖政府主导，导致人口城镇化赶不上土地城镇化速度，大量城郊农民被强拆房屋、强制征地，被迫卷入城镇化进程，社会矛盾日益尖锐，出现“政府一头热，农民一头冷”的现象。一些地方的农村新社区由于规划不合理，配套不完善，社区建好后农民入住率不高，农民还住在原有宅基地的旧房子里，背弃了土地集约利用的初衷，造成资源的极大浪费；第二，产业结构不合理，低端产值业比重过高，现代服务业发展缓慢，吸纳失地农民就业能力不强，农业现代化发展乏力。很多“被上楼”农民依然还在原有承包地从事传统的农业活动，但是农民的生活方式却被彻底改变，搬进农村新社区后，各种生活成本骤增，耕田种地甚至需要坐车，农具无处堆放、家禽无处饲养、蔬菜无处种植、农作物无处保存，造成生产生活的极大不便；第三，进城务工农民难以实现市民化，福利待遇差异化严重，出现“半截子的城镇化”和“半转型的农民工”，社会有效需求不足；第四，农村新社区建设仅停留在建房子的初级阶段，相关社区配套服务不完善，农民住上新房子，但生活环境依然没有改善，“家里现代化、屋外脏乱差，尘土满天飞、污水遍地流，老鼠到处窜、蚊蝇满天飞”。[1]

三、国内外城镇化发展的经验与启示

（一）国外城镇化发展模式的历史回顾。

1.西欧：政府调控下的工业化、城镇化同步推进。

工业革命前后，英、德、法等西欧国家城镇化率从3%一跃超过50%，19 世纪中期达到70%以上。其城镇化进程主要特点有：一是工业化、城镇化相互促进，工业革命发源地由于金融业、制造业兴盛集聚大量人口，城市规模得以壮大，为工业化提供了大量的劳动力，形成规模经济后，进一步加强了城镇集聚作用；二是配套相关法律制度，政府先后出台了城市建设强制性规划引导，很好地缓解人口集聚过度造成的社会及环境问题；三是政府调控，引导土地开发利用以及城市建设，如德国提出兼顾市场竞争与公共利益等原则。

其中，英国是世界上首个达到高度城市化的国家，它采用同步推进城市、农村变革，创造出离土不离乡的乡村发展模式，具体讲就是以农业加工为主的乡村工业。这种乡村工业的发展，有效推动了农业、工业分工，实现农民就地转化，保障农业规模化经营，成功将农村变为宜居小城镇，促进新工商业城市快速成长，并且较好地缓解了大城市的人口等压力。

2.新加坡：环境规划与土地开发一体化。

新加坡高度重视城市规划和建设组织的系统推进。主要做法有：一是花园城市建设循序推进。40多年来，始终围绕“花园城市”来开展城市建设，发展时期不同，侧重点不同；二是基础设施建设整体推进。重视城市总体规划，一体化推进城市道路建设和土地开发，有计划地完善交通网络等配套基础设施，避免重复建设、开挖等资源浪费及负面影响；三是环境绿化建设全面推进。政府规定，建房必须先留出绿地，保障城市绿化不低于30%。[2]

3.日本：高度集中型城镇化。

由于国土狭窄、人口密集，开发空间有限，日本采取了高度集中型城镇化模式,在实现工业化过程中，采取工业化和农村城市化同步推进的策略，故在亚洲率先实现了农业现代化和农村城市化。日本城镇化过程中，值得借鉴的经验有：第一，采取“都市圈”和“城市带”模式；第二，制定多层多种类型的城市发展计划，适合各区域的发展；第三，颁布实施城镇建设法规；第四运用财政政策，扩大公路、铁路、港口等方面的公共基础设施建设；第五，加大教育的投入，培养紧缺型人才。[3]

4.韩国：大城市主导型城镇化。

韩国是非均衡的城镇化发展模式的典型代表。在短短三四十年的时间里，韩国从一个农村人口占70%以上的国家，发展成城镇人口占80%以上的高度城镇化国家，这不能不说是一个奇迹。韩国社会的一些根本变化向人们展示了一种极快的城镇化步伐。韩国城镇化发展主要经历了如下发展阶段：

首先，着力发展工业建设城市。韩国政府自1962—1971 年实施了第一、二个经济发展5 年计划，重点扶持产业发展和扩大出口后，工业发展迅猛，而农业发展滞后。这种发展方式在使得工农业发展严重失调的同时也为后续的城镇化进程积累了充足的实力。其次，在工业发展的基础上，韩国政府开展“新村运动”。新村运动充分调动了农民的积极性，着力提升了农村的生产生活条件，改善了农民意识，同时引导剩余劳动力进一步向城市集聚。在上世纪80 年代，一度陷入停滞状态的“新村运动”发展成一种国民运动。再次，进一步改善农村生态环境和人文环境。在上世纪90 年代在面对环境污染人口过度集中利己主义泛滥等城市病等问题时，韩国注重国民素质的提升和民族精神的培育。最后，在城镇化进程的后期韩国政府注意到城乡发展的失衡问题，注重协调发展。通过制定政策确保就业收入、社会保障等城乡公共服务均等化来确保城镇化的成果。

从韩国城镇化的发展进程不难看出，韩国城镇化的最主要特点就是国家主导下的城镇化进程。国家在优先发展工业并取得相当成就的基础上，逐渐向农村转移人员政策和资金，实现以工促农。在国家向农村倾斜的“新村运动”的过程中，国家建立了完善的组织支援系统、物质支援系统、智力支援系统和政策支援系统。以此同时特别注重公民素质的提高，注重公民科学技术水平、人文素养民族主义爱国精神和传统美德的培养。

5.拉美：缺乏产业支撑的过度城市化。

城市化发展速度超过了工业化发展速度，出现了“过度城市化”现象。从19 世纪下半叶开始，伴随着工业化的发展，拉美国家逐步开始城市化，但从上世纪60 年代，拉美国家开始一味地追求城市化的高速发展，使得城市化的发展速度大大超过了工业化的发展速度，出现了过度城市化现象。其危害甚多，主要有：第一，失业率不断增加。拉美国家城市化的快速发展，使得大批农民迁入城市，而城市化的过快发展超越了工业部门吸纳劳动力的能力，把隐性失业由农村转向了城市服务业部门，导致城市失业率居高不下。第二，城市化进程充满了混乱和无序，城市病严重。主要表现为住房短缺，居住条件恶劣；贫困人口大量增加，贫富差距不断扩大；必要的基础设施严重缺乏；交通拥挤、堵塞频繁；环境污染不断加剧；社会环境恶化，暴力犯罪猖獗，社会治安状况差。因此，在城市化进程中，政府必须对城市化的发展速度采取宏观调控，使城市化和工业化的发展速度相协调，与经济发展适度同步，过度城市化或滞后城市化都不利于城市化的健康长远发展。

6.美国：自由放任式的低密度蔓延式扩展。

随着快速工业化和西部地区开发，1970 年，美国城镇化已经超过70%，之后增速逐渐放缓。其特点主要有：一是工业化、信息化、产业化、城镇化并行；二是以市场为主导，奉行自由经济理论，由市场调节经济关系，市场需求成为城镇化的主要动力；三是城镇发展缺乏政府引导，导致过度郊区化，土地资源浪费严重、生态环境恶化。上世纪80 年代以来，针对城市蔓延对经济、社会、环境带来的不良影响，美国提出“精明增长”。主要是集约利用土地，通过限制、保护、协调手段，以追求环境与经济、社会之间的公平。[4]

（二）国内新型城镇化的经验借鉴。

1.珠江三角洲：外向型城镇化。

改革开放后珠三角各市纷纷加大工业园区的建设力度，鼓励乡镇企业向园区集中，吸引外资、民营企业进园投资，以工业化带动城镇化，以产业化促进城镇化发展。而外资投入及其带动的出口增长是过去20 多年珠江三角洲城镇化的主要动力。外资投入和外资企业的安家落户，促进了珠江三角洲地区农村工业化并使得这一地区的交通通讯、道路、公共基础设施的迅猛发展，推动了城镇化的发展步伐。珠江三角洲地区在城镇化建设中，以创建文明村镇为机遇，加大基础设施建设的资金投入，按照高标准严要求的原则，逐步实现城乡一体化的建设目标，为市民和企业创造了优美的生活和投资环境。

2.成都：大城市带郊区发展。

成都作为“中国经济社会结构的缩影”的西部城市，其城镇化的主要做法为，土地确权颁证，允许流转，并通过农村土地产权交易市场的建立以及建设用地增减指标挂钩机制的设立，逐步实现城乡土地“同地同权”。从发展较好的区域开始示范，确立优势产业，逐步形成市场导向的产业集群。另外，配套公共服务和社会保障，切实提高农民的生活水平。为了真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，成都进一步深化农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产。发展现代农业，推进土地规模经营，促进农民增收；使农村土地由潜在的社会财富升华为统筹城乡发展、推进农村城镇化和建设社会主义新农村的重要资本。运用城乡建设用地增减挂钩政策，在城乡资源之间搭建市场化的互惠共享机制，合理分配土地增值收益，有效调动市场和农民的积极性共同推进农村土地整理和综合整治，实现了城乡发展的“双赢”。

3.浙江温州：以市场化带动农村工业化城镇化。

温州模式是以个体私营企业迅速推动区域经济发展，通过家庭工业、专业化市场等方式，发展非农产业．逐步形成小商品、大市场格局。率先突破传统计划经济体制，以市场化为导向推进工业化和城镇化，其基本特征是家庭经济、商品市场发展的同时，农村剩余劳动力转向经营家庭生产专业市场，促进人口向小城镇聚集以及农村城镇化。同时，积极开展小城镇综合改革试点，如投资体制改革、土地使用制度改革、城镇管理体制改革、城镇社会保障体系建设等。此外，率先开展土地出租、出让、转包、抵押、入股等农村土地改革，突破城乡二元户籍制度，允许农民自建住宅落户，鼓励农民自办企业发展，消除了对农民在户籍、择业、居住方面的歧视性政策。[5]

根据以上分析，得出国内外城镇化发展模式及主要特征见表。

（三）湖北省新型城镇化的实践探索。

1.推进农村集体资产产权制度创新，探索“农民变股民”的可持续发展道路。

农村集体资产产权制度创新，是农村制度建设的一项重要改革，对盘活农村集体资产，提高农村集体资产使用效益，建立农民增收长效机制，促进农村发展起到了良好的推动作用。一是集体产权制度创新与农民利益补偿相结合，形成集体经济与农民持续共享增值收益的长效机制。襄阳市魏庄社区、尹集乡、黄石市下陆区詹本六社区、黄石下陆区通过集体产权制度创新，按照“确权、确利、不确地”的原则，通过资产量化到人实现产权明晰，村集体经济壮大和农民增收成效显著。二是集体资产管理与市场需求相结合，确保资产保值增值。潜江市张金镇张金社区、黄冈市舵塘社区股份合作社立足本区域产业优势，围绕工业园区企业需求大力发展服务业，集体资产大幅增值。

2.拓宽就业渠道，加强技能培训，实现农民到产业工人的身份转换。

一是园区对接创造就业岗位。襄阳市魏庄社区、黄石市舵塘社区开展针对性技能培训和与园区企业对接，与周边园区企业签订优先录用本村劳动力协议，实现社区居民充分就业；二是技能培训增强就业能力。宜昌市猇亭区举办被征地农民就业培训45 期，共开设电焊、化工操作、家政服务等15 个专业，就业率达到94%；三是政策引导鼓励就业。鄂州市凤凰街道百子畈社区股份联合社对到各类技工学校学习获得证书并学有所成的给予学费报销。鼓励待业人员外出务工，凭用工证明进行补贴。

3.完善多元化社会保障投入机制，解决农民后顾之忧。

确保社区居民社会保障全覆盖，宜昌市猇亭区社保资金由个人、市区两级政府、村集体土地补偿共同分摊，分别承担30%、30%和40%。一些地区还采取社区补贴的方式作为补充。襄阳市魏庄社区、鄂州市凤凰街道百子畈社区居民医疗费用在新农合结算后，个人自付部分再由社区报销50%。

表1 国内外城镇化发展模式及主要特征比较

4.提升公共服务，让农民切实享受市民化待遇。

完善公共基础设施。襄阳市魏庄社区为居民免费接入天然气、安装太阳能、有线电视等生活必备设施；安装安全监控系统；组建专职安保单位和小区保洁队伍；建成社区综合服务中心。创新社区多元管理模式。襄阳市尹集乡以农村社区党组织领导为核心、村民自治组织为基础、农村社区综合服务中心为工作服务平台，构建了社区社会组织和居民广泛参与的多元化社区管理模式。在农村社区综合服务中心，全面推行“一站式”窗口服务、上门服务、代理服务、居民群众互助服务。提升市民文化素养与文明习惯。宜昌市猇亭区通过社区活动加强“新市民”思想道德素质教育，丰富群众的文化生活，加强社区文明礼仪监督，促进其养成卫生、整洁、有序的生活习惯，逐步提高社区居民文明素养。

四、加快实现“被动城镇化”向“主动城镇化”转型的对策建议

加快实现由“被动城镇化”向“主动城镇化”的转型，必须从以下几个方面着手：

（一）保障农民土地权益，让农民共享城镇化成果。

一是通过市场自由流通实现土地应有价值，保证农民获得完整的土地收益权和自由流转权；二是健全农地委托代理机制。农民民主选举产生独立的经济组织，代理农民个人行使包括占有、使用、收益、处分等土地权利；三是根据各地土地市场价格总体情况提高土地补偿费和安置补助费标准。征地补偿下限应保证被征地农民在失去土地后在新的生活环境和工作岗位维持原有生活质量。

（二）加快集体产权制度创新，建立集体与农民共享增值收益的长效机制。

一是推动经济关系与社会关系分离。将集体资产股份化，量化到个人，让搬迁居民带股进社区，进城当市民，有效促进经济关系与社会关系分离，让他们在新的环境安心工作和生活；二是助推集体经济增长与农民增收。科学量化、公平界定集体组织资产产权，通过“股份制”，变福利分配为股份分红，充分维护居民与集体经济组织的经济利益，从体制上有效保障农民利益。

（三）扩宽就业渠道，保障农民的长远生计。

一是完善对失地农民的就业登记制度，实现动态监控与管理；二是因地制宜，充分发挥各地比较优势，调整产业结构，扶持劳动密集型企业的发展，拓宽就业安置渠道。三是针对周边园区及企业需求开展就业培训，实现园区与转移劳动力的供需对接；四是通过提供更多社会公共管理岗位解决失地农民的就业问题。

（四）完善社会保障体系，解决农民后顾之忧。

实行一次性征地补偿和完善失地农民的社会保障体系相结合的方法。将被征地农民划分为不同年龄段制定相应的统筹措施，使之全部纳入社会养老统筹体系。同时，健全失地农民最低生活保障制度和失地农民医疗保障制度。

（五）提升社区公共服务，加快农民向市民的转换。

在社区的空间布局上，将农村社区与集镇发展结合起来，集中资源完善大型社区配套基础设施。以社区服务中心建设为重点，全面推进社区服务设施建设，提高社会服务资源的参与度。按照市场化要求，积极开展低偿的便民利民服务。完善农村社区文化设施，不断增强农村社区的凝聚力和归属感。在社区管理上，着重解决社区居民就医、就业、困难群众基本生活保障等群众关注的热点难点问题。探索基层组织建设、户籍管理、社会救助、低保救助、医疗保险、文化体育、教育、卫生、市场建设等改革创新，让农民更好更快的适应身份和环境的变化。

[1]费孝通.乡土中国[M].北京：三联书店，1991.

[2]何金铭.借鉴新加坡经验 加快新型城镇化进程[J].江西政报,2008,（17）.

[3]孟春、高伟.世界城镇化的发展趋势与我国城镇化的健康推进[J].区域经济评论,2013,（07）.

[4]国家信息中心经济预测部区域规划与评估专题研究组.城镇化模式国际比较与中国探索[N].上海证券报,2013,（03）.

[5]天津经济课题组.提升城镇化质量的经验借鉴[J].天津经济,2013,（01）.